政府公共工程建设组织模式的探讨

文/万梁龙

一、引言

政府公共工程是指资金来源主要是政府资金，为满足公众对公共设施和公共服务需要而建设的工程，如医院、学校、博物馆、市政道路等，有营利性的与非营利性的之分，本文主要侧重于非盈利性的政府公共工程。不同于社会投资工程，政府公共工程的资金来源于政府，资金使用受到严格的约束，对工程质量、安全文明施工等有较高要求，建设工程主要活动采用公开招标方式选择承包商，廉洁公正要求高，同时，政府公共工程常常要对社会投资工程起示范作用，尤其是其组织实施的模式，包括建设单位的组织模式、施工单位的组织模式、服务单位的组织模式、材料设备供应商的组织模式等。为更好地促进政府公共工程建设发展，本文分析各模式的优点与不足，为相关单位对建设组织模式的选取提供参考。

二、建设单位组织模式

建设单位是项目建设的组织者，是项目建设品质的把控者，承担着监督工程质量、安全管理的首要责任，肩负着合理使用项目投资资金的职责。常见的建设单位组织模式有传统模式、企业代建模式、集中建设管理模式等，对比见表1。

表1 建设单位组织模式的对比

（一）传统模式

传统的政府公共工程建设单位为使用单位、使用单位的行政主管部门、建设行政主管部门、多部门组成的建设指挥部等。存在“医生建医院，老师建学校”、“既当运动员又当裁判员”的现象。

传统模式下，建设单位的项目管理团队大多为临时组建的，缺少建设管理经验和相关的管理制度，工程建设项目管理水平不足，对参建单位的组织、管控能力较弱，但其对需求的确认及调整、与行政部门的沟通协调有着天然的优势。传统模式下的建设单位内控机制大多不完善，加之工程建设行业腐败高发，而纪检监督部门的人员有限，难以实现全过程监督，使廉政防控变得困难。

（二）企业代建模式

企业代建模式，是通过招标或直接委托有建设工程管理经验的企业代为行使建设单位的职责，项目建设完成后移交给使用单位。企业代建模式在北京、上海、福建、新疆等地大量使用，代建单位常常为有较强工程建设管理能力的房地产公司、投资公司、项目管理公司等。

相比传统模式，代建单位长期从事项目建设，有相关的专业技术人员，有较完善的管理制度和丰富的经验，项目管理能力强，整合、管控参建单位的能力强，建设品质更有保障。在与使用单位、行政主管部门沟通方面，代建模式会明显弱于传统模式。代建模式改变了廉政防控的对象，虽然代建单位通常有内控机制，但在代建委托单位、使用单位面前常常处于弱势，在一定程度上削弱了其制度优势，此外，由于代建单位企业的性质，外部监管比传统模式更难。

代建单位根据合同约定获得代建管理费，通常按项目投资额的一定比例收取。有的代建合同还会约定履约评价绩效、节约投资的奖励等。投资额越高，代建单位获得的利益越大。因此，代建单位有提高建设标准、增加投资的动机，这与使用单位不谋而合，却不利于政府资金的有效利用。

（三）集中建设模式

政府工程集中建设模式，是将本级政府投资的项目委托给政府工程集中建设机构进行建设，建设完成后移交给使用单位。政府工程集中建设机构通常为一定级别的事业单位，如深圳市建筑工务署（正局级）、珠海市政府投资项目建设管理中心（副处级）等。

此模式综合了传统模式和企业代建模式的优点，同时避免了不足。政府工程集中建设机构由于长期从事工程项目建设，有相关的专业技术人员，能长期地积累经验、完善制度，有整合优秀参建单位的能力。同时，政府工程集中建设机构不是项目的立项单位、不是行政主管部门、更不是使用单位，单位运行依靠财政资金，与建设项目投资额大小无关，没有提高项目建设标准与规模的动力，建设活动受发改、住建、财政、规划等多个行政部门的监管，建设活动较为规范。集中建设模式下，更有利于廉政监督，纪检部门只需监督一家单位，而不是传统模式下的多家单位，有效地减少了“工程上马领导下马”现象。

