智慧城市建设全过程咨询方法体系研究

文/唐怀坤 刘李 黄明科 顾颖

一、引言

从2009 年开始，我国智慧城市建设拉开序幕，每年的建设规模不断增长。分析报告显示2021 年全国智慧城市投资超过300 亿，预计“十四五”收官之年即2025 年全国智慧城市投资规模将超过500 亿元，这个规模只是城市级的建设规模，不包括每个城市的委办局信息系统的投资，例如智慧住建、智慧安监、智慧应急、智慧教育、智慧水务、智慧医疗、智慧旅游等众多行业主管部门的投资，如果加上这部分投资，智慧城市的投入规模将更为庞大。但是，当前无论是学术界还是工程咨询行业对智慧城市全过程咨询还没有开展深入的研究，当前类似的分析报告和学术文章偏少。本文正是在总结多年智慧城市全过程咨询经验的基础上，提炼出一套特有的智慧城市咨询方法体系——“3+1+N+X”：“3”是指3 个专项规划，即工程咨询单位围绕当地智慧城市发展制定的数字经济发展专项规划、智慧城市发展专项规划和智慧城市顶层设计；“1”是项目管理，即工程咨询单位对智慧城市全过程进行项目管理咨询，帮助政府投资方运用科学的项目管理方法高效地推进项目，从项目前期咨询开始，到项目竣工验收、试运行为止；N 是指项目开展过程中的项目建议书、可行性研究报告、造价咨询、初步设计、详细设计、招标代理、项目后评估报告；X 是指虽不自行实施但应协调管理的专项服务，如等级保护测评等。这个体系也可以单独拆解为“1+N+X”或“N+X”，一般建议如果采用完整的“3+1+N+X”模式，应以五年为一个项目周期，与国家发展规划、省市地方发展规划保持同步，并进行适度创新，以保持本地区智慧城市建设的先进性和正常节奏。

二、全过程咨询政策概述

《工程咨询行业管理办法》（国家发展和改革委员会2017年第9 号令）指出：全过程工程咨询是采用多种服务方式组合，为项目决策、实施和运营持续提供局部或整体解决方案以及管理服务。国务院办公厅2017 年2 月21 日发布的《关于促进建筑业持续健康发展的意见》（国办发〔2017〕19 号）明确倡导培育全过程工程咨询，要求政府投资工程必须带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询。2019 年3 月国家发展改革委联合住房和城乡建设部印发了《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515 号），中国建设工程造价管理协会发布了《建设项目全过程造价咨询规程》（CECA/GC4-2017）等。智慧城市属于新型基础设施的融合基础设施范畴，属于技术密集型产业和国家鼓励支持的全过程咨询领域，而上述政策为智慧城市的全过程咨询提供了参考依据。

三、智慧城市全过程咨询的实施误区

（一）智慧城市全过程咨询的周期

当前，有观点认为，智慧城市项目全过程咨询应该从项目报发改部门立项审批后进行，如“一网统管”“政务云”“城市运行指挥中心”等，每个项目或多个项目打包审批立项后开始进行全过程咨询招标，但实际上这样操作是有局限性的。因为当方案已基本确定时，全过程咨询开展初步设计、详细设计虽然可以发挥咨询设计的优势，但是从智慧城市的规划、顶层设计、项目之间的协同管理上出现了割裂的情况，项目的延续性较差。因此项目全过程咨询周期最优的模式是从数字经济五年期规划开始介入，并延续编制智慧城市建设规划，制定符合城市特色、发展阶段且能吸收其他城市经验的智慧城市建设模式，实现智慧城市建设伴随城市发展规划的周期化的迭代升级。

（二）智慧城市全过程咨询的工作内容

对于智慧城市全过程咨询的工作内容，其中一个误区是将它与普通的管理文秘工作相混淆，例如当前有观点认为，智慧城市全过程咨询就是帮投资者整理文档，做一些管理协调工作。但是，智慧城市项目与传统的标准化工程有很大不同，它带有研发性质，而当前还没有完全成熟的、可以照搬照抄的智慧城市建设路径，因此它是一项技术密集型开发性质的项目活动，智慧城市信息化项目建设应用面广、复杂程度高[1]，涉及信息网络、计算机软硬件、系统集成等各方面的技术，科技含量高、工作量大、时间紧迫，需要有经验丰富的智慧城市咨询工程师才能够帮助智慧城市主管部门准确制定智慧城市发展路线和实施步骤。

另外，对于智慧城市的实施细节，有的城市在全过程咨询服务的招标书中提出“智慧城市全过程咨询的项目管理需要有信息系统项目管理技巧和手段，对项目的各个层面进行全方位的管理、控制、协调、监理、验收。对项目的方案设计优化、应用软件开发、硬件设备购置、系统集成、安装调试、功能测试、技术培训、监理工作等方面的质量、进度和投资等进行全面控制和审定。”但实际上，这些是项目管理办公室(PMO)咨询模式的工作，不能将全过程咨询与PMO 模式相混淆，后者强调的是项目管理，而智慧城市的全过程咨询从广义上讲包含PMO，除此之外，还有规划咨询、项目建议书、可行性研究报告、初步设计、项目后评估等各阶段的咨询设计成果。

