官网政府公开信息质量的实证研究

张春颖，任常瑞

(长春大学 管理学院，长春 130022)

自《中华人民共和国政府信息公开条例》(由国务院常务委员会于2007年1月17日公布，并于2008年5月1日正式实施。以下简称《条例》)公布并施行以来，我国各级政府纷纷遵照《条例》每年年末出具本年度政府信息公开报告。近年来，学者较多关注政府公开信息数量以及各级政府网站是否成为信息公开的主渠道等问题[1-2]，但关于我国各级政府官网信息公布是否遵守《条例》和政府公开信息质量状况的相关研究较少。本文以政府官网为主要媒介的政府信息公开的合规性和质量为对象进行评价研究，以期推动政府公开信息高质量发展。

一、研究方法与数据来源

政策文本作为一种政治系统的产出，通常以法律、法令、法庭裁决、行政决议、条例、部门规章等形式出现[3]。本文参照Lee.Y.W等提出的文本分析法[4]，通过定量分析与定性分析相结合的方式对政府公开信息的关键词进行词频统计，并在此基础上对关键词按词性进行归类，最终形成可视化图谱。

从我国各级政府官网获取2008—2020年间13年的政府年度公开报告434份，并对不具代表性的政府政策性文本进行剔除，最后以420份政府政策性文本作为样本展开研究。

二、政府公开信息质量的实证分析

依照政策文本分析法的流程，首先提取政府政策文本高频词，其次对高频词按不同层面和不同维度进行归类，再其次对高频词进行频数统计，最后形成可视化图谱。具体过程如图1所示。

图1 政府文本处理流程

(一)文本分析政府政策文本高频词

使用Python文本分析功能，按照政策文本停用词对420份政府政策文本进行停用词处理，共计统计出7020个关键词，剔除无效词汇后共计有3689个有效关键词，再对该3689个关键词进行频数统计。具体如表1所示。

表1 部分关键词频数统计

(二)对高频词按不同层面归类依据

根据Lee.Y.W等对信息质量的划分，分别按内在信息质量、可获取性信息质量、情境信息质量和外在形式信息质量对政府官网的信息公开质量进行归类，并分别从这4个方面来考量政府信息公开质量。

1.内在信息质量

从信息生产者和管理者的角度来说，内在信息质量可以从信息的客观性、信息的完备性和信息的规范性来考量[5]。信息的客观性要求信息的生产者如实记录政府相关部门在履行职权和行使职务过程中公布的相关信息，不能“添油加醋”或者扭曲事实，亦不能加入个人感情色彩。信息的完备性要求政府相关单位在行使职权和履行职务中将颁布的相关政府信息完整收录并归档，不能对信息选择性归档；记录范围不能只局限于结果类信息，还要包括过程类信息。信息的规范性要求相关发文单位遵循政府相应文件的范式尽可能地表达出政府信息公布中的服从性，所公布的政府信息应当满足国家法律法规和相关发文部门规章制度的要求。

从信息使用者的角度来说，内在信息质量需要遵循信息的准确性、可靠性和有用性。信息的准确性是指信息的使用者期望政府部门公布的信息与实际情况相比表现为无偏差和清晰，唯有信息与实际情况相比达到无偏差和清晰，政府公开的信息才能有效满足公众需求，并正确指导受众作出精确的选择。信息的可靠性是指政府相关单位颁布的信息具有可信度，能使公众从政府公开的信息中产生共鸣，并愿意相信政府信息，如财政部公布的统计数据、国家统计局公布的统计年鉴等。政府公开信息应当具有使用者认知层面上的公信力，能够在一定程度上给予用户更多的信任。信息的有用性是指政府相关单位颁布的信息具有使用价值。

2.可获取性信息质量

针对信息生产者和管理者来说，可获取性信息质量主要指信息的安全性及信息保存与获取的效率。信息的安全性，即合理降低敏感信息被公开和被滥用的可能性，如公众的个人信息、国防情报信息等。若要提升信息保存与获取的效率[6]，一方面需要增强公众获得所需信息的速率，另一方面需要提升信息保存的有效性，尽可能满足信息使用者的需求，保障信息储备的有效性，保证政府工作者能提供较好的政府资源信息。