虽然政府工程集中建设模式有明显优势，但建立此模式需要本级政府投资持续保持一定规模。没有规模优势就难以吸引到有实力的施工单位、优秀的材料设备供应商和高水准的服务单位参与建设；没有持续的投资，政府工程集中建设机构将难以长期存在，无法留住专业人才，无法积累经验，难以建立制度，工程项目将变成一次性买卖，建设单位的高标准、严要求将难以落实到位，参建单位的履约表现将大打折扣。

三、施工单位组织模式

施工是项目建设的重要部分，也是占投资额最大的部分，施工单位组织模式包括大总包模式、总承包+专业分包模式、工程总承包模式等，对比见表2。

表2 施工单位组织模式对比

（一）大总包模式

大总包模式是指建设单位将所有分部工程发包给一家总承包单位，总承包单位再根据情况将一部分分部工程分包给专业承包单位，分包单位对总承包单位负责。此模式常用于功能简单、投资不大的项目。

大总包模式下建设单位仅需招一个施工标，管理难度和管理成本低。但对于分包单位的选择，总承包单位会更多地考虑价格因素，可能导致建筑品质、工期等难以保障。由于设计单位与施工单位分开，二者之间没有利益关系，建设单位对设计的把控较强，对投资也有较强的管控。

（二）总承包+专业承包模式

建设单位出于建筑品质、工期等因素考虑，将重要的、需要提前开工的专业工程单独发包，如装修、地基基础工程等，将主体结构等分部工程发包给总承包单位，形成“总承包+ 专业承包”模式。在工程实施中，总承包单位为专业工程承包单位提供服务，并对其进行管理。常用于投资额较大、功能复杂、品质要求高的项目。

此模式下，建设单位能够找专业的人做专业的事，建筑品质有保障。但参建单位众多，对建设单位提出了更高的管理要求：建设单位需要根据工程进度进行专业承包的招标，要划分各施工单位之间的工作界面，要单独报批报建等。由于不同分部工程存在建设时序上的差异，且设计单位与施工单位相互独立，建设单位可根据工程实际投资情况对专业工程的建设标准进行调整，实现更好的投资控制。

（三）工程总承包模式

工程总承包模式即设计采购施工一体化（EPC）模式，在我国从化工领域开始试点，后来逐步应用于房建、市政工程等领域。对于政府工程项目，生产设备通常较少，此模式更多的是设计施工一体化，即DB 模式。常用于需求明确、标准化程度高、工期急的项目，如中小学建设项目。

在设计与施工分离的模式下，因设计错、漏、碰、缺造成的投资增加由建设单位承担，但在工程总承包模式下，工程总承包单位承担此风险，工程变更数量会大大减少。此外，建设单位招一次标就可确定设计和施工单位，减少了招标的成本，同时，设计可以分阶段完成，有利于加快工程项目的建设进度，对于工期紧急的项目，工程总承包模式常常是唯一的选择。

工程总承包模式的缺点也比较明显，该模式对建设单位提出很高的管理要求，尤其是对建筑造型、外立面、装修等有较高要求的房建类项目。在招标前，建设单位要花大量的精力编制招标文件，确定计价模式、技术要求、交付标准、变更条款等。工程实施中，由于设计与施工不再相互独立，设计会考虑施工成本，建设单位对建筑品质的管控将大大降低，工程总承包单位过度优化、过度设计不可避免。此模式尤其要求建设单位有丰富的投资管理经验，如投资管控不力，一旦出现不可预见的风险，可能出现造价大幅增加或合同无法履行的现象。

四、服务单位组织模式

工程建设相关的勘察、设计、监理、招标代理、造价咨询等服务单位的组织模式可分为碎片化模式和全过程工程咨询模式，我国建设工程服务模式长期以来都是碎片化模式，近几年来兴起了全过程工程咨询模式，对比见表3。

表3 服务单位组织模式对比

（一）碎片化模式

碎片化模式即建设单位将设计、勘察、监理、造价咨询等服务发包给各专业的单位完成，有的项目还会将一些专项设计、咨询进行单独发包，例如幕墙设计、声学设计等。

此模式下，各单位之间信息互通不足，问题不能及时发现，例如，造价咨询在编制施工标招标控制价时才发现设计标准偏高，声学设计时才发现建筑方案设计的缺陷等。碎片化模式是我国长期以来的模式，各种类型的服务单位在市场上较为成熟，能找到专业的人干专业的事，服务质量有保证，但由于参与单位众多，对建设单位提出了较高的管理要求。

