中国对外援助高质量发展研究

□文/ 呙小明 巫丹婷 黄 森

（四川外国语大学国际金融与贸易学院 重庆）

［提要］ 自“一带一路”倡议提出以来，中国在经济增长方面获得新的内生动力；同时，中国始终致力于对外援助事业的高质量发展，这对提升中国的国际影响力意义重大。基于2003～2017 年我国对外援助数据，根据地理分布、行业分布、资金类型等相关特征对中国对外援助事业进行分析，并提出相应的建议。

当今世界，各国之间相互依存的关系越来越明显，国与国之间互为命运共同体越来越被各国所承认。对正处于新发展阶段的中国而言，如何做好全球协同发展合作，共促人类命运共同体，既是必须着重提出的问题，也是亟须解决的关键课题。对外援助作为中国国际政治外交的一种手段，是我国对外交流与经济合作领域的重要部分，也是“一带一路”倡议下提升国家软实力的重要工具，对提升中国的国际形象大有助益。

一、中国对外援助总体情况分析

建国以来，中国在致力于发展自身国家建设的同时，始终致力于向国外其他发展中国家和贫困地区国家提供物资援助，并且援助不附带任何额外政治条件，一直延续至今。在超过半个多世纪的对外援助过程中，中国一直秉持着国际主义和人道主义精神，积极关注并支持受援国改善本国民生、寻求国家经济发展，在物资、技术等方面向受援国提供支持和救援，同时坚持帮助受援国在日新月异的全球环境下提高发展能力，遵循平等互利、共同发展的原则，在与时俱进、积极寻求创新的基础上加强国际之间区域合作。自“一带一路”倡议提出以来，中国对外援助不仅规模有显著提高，而且在形式上也变得更为丰富。

中国开展对外援助，既是郑重庄严的承诺，也是付诸实际行动的切实责任。在6 年前的联合国成立70 周年峰会上，习近平郑重承诺在五年内提供“6 个100”项目支持对外援助，这其中就包括百个减贫项目，以及以实际行动免除有关国家无息贷款项目。对外援助很大程度上需要依托“一带一路”这一重要对外合作平台，在深度合作中加深对其他需要援助国家的援助程度。自共建“一带一路”合作平台多年以来，多项经由该平台运作的对外援助项目得到了有序发展，也让世界看到了一个负责任的中国，同时也为全球减贫工作作出了极大贡献。（图1）

如图1 所示，2003～2017 年中国对外援助金额整体呈上升态势，除了2008 年和2011 年的明显下跌，整体援助金额在不断走高，既说明了我国对国际救援的重视程度，也体现了即使是在世界经济不稳的形势下我国依旧坚定对外援助的决心。2013 年，我国提出“一带一路”倡议，我国对外援助金额开始呈快速上升趋势，说明了对外援助作为一种强有力的国际交流合作方式，为我国更好地提高对外开放程度，推进“一带一路”建设作出了巨大的贡献。

图1 2003～2017 年中国对外援助资金变化趋势图

二、中国对外援助地理分布分析

中国对外援助对象的地理分布范围十分广泛，根据AIDDATA 数据，截至2018 年，中国共向全球五大洲的约151 个国家和地区提供经济援助，本文主要选取其中比较具备代表性的54 个国家进行研究。（图2）

图2 2003～2017 年中国对外援助资金的地区分布图

根据图2 可知，中国对外援助的约35%用于亚洲贫困国家及其他发展中国家，而非洲则占总援助金额的约27%，两者加起来约占总援助金额的一半以上，约达62%。除了这两个地区以外，中国对美洲（主要为拉丁美洲及加勒比地区）的援助达到了约21%，对欧洲（主要集中于东欧地区）的援助亦达到了16%，将近约总金额的五分之一，也是不可忽视的一大部分，尽管美洲和欧洲在一定程度上发展程度较高，但由于东欧和拉丁美洲绝大部分地区的贫困国家较多，我国对其提供援助的金额亦在逐年增加，但整体而言，这两个大洲的贫困国家及占比远不及非洲和亚洲，因此总援助金额较低。大洋洲受援助金额比重约1%，主要是由于大洋洲主要分布较多的岛国国家，整体发展也不适宜大量资金援助，因此接受援助比重最低。