针对信息使用者来说，可获取性信息质量主要包括信息的易获取性、信息获取的完整性和信息获取的对称性。信息的易获取性是指社会公众等信息的使用者能够有效获取所需的信息，并且获取成本较低，这在一定程度上可以提升信息使用者获取政府信息的意愿；信息获取的完整性是指信息的使用者能够较为全面地取得所需要的政府信息，并非部分零散的信息；信息获取的对称性是指信息使用者和政府信息发布者在政府信息获取上具有信息对称性的特点。

3.情境信息质量

从信息生产者和管理者角度来说，情境信息质量指各级政府公布信息的增值程度，即对原始信息归集整理、汇总和整合。

从信息使用者角度来说，情境信息质量包括信息匹配性和信息时效性两个方面。信息匹配性指政府提供的相关政策文本与使用者需要的政府政策文本的匹配性；信息时效性指政府相关信息是否做到了及时更新以及是否符合当下信息使用者的市场需求[7]。

4.外在形式信息质量

针对信息管理者和生产者来说，外在形式信息质量主要包括信息的可理解性，和信息表述的统一性。信息的可理解性是指政府信息发布者已申请公开的信息应该易于申请人理解；信息表述的统一性，即政府公开信息中所提及的专有名词要拥有统一的范式，要保证信息表述中的一致性。

针对信息使用者来说，外在形式信息质量主要是指提供的信息质量形式是否符合规范。而对于大多数政府信息使用者来说，外在形式信息质量主要是指信息的易于理解性，即公开的政府信息应当使政府信息申请者能够理解且易于从中提取能使其受用的信息，信息的表达要简要[8]。

(三)频数统计

按照Lee. Y W等的分类方法，将政府信息质量相关层次以及维度进行分类。如表2所示。

表2 外在形式质量关键词频

从信息管理者和生产者的维度来说，政府信息发布者如果能多次提到“图文并茂”“图解”等方法类词汇，说明政府信息的发布者为了使公众能够理解政府信息而较多地采取了一些措施使复杂烦琐的政府文本转化为公众易于理解的形式，从信息可理解性角度提高政府信息公开质量的外在形式质量。

从信息使用者的维度来说，政府文本如果能出现“方便快捷”“一目了然”这类结果类词汇，则说明政府发布的相关信息已经让公众易于理解，表现的是信息使用者的直观感受。同理，如果文本能出现“工作简报”“内容摘要”等词汇，说明政府信息的发布者已经对信息进行了简化，那么这些关键词可以一定程度地反映政府信息公开的外在形式质量较高。

纵观关键词词频数据可知，“信息的可理解性”词汇较多，其中“解读”达到182次，使用频率很高，而“信息的易于理解性”和“信息的表达简要性”，相对而言没有太多数量的关键词，说明虽然政府信息的发布者较为努力地想使政府信息尽量能被公众所理解，但从政府信息的使用者角度来说，信息并不能很好地被理解，且信息内容并未做到言简意赅。

如表3所示，可获取性信息质量关键词中，从信息的管理者和生产者角度，如果政府文本中出现较多的“国家机密”“个人隐私”“保密”这类词汇，说明政府机关比较注重信息的安全性，而出现较多的“网络”这类词汇，则说明政府信息的发布尽可能利用一些媒介使政府信息能易于公众获取，提高保存与获取的效率。

表3 可获取性信息质量关键词频(管理者与生产者层面)

续 表

如表4所示，“微信” “门户网站” “电子邮箱”等这类词汇最能体现信息的易可获取性，“统计”这类词汇能较好地保证相关信息不被遗漏，保证信息的完整性。而信息的对称性则指信息的使用者和发布者都能获取同等数量的信息，所以“知情”“公开”这类词汇能较好地形容信息的对称性。信息的安全性、信息保存与获取的效率关键词频数较多，说明政府信息发布者在提高政府信息安全性和获取效率层面的投入较多，政府信息发布者使得使用者更容易获取政府信息，但关于信息获取的完整性、信息的对称性方面的关键词极少，说明政府信息使用者获取的信息相对来说是不对称的。