（二）全过程工程咨询模式

全过程工程咨询整合了监理、项目管理、设计等服务内容，是近几年快速发展的模式，但目前设计、监理、造价咨询、项目管理等各方面均优秀的企业凤毛麟角，建设单位实际上很难找到各个方面均优秀的全过程咨询单位。如果将所有服务委托给全过程工程咨询单位，将不可避免地出现服务分包的现象，尤其是带有地域特征的勘察、造价咨询等行业。全过程工程咨询单位将自己不擅长的、没有能力完成的任务分包给其他单位或请外援时，出于成本的考虑，很难保证其分包单位或外援的质量。

实践中，将监理和项目管理整合在一起的模式较为常见，在监理和项目管理的基础上，也有项目将设计、造价咨询纳入全过程工程咨询的服务范围。由于监理本身的工作职责就包含了施工阶段的质量、安全、投资、进度等方面的管理，其承接项目管理的工作相对容易，这就使得目前的全过程工程咨询仍以监理企业为主，设计院、造价咨询单位为辅。全过程工程咨询的现状离“全面提升投资效益、工程建设质量和运营效率”[1]的目标还有一定距离，存在“叫好不叫座”的现象[2]。

不可否认，在政府公共工程中，尤其是采用传统模式和集中建设模式的项目，全过程工程咨询在弥补建设单位人力资源不足、提高项目管控水平等方面发挥了较好的作用。随着建设单位对全过程工程咨询的要求逐渐提高，尤其是对设计管理和造价管理要求的提高，全过程工程咨询企业也逐渐通过并购、入股等方式发展设计、造价咨询等业务，全过程工程咨询行业正在发展壮大。

全过程工程咨询的出现降低了建设单位对项目管理的难度，但由于全过程工程咨询模式出现时间不长，部分建设单位对此模式及其服务的内容不了解，同时该模式也缺少相应的取费标准，所以它的发展受到了一定程度的制约。

五、材料设备供应商组织模式

材料设备供应商组织模式可分为建设方采购（甲供）和施工单位采购（乙供）两种模式，对比见表4。

表4 材料设备供应商组织模式对比

（一）甲供模式

甲供模式是建设单位负责采购材料设备，由施工单位或材料设备供应商负责实施、安装。通常情况下，施工标的发包模式采用包工包料，也就是说，构成工程实体的材料设备通常由施工单位进行采购（乙供），但为了更好地保障政府工程质量，建设单位会采购用量较大、重要的材料设备，如电梯、防水材料等。

甲供模式下，材料设备的品质更有保障，但也增加了建设单位的管理难度和成本，建设单位需要根据工程进度进行材料设备招标，要划分与施工单位的工作界面，在材料的用量、设备的维护等方面还容易出现扯皮。

（二）乙供模式

乙供模式是施工单位根据招标文件要求采购材料设备，是当前主要的材料设备供应模式。材料设备采购是施工单位的利润来源之一，此模式下，建设单位对材料设备的把控更难，但管理更容易。建设单位只需面对施工单位，材料用量多少、供货时间、材料设备的质量、维保等都由施工单位负责。

六、结束语

本文分析了建设单位、施工单位、服务单位、材料设备供应商的常见组织模式的特点，通常建设单位的组织模式由政府、发改部门、项目法人单位等确定，施工单位、服务单位和材料设备供应商的组织模式由建设单位确定。没有完备的内控机制和严格的外部监管，建设工程中的各种风险不会因组织模式的变化而减少，组织模式的变化改变的是风险承担的对象；在生产力和各方要求没有变化的情况下，建设过程中的工作量也不会因组织模式的变化而改变，改变的是各项工作的实施主体与实施效率。

建设单位、施工单位、服务单位、材料供应商组织模式的选用要根据实际情况而定，根据不同组织模式的特点，相互补台，以实现建设目标。例如，规模不大、功能简单的项目，建设单位如采用传统组织模式，可配合采用全过程工程咨询模式，加强建设单位的力量，施工采用大总包模式，材料设备均采用乙供模式；规模大、功能复杂的项目，建设单位如采用政府工程集中建设模式，此时建设单位的专业化水平较高、管理能力较强，则服务单位可采用碎片化模式，施工采用“总承包+专业承包”模式，重要材料设备采用甲供模式，以提高建筑品质。