动态来看，在2003～2012 年间，我国对各大洲的援助金额整体保持在较高水平，并且呈上升趋势，如图3 所示。其中，美洲在这10 年间的受援助金额波动较大，最大的一次爬升由2006 年的将近25 亿美元援助金额增长至2007 年的868.24 亿美元，增幅将近33 倍。自2006 年以来，中国对外援助的比重在不断增加，然而对美洲援助在总体上升的过程中也出现了第一次较为明显的下降，中国对美洲援助在2007 年达到顶点的约868 亿美元，而到了第二年的2008 年仅有约10 亿美元。这主要是由于2008 年金融危机使各国金融流动性下降，对外援助金额也相应出现收紧现象。2010 年后各大洲都有着程度不同的下降态势，其中美洲、非洲和亚洲从2010 年开始所接受中国对外援助金额降幅较大，而欧洲由于受欧债危机影响，从2009年开始便已经发生较大程度的跌落，另一轮经济衰退在全球金融市场蔓延，从而导致全球经济的整体下行，对我国对外援助规模造成影响。（图3）

图3 2003～2017 年中国对各大洲援助金额统计图

在2013 年我国提出了“一带一路”倡议，而后的四年对外援助金额整体有较大跃升。在2016 年对非洲援助金额达到了985.11 亿美元的历史最高点后，2017 年对亚洲援助金额更是达到了对各大洲援助最高点1，289.63 亿美元。援助金额上涨的背后除了有“一带一路”国际合作发展平台强有力的政策平台支持，还有中国近年来长期以来致力于帮助贫困国家各援助项目的努力。2015 年在中非合作论坛峰会上，习近平在讲话宣言中提出向非洲国家提供600 亿美元的援助，以支持中非之间的“十大合作计划”。与此同时，中国对亚洲部分贫困国家的援助也达到了新高度。受2013 年所提出的“一带一路”倡议影响，中国援助亚洲在形式和内容上有了新的变化，并且援助与投资相互促进的援助机制效果更为明显。

三、中国对外援助行业分布分析

根据AIDDATA 数据，我国对外援助的行业大致可以分为24 个行业部门，其中占主要地位的是能源生产与供应、工业采矿业和建筑业、交通运输和储存、其他社会基础设施和服务。根据表1 可知，援助金额排在首位的是能源生产和供应行业。这主要依托于中国制造2025 计划以及到2060 年实现“碳中和”目标的既定政策，而这一政策目标的实现，本质上就是硅能源取代碳能源，清洁能源替代石油能源的一场能源革命。不论是旧能源的供给还是新能源的创新，对中国成功打好能源改革战都十分重要，同时也十分需要与其他行业进行协同发展援助，所以在所有援助行业中，工业交通业也占据较大的部分，对他国进行这些工业基础设施建设不仅有利于中国扩大能源市场，也为能源变革提供更大的空间利好。（表1）

表1 中国对外援助的行业分布一览表

相对于首位的能源行业，工业及运输储存业也是中国对外援助的一个重要领域。一般而言，受援国的工业基础不足以支撑其向高端制造业进行转变，但当农业发展到一定程度后，受援国有足够剩余空间用于原材料产出并进行初级加工，那么对其进行工业援助便有利于拓展新的行业，提高产品附加值，在对外出口和全球贸易中获利。在此过程中，运输与储存行业也需要得到配套发展，所以运输和储存行业的对外援助金额也有相应的发展，排名靠前，因为对工业采矿业制成品而言，生产十分重要，但是如何转化成贸易货物更为重要。相应的物流配套设施不到位，经济成果得不到转化，相关行业对外援助的有效性便也得不到保证。表2 给出了中国对外援助每个行业中受援助金额最多的国家。从国家层面上看，接受能源生产和供应援助最多的国家是巴基斯坦，原因是中巴经济走廊的建设需要大规模的能源生产援助。接受紧急援助最多的是印度尼西亚，由于受海啸台风等自然灾害影响较大，所以不定时需要来自他国的紧急援助。获得运输和存储行业援助最多的国家是马来西亚，这表明该国家经济发展需求十分强烈。（表2）