（三）智慧城市全过程咨询的科技投入

有观点认为，智慧城市全过程咨询的成本主要是人工费，因此其费用主要涵盖人工成本加一些利润空间即可，但这种收费模式与工程咨询行业的实际投入不匹配，将导致智慧城市咨询行业无法实现可持续发展。发达国家工程咨询已经成为项目投资的一项十分重要的工作，德国的工程咨询费用约占工程造价的7.5%-14%，英国的占比为8.85%-13.25%，美国的占比为6%-15%，而我国工程咨询行业营业收入占全社会固定资产投资规模的比重仅为3.05% ，工程咨询费用率目前在我国的占比最低一般是1%左右，最高约为5%。这与我国工程建设领域对工程咨询的重视程度不够有关，也与以人工费单位成本为主要计算依据的业务收费模式相关。实际上，咨询单位要开展大量的研发工作，投入大量的研发经费才会不断地创造新的咨询研究成果。国外咨询机构埃森哲、麦肯锡、德勤等企业凭借持续的迭代研发投入，能将咨询业务做到每年几百亿美元的规模，比如世界财富500 强埃森哲开办了商业研究院、高科技风投、技术研究院、数字工作室、创新中心和交付中心，在行业研究、人才培养、新业务投入上不遗余力，其成功经验值得国内咨询机构学习和借鉴。任何领域咨询业务的核心是咨询模型，智慧城市规划咨询也是搭建咨询模型的过程，这个咨询模型需要开展大量的研究和实践总结方能获取。

四、智慧城市全过程咨询“3+1+N+X”方法体系

（一）“3”：理念先进的规划咨询

智慧城市在全球的探索和建设至今只有短短10 余年，其建设模式和建设理念还需要不断地翻新，中央和地方政策也会以五年期规划的模式不断地调整。能否准确地解读国家规划、地区规划，并做好纵向和横向的规划衔接工作，是智慧城市建设科学性的关键。因此对政府投资部门来说，智慧城市全过程咨询的起点在数字经济或信息化专项规划。当前有些地市既有数字经济规划也有信息化发展规划，还有新基建发展规划，而且各规划之间还存在交叉、重复甚至分歧。数字经济是工业经济之后的全新经济时代，根据我国“十四五”规划，数字经济的范畴已经涵盖了上述领域，因此本文建议由数字经济五年规划统一汇总其他相关规划，但可以在总体的数字经济规划下设立子项规划，比如工业互联网发展规划、智慧社区发展规划、新型基础设施发展规划等。由咨询人员早期介入数字经济发展规划，与国家五年规划同步，以五年为一个周期；将智慧城市规划作为专项规划，与地区五年规划同步，同样以五年为一个周期；当落地为智慧城市顶层设计后，每年做一次顶层设计的迭代，落脚点是每年的工作计划和任务；专项规划是确定智慧城市横向的发展方向，是演进式技术经济思维；智慧城市顶层设计重点考量纵向上如何作为，是纵向的结构化思维，通过以上三项工作基本可以确定远期、中期、近期的工作内容，实现智慧城市建设的科学规划。

（二）“1”：科学合理的全过程管理

很多智慧城市项目在规划咨询阶段过于理想化，而到真正落地时却与规划相差甚远，其真正原因就在于项目管理没有做好。项目管理（Project Management）是运用各种相关技能、方法与工具，为满足或超越项目有关各方对项目的要求与期望所开展的各种计划、组织、领导、控制等方面的活动。对于智慧城市项目来说，每个城市平均每年投入1 亿元以上，其利益相关方涉及有关委办局、设计院、工程施工单位、硬件供应商、软件开发企业、监理单位等，要将这些利益相关方围绕智慧城市建设路径统一思想、协同工作是一项艰巨而复杂的项目管理工作。以PMI（美国项目管理协会）为例，其将项目管理的基本内容划分为五大过程组，即：启动过程组、策划过程组、实施过程组、控制过程组、收尾过程组，通过统筹协调落实到具体的项目中，推动智慧城市项目达到预期。（见图1）

图1 PMI 项目管理五大过程组示意图

而对于智慧城市项目来说，如果是由多个项目组成的项目群，那么对于标准化程度较高、技术成熟的项目和需要深入开发的项目不宜打包，因为每个项目的进度不同、深度不同，如果全部捆绑在一起会导致所有的项目都可能被深度开发的项目拖累，因此智慧城市项目管理工作专业性较强，要科学合理地做好全过程管理。

（三）“N”：由浅到深逐步精细化落地

一个政府投资项目，要经历项目建议书（机会研究）——项目可研——立项评估——初步设计——供应商招投标——深化设计（技术设计、详细设计、施工图设计）——开发与实施——初步验收——最终验收等步骤。初步设计之前的阶段是项目前期策划咨询阶段，后续是实施阶段，每个咨询设计阶段国家相关部门、地方政府及信息化协会都有可以参考的收费标准，每个过程达到的目标不同。项目建议书是报政府信息化主管部门决策的必备文件，可行性研究是报发展改革主管部门审批的流程文件，立项评估可以委托第三方进行，初步设计应达到采购招标的深度。因此，从项目开展的全过程来说，适宜每5 年招标1 次，而不适合与项目捆绑在一起分别招标。而且项目管理与各个阶段的实际咨询设计工作不同，后者是前者的输入，前者受后者的指导。（见图2）

图2 项目管理全过程流程图

（四）“X”：零星的专项服务快速跟进

零星的专项服务是客户在推进智慧城市建设过程中的个性化需求，这些个性化需求对于完成整体的目标也起着至关重要的作用，包括智慧城市标准体系建设、智慧城市管理导则、智慧城市信息系统等级保护测评和安全测评等。

五、结束语

智慧城市全过程咨询可以从提供智慧城市免费评估开始，发现智慧城市建设过程中普遍存在的系统性问题，然后结合智慧城市定位给出相应的全过程咨询解决方案。智慧城市全过程咨询有利于避免智慧城市投资在纵向时间维度和横向项目协同维度的信息孤岛和重复建设问题，以对智慧城市的深度理解和顶层设计思维、系统化方法和工具，满足各方需求，打造本地智慧城市亮点，为智慧城市提供全生命周期管家式高端咨询服务。