表4 可获取性信息质量关键词频(使用者层面)

如表5所示，从信息管理者和生产者的角度来说，“整理”这类词汇能代表信息发布者对原始信息的加工，使信息得到“增值”，能够更好地被使用者所利用。“公众需要”“信息符合”这类词汇可以在一定程度上反映政府所提供的信息是否与信息使用者的需要相匹配，即信息的“匹配性”。为了体现信息提供是否能在时效上满足信息使用者的需求，则采用“时效性”和“实时性”这类词汇来衡量信息的时效性。然而，纵观情景信息质量关键词频，无论是从管理者和生产者角度还是从信息使用者角度来说，关键词词频都较少，尤其是在信息的匹配性方面关键词更是少之又少。这说明政府信息发布者在对政府信息加工增值方面做得不够，并且提供的信息缺乏时效性，政府信息发布者未做到最大程度地使信息增值。

表5 情景信息质量关键词频

如表6所示，从信息管理者和生产者维度来说，“调查取证”“专家论证”这类关键词说明政府信息的来源有一定的合理性、客观性。“信息检索”“问卷调查”这类关键词出现在政策文本中能一定程度地说明信息的完备性。政府文本中的信息不仅局限于结果类信息，也有过程类信息。“标准规范”“数字证书”这类关键词则能表明政府出具的信息具有规范性。内在信息质量无论从信息的管理者和生产者视角还是从信息使用者视角来说，基本关键词数据持平，但总体数量较少，尤其是衡量信息完备性的关键词仅有两组，说明政府信息发布者在发布政府信息时较多局限于结果类信息，过程类信息较少。

表6 内在信息质量关键词频(生产者与管理者层面)

从表7可知，从信息的准确性来说，“事实真相”和“证据确凿”等关键词，使信息使用者能直接领会到信息的准确性，而“有据可依”“有章可循”等这类关键词能从信息使用者角度表现出信息较为可靠。“人民满意”“方便快捷”等主观感受类词汇则可以在一定程度上显示出公众的满意程度，进而显示出信息的可用性和有用性程度。归纳过程如下：首先，利用Python提炼出关键词；其次，根据关键词频率以及与其他关联词之间的关联程度建立网络语义；最后，在此基础上利用Citespace对部分主要关键词生成可视化图谱(见图2)。

表7 内在信息质量关键词频(使用者层面)

图2 政府信息公开关键词可视化图谱

三、结论及建议

政府官网是公民获取政府信息的主要渠道之一，政府官网信息质量的提升不仅对企业发展有着重要的意义，而且也是营商环境提升的表现。近年来，我国正处于提升公民政府信息知情权的关键时期，政府为此相继出台了许多有关政府信息公开的政策。政府官网信息发布者若要遵循政府政策而有效提升我国公民信息知情权，就必须提升政府信息公布的质量。虽然目前政府信息发布者越来越重视公民对政府信息的知情权，政府信息发布者在政府信息的数量以及来源方面都表现得极为出色，但在信息发布的种类、信息的对称性、信息的增值度以及信息的简要性方面依旧存在问题。因此，对于政府信息的发布者来说，首先，应加强对2019年新修订的《条例》进行解读，不能“因噎废食”，也不能由于忌惮触犯国家信息保密条例而对本应予以公开的政府过程类信息做选择性隐藏；其次，可借助各种媒介以及信息网络、学校教育指导等方式还原公民知情权，促使公民能够依法申请查看政府信息；再其次，应保证在政府信息公开工作中积极使用新科技提高政府公开信息资源的增值程度；最后，应保证政府信息公开过程中多使用图片、图表以及动画演示,增强公众对政府信息的理解力。