论政府代建项目的成本管控风险及对策

■陈 颖

一、关于政府代建项目的概述

近年来，我国根据经济发展需求，加大了对公共基础设施的投资力度。因此，保障政府投资项目有效地实施对实现国家战略发展计划意义重大。然而，之前我国政府的管理模式比较单一，对于公共项目政府不仅是投资方，同时还是建设方，并且还要负责完工后的项目管理和运营，这就导致投资项目在实际运营中存在诸多问题。鉴于此，近年来我国政府在投资项目时采用了代建制管理模式。项目代建是指政府通过招标等方式选择有实力的代建单位，对项目的投资以及工程建设进行管理，并在项目竣工后交付给业主使用，代建单位在取得承建资格后不得将代建项目转让其他单位。代建制的具体形式分为全过程代建和阶段性代建，全过程代建是指在项目建议书批交后选择代建单位，阶段性代建是指项目初步设计完成后进行项目实施。采用代建制不仅可以对项目投资责任进行约束，还可以分离项目的建设和使用建管权力。此外，采用代建制不仅可以提高投资项目的建设管理水平，还可以提高政府投资效益，降低投资成本。

二、代建项目现存的成本管控风险

（一）成本管控难度大

首先，虽然代建单位具有独立行使项目法人的权利，但实际上代建单位并不具备法人地位。由于相关的法律法规还不够完善，导致代建项目相关各方的权利、职责以及义务划分也不够具体明确。其次，作为政府投资代建项目重要组成部分的建设征地移民安置，其征地范围较广，涉及到的移民人数较多，并且时间跨度也比较长。同时，国家对于该类政府投资代建项目的相关事宜进行了明确规定，并有相关的法律法规作为依据，各个地域还具有差异性。这就导致建设征地移民安置工作实际操作难度较大，从而影响代建项目工程建设的开展，增加了代建项目的成本。此外，代建制缺乏完善的规章制度，代建管理服务缺乏统一的收费标准，代建单位也就无法建立科学有效的成本控制模式，不利于代建单位进行成本控制，增加了代建单位的成本。

（二）委托代建合同缺乏统一性

当前，我国尚未制定委托代建合同的统一示范文本，现行的代建合同文本都是各省市各自起草的。这就导致具有主动地位的委托单位可以在起草合同时将项目可能存在的风险转移给代建单位，并提出相对比较严格的项目成本管控条件，这对代建单位成本管控水平是个严峻的考验。此外，有些业主会因需求变化而要求调整当前规划，导致代建项目工期延误，增加了代建单位成本。

（三）设计方案变更频繁

部分代建项目业主急于工程施工招标，压缩了设计单位完成设计任务的时间，导致图纸完成比较仓促，存在不同程度的缺陷。有些代建项目在批准投资概算时对项目范围以及内容的定义比较模糊，没有进行准确量化，在项目实施时委托人会提出新的需求，导致代建项目施工时出现变更，增加了代建项目的管控成本。同时，由于代建项目变更，政府审计部门无法及时对代建项目进行跟踪，不能实现全过程审计，只能依据其移交的相关资料进行审计工作，导致审计结果不够科学。

三、政府代建项目成本管控策略

（一）优选代建单位

管理水平高、具备实力的代建单位对于代建项目的工程质量以及成本控制至关重要，高资质的代建单位可以更好的对施工过程进行管控，避免施工协调矛盾，提高代建项目施工效率。在进行代建公司选择时应进行公开招标，选择符合资质要求的代建单位。同时，代建单位还应具有从事类似代建项目的丰富经验，具有规范完善的管理组织机构。此外，代建单位应使用科学的评估方法，对总承包商提出严格要求，优选实力强的总承包商，保证工程进度和工程质量，确保代建项目成本可控，保障代建项目可以顺利完成。

（二）加强合同管理

签订代建合同时应对代建项目有关各方的权利义务进行明确，科学规划合同内容，设置科学合理的代建合同条约规范代建双方行为，并严格按照合同执行。另一方面，代建单位在合同签订前应依照相关的法律法规，对于没有在合同条款中进行量化说明的内容，应在专用条款中加以说明，避免合同执行的效果。此外，如果合同中没有涉及成本管控，代建单位应与内部各部门进行及时沟通，根据相关规范建立科学有效的成本管控体系。对于代建单位无法避免的管控风险，要在起草合同时将此管控风险进行转移。同时，代建单位应与施工单位关于合同具体细节进行及时沟通，避免双方因对合同理解不一致而产生矛盾，影响工程质量，延误工程进度，从而导致代建项目在进行结算时不能达到审计要求。

（三）加强全过程成本管控

代建单位应对代建项目进行细化，对代建项目风险范围进行分摊和削弱，对代建项目的目标进行明确。同时，代建项目的各方相关人员应对合同执行的实际情况进行核实，加强代建项目范围变更控制。如果在项目实施过程中出现变更的情况，代建项目的相关人员应根据合同条款，按照代建项目变更管理流程，对代建项目范围变更进行识别、评估，以便对其进行有效控制。此外，代建单位应与使用单位共同对代建项目功能进行合理确认，将设计要求进行明确。同时，代建单位应在项目开始实施时进行全面的成本费用分析，对代建项目可能会发生的成本费用进行明确，避免将某些成本费用遗漏。在对代建项目成本费用进行明确后，应对其进行科学合理的分类，根据相关规范以及实际情况对成本费用进行预算编制。并根据所编制的预算对各项成本费用的开支进行严格控制。如果出现实际支出与预算编制不符的情况，应及时追查原因，避免在之后预算执行时出现超出预算的情况。

（四）加强监管

政府部门应依照相关法律法规加强对代建项目的监督，对代建项目的实施程序要进行严格规定，并要求其能够认真执行。同时，政府部门应对代建项目进度进行及时跟进，项目相关各方对代建项目各个阶段的具体实施情况以及出现的问题要及时进行信息交流，尽早解决问题，建立全过程、全方面系统的管理体系。此外，政府部门应对代建项目的投资估算以及建设书进行严格审批，对代建项目的资金使用情况进行初步估算，对代建项目竣工后的质量进行严格检查。

（五）完善制度

由于公共基础设施种类比较多元，同时代建项目相关各方职能存在差异性，因此相关部门应制定统一的规章制度。代建规章制度应完善对代建单位的资质、能力、规模等规范的制定。同时，建立清晰的产权制度，建立健全代建制管理体系。对代建单位在市场程序中的地位进行明确，并完善市场准入机制，制定科学合理的代建取费标准。

四、结语

综上所述，政府代建项目的成本控制涉及的因素较多，具有较高管理水平的代建单位会推动政府代建项目的顺利实施，提高项目投资效益。虽然我国实施代建制的时间较短，但其不仅带来了较高的社会效益，还节约了大量的国家财政资金，所以必须实施好代建制。当前，我国政府代建项目成本控制还存在成本管控难度大，委托代建合同缺乏统一性，设计方案变更频繁等问题。因此，应优选代建单位，加强合同管理、加强全过程成本管控以及监管，同时完善相关制度，从而保障政府代建项目顺利实施。