表2 中国对外援助行业的国家分布一览表

综上，中国对外援助的行业涉及范围广泛，对能源工业及相应配套设施较为重视，且与部分国家在战略层面上的合作会影响到对其援助项目份额。但是，如果只重点加强对部分行业的援助力度，可能会导致对整体援助结构的不平衡发展。

四、中国对外援助资金类型分析

按照AIDDATA 数据，根据世界经济合作发展组织（OECD）的发展援助委员会（DAC）规定赠款成分超过25%的基准，可以把我国对外援助金额分为官方发展援助（ODA）、其他官方资金（OOF）和其他资金，其中前两种都是由政府发起的官方援助方式，也是中国对外援助的主要资金构成。而其他官方援助也是由政府牵头进行的援助，但并没有达到联合国所要求的赠款部分达25%的部分援助。

由图4 可以发现，中国对外援助的资金类型以其他官方资金（OOF）为主要部分，且其他官方资金（OOF）的金额在所有大洲的分布情况均远高于官方发展援助资金（ODA）。但值得注意的是，与金额相反，官方发展援助资金（ODA）的项目数要较大于其他官方资金（OOF）。其中最主要的原因是中国对外援助的方式视受援国情况不同而定，并不是仅以军事援助和资金援助的方式。如果受援国家的经济十分落后甚至战乱频发，那么中国主要将采用紧急援助和粮食安全援助的方式给予受援国迫在眉睫的支援；如果受援国的经济政治环境较为稳定，中国将采用通信技术援助、建设社会基础设施的方式支援受援国走出贫困；如果受援国家有一定的经济基础，但是需要提升国家发展能力的，中国则更多地以优惠贷款、商业和其他服务业的援助方式为主对受援国进行援助。相对于单纯的资金援助，中国在多个方面对受援国进行量身而定的援助难以皆采用官方发展援助（ODA）的方式进行，因此单个项目的其他官方资金（OOF）平均高于官方发展援助资金（ODA），最终导致我国的其他官方资金（OOF）金额相对更高的情况。（图4）

图4 按资金类型分中国对各大洲援助金额和项目数量统计图

图5 和图6 描绘了动态趋势，从2003～2017 年不论是官方发展援助（ODA）还是其他官方资金（OOF），其金额和项目数量整体均呈上升趋势，但是在两个时间节点上均发生了比较明显的下降变化。首先是发生在2007～2008 年之间的一次较为显著的变化，其他官方资金（OOF）在2003～2006 年均保持稳步上升，到了2007 年，美国次贷危机导致对外援助金额的萎缩在2008 年的对外援助金额中体现出来，由于其他官方资金（OOF）的出资机构主要由银行构成，并且金融危机传导下导致我国全要素生产率的下降，造成了一定的影响。而官方发展援助资金（ODA）受影响的时间范围则更长，一直到2009 年才从低谷中走出。对外援助金额在一到二年内得到提升主要是由于中国政府投入的4 万亿元经济刺激政策，企业从中获得了政府的流动性支持，产能得以提高，中国在资金和实物援助上获得了更大的施展空间。（图5、图6）

图5 其他官方资金（OOF）援助金额和项目数量变化情况图

图6 官方发展援助金额（ODA）和项目数量变化情况图

但是从2010 年开始，在援助项目数量整体无较大变化的情况下，两种援助资金类型均出现第二次明显下滑形势。受欧债危机的影响，中国外汇储备在一定程度上受到影响，进而引发我国经济环境变差的情况。不仅如此，可以看出在2013 年后我国官方发展援助金额有一个幅度较大的提升，除了我国开始进入新发展阶段的影响，还有一个比较重要的原因是按照联合国国际经济救援规定，对外援助的金额和援助国主体的经济有关，也就是说救援国的经济增长状况越好，那么相应的对外援助金额也应当有所提升。

图7 给出了接受中国其他官方资金（OOF）援助最多的前十个国家，包括俄罗斯、委内瑞拉、巴西、安哥拉、巴基斯坦、哈萨克斯坦、印度尼西亚、马来西亚、尼日利亚和伊朗，其中接受援助最多的是俄罗斯，由于俄罗斯自身经济发展状况较其他发展中国家而言相对较好，所以我国对其进行援助的主要方式就集中于优惠贷款、大型建设项目等方式，项目的数量虽少但实际援助金额却很高，而且多数项目具备商业性质，需要有较为稳定的回报率，因此更多采用的是其他官方资金（OOF）援助的方式。（图7）

图7 接受其他官方资金援助的主要受援国家统计图

如图8 所示，为接受官方发展援助（ODA）最多的前十名国家，主要有哈萨克斯坦、几内亚、埃塞俄比亚、斯里兰卡、菲律宾、巴基斯坦、刚果、坦桑尼亚、津巴布韦和伊拉克。这些国家政治经济社会不够稳定，部分国家甚至处于战火之中，大量人口处于贫困线以下。所以，中国对其进行援助主要是通过人道主义援助，包括粮食安全援助和紧急援助等方式，而这些援助更多的是属于官方发展援助（ODA）。（图8）

图8 接受官方发展援助资金的主要受援国家统计图

五、结论及建议

本文使用AIDDATA 数据对中国2003～2017 年间的对外援助情况进行了多维度分析，得出以下结论：第一，中国对外援助金额和项目总量呈逐年上升趋势。“一带一路”倡议给予了中国对外援助很大的平台工具，使得中国对外援助金额有了大幅提升。第二，非洲和亚洲是中国对外援助的主要地区，但这也说明了中国对外援助在全球区域分布上存在一定的不平衡性，对部分大洲有更为明显的援助倾向。第三，中国对外援助的行业主要集中于能源生产和供应，但在行业分布上和援助出资机构上存在偏向性，结构上仍有待完善。第四，中国对外援助资金类型在金额方面主要以其他官方资金（OOF）为主，而在项目数量方面则主要以官方援助资金（ODA）为主。

新形势下，中国在对外援助事业上需要做出的努力还有很多，为进一步提升国家国际影响力，促进贸易发展互利共赢，本文对中国对外援助的更高质量开展提出如下政策建议：（一）重视对其他大洲的对外援助工作。目前，我国对外援助的重点皆在对亚非大陆的援助建设上，虽然这两个大洲集中了世界上最多的贫困国家，但是要提升我国国际影响力，应当同时重视对其他大洲国家的外援工作，不局限于对贫穷国家的援助，将援助工作从点连成面。比如在疫情时代下，中国有必要提升对欧洲、美洲和大洋洲的对外援助力量，通过物资和其他成套项目建设对有需要的国家进行对口援助，所谓患难见真情，这势必有助于提升中国国际知名度，在传播国际影响力方面也将更有效率。（二）提高对教育行业的对外援助力度。我国在教育行业的援助金额相对其他行业而言较为低下，按本文表1 所给出的数据，不及排名第一行业的六十分之一。要提高中国的外交形象和国家软实力不能单纯依靠对科技机械项目的投资，每一个庞大项目的背后都有着国民坚持不懈的努力，如果能加强对这方面国民教育的投资，能起到比项目更为明显的国际桥梁的作用，在传播国际影响力方面也将更有效率。因此，应当不断提升对教育领域的对外援助重视度，并加大对对外援助人员跨文化教育的力度，扩大国际奖学金规模，吸引和招徕更多有素质高水平的国际学生、企业家、医疗从业者和科技工作者等。