业主方视角下的政府投资项目管理实施后评价体系研究

文/罗洋静

一、政府投资项目工程管理实施后评价的现状

项目后评价作为政府投资监管体系的重要组成部分，是加强政府投资项目事后监管的重要手段。建立政府投资项目后评价管理体系，也是落实建立政府投资项目后评价制度的重要举措。对政府投资建设的项目实施后评价，有助于发现决策和建设过程中的问题，总结经验教训，以提高项目决策和管理的水平。

国内外开展后评价的主体不少，有关后评价的理论研究也较多，但是对于如何建立后评价指标体系，不同主体标准不一。

世界银行、亚洲贷款后评价在许多方面是对项目准备和评估阶段的工作质量和工作成果的检验，主要分析总结项目目的、执行过程、宏观效果、作用和影响（例如促进区域交流、反贫困等）等方面。

《中央政府投资项目后评价管理办法》及《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》的主要目的是提高政府投资决策水平和投资效益，完善投资决策机制。而各个地方如北京市、上海市、深圳市、江苏等地方出台的各类后评价管理办法，也同样是强调对政府投资项目投资决策的评价。

由此可见，在以往政府投资项目的项目管理后评价中，极少有专门针对项目管理实施本身的优劣进行的后评价。

二、政府投资建设项目管理实施后评价的必要性

（一）提升政府投资项目建设效果的重要保障

由于项目建设本身具有的唯一性、不可逆性和管理的复杂性等特征，项目管理水平的高低直接决定了项目建设的成效，包括其建筑产品实现效果以及管理目标的达成情况。而随着专业化的建设管理任务交给专业化的单位实施以后，作为政府投资项目的业主，为了总结项目实施过程中的经验及教训，势必要对整个项目的管理过程进行评价、分析和总结，提升后续类似项目的管理实践。

（二）优化政府项目管理决策的重要依据

《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》(国办发〔2017〕19 号)中提出：“政府投资工程应带头推行全过程工程咨询，鼓励非政府投资工程委托全过程工程咨询服务”。因此，近年来越来越多的政府投资项目选择采用专业化的工程咨询单位进行项目的建设管理工作，也有越来越多的企业向全过程工程咨询企业转型发展。在这个过程中，项目管理实施后评价可以帮助业主考核评判项目管理实施的效果，评定相应企业的项目管理水平，继而改进和优化同类项目中的管理决策。

综上所述，为考核全过程咨询服务单位的服务质量，继而保障政府投资项目的建设管理效果，为后续的政府投资项目管理决策提供科学的依据，开展基于业主方视角下的项目管理实施后评价就显得尤为重要和迫切。

三、业主方视角下政府投资项目管理实施后评价的体系构建

本文基于业主方管理的视角，针对项目负有主要建设管理职责的代建单位或者全过程工程咨询单位进行工程项目管理的实施后评价，评价内容为政府投资项目的整体管理水平。

(一)管理实施后评价体系的构建重点

在政府投资项目中，建设实施和管理单位通常代表政府履行投资建设方的市场职能，管理和监督项目的建设过程，因此其项目后评价也应围绕相应项目管理工作进行。基于管理理论分析及市场实践总结，业主方视角下政府投资项目后评价的重点主要有以下两点：

一是总结项目管理、设计施工方面的经验教训，实现知识积累，推动组织管理效能和建筑产品品质的提升。

二是完成项目完成度（成功度）评价，即围绕项目目标和项目管理关键环节，评价项目最终实现的结果是否达到前期所确定的目标，结合关键要素和环节的偏差事项查找以综合评价项目管理水平。

(二)管理实施评价指标及其标准化

1.管理实施后评价指标体系

与项目目标实现程度评价对应，项目管理过程评价的对象是项目管理过程“关键要素”和“关键环节”。通过设置反映“管理效率”和“管理水平”的“关键指标”，综合评价项目管理过程的水平，促进业主方项目管理效能的提升。

根据业主方视角下政府投资项目后评价的重点内容，工程管理实施后评价的指标体系主要分为三个方面：目标管理、协同管理、动态管理，分别从项目管理目标的策划及实现程度、组织策划和管理能力的体现以及管理过程中的动态实施效果监控三个方面进行评估。

图1 工程管理实施后评价指标体系

2.评价指标

在上述三项内容下，可设置项目管理过程评价指标，并可根据赋分的方法不同，分为指标测算指标和小组评分指标。

（1）指标测算指标

即采用可获取的定量数据，通过公式定量计算出指标值（初值），通过初值换算出分值，如：

a.突发事件处置

统计突发事件（如安全事故、疫情事故等）发生的次数，设置相应的评分细则。

b.工程变更调整金额与总投资比例

统计所有因主观因素导致工程变更调整金额的绝对值总和，并计算其与项目总投资的比例。

c.投资管理

可对照批复概算的二级科目，评价超过投资控制情况。

d.进度管理

可对照项目策划中所列关键节点，评价关键节点进度完成情况。

e.质量管理

根据质量管理方对于项目实施中发现的质量整改问题的数量，或项目交接后使用方反映的质量问题数量来评价。

（2）小组评分指标

由于项目管理过程大部分是定性描述，很难采集到定量数据通过公式计算进行评价，因此该部分指标可通过小组评分方式对管理效率和水平进行综合判断，如：

a.目标策划

项目策划是项目启动时对项目如何开展进行全过程的分析和安排，可从需求分析和目标设定方面进行剖析。项目需求分析可从利益相关者的确定流程、信息收集完整程度、利益相关者利益、要求、需要和顾虑分析流程等方面进行评分，而项目目标可从是否明确表述项目目标、是否保证利益相关者合理需求（如上级单位、使用方、运营方等）及是否参考同类项目经验等维度考核。

b.实施和施工组织策划

实施和施工组织策划是对目标的分解和落实到项目方案计划的过程。可从项目重难点把握是否准确、施工目标策划是否全面、施工部署策划是否合理等方面进行评分。

c.组织协调

组织协调是项目管理方对相关关系进行疏通、对产生的干扰和障碍予以排除的过程，作为项目管理方的主要职能，需实现排除障碍、解决矛盾、支持项目目标控制、保证项目目标实现等作用。根据协调关系的对象，本项可以从项目内部关系协调（如项目管理团队成员和项目各参与方）及项目外部关系协调（如业主方内非本项目人员、项目使用单位、主管部门）两方面进行评价。

d.建管模式选择

项目建管模式与项目管理模式和组织架构直接相关，将影响项目实施效率和目标实现效果，可从以下几个方面进行评价：项目建管模式选择时是否充分研究（如是否参考了本单位已实施的项目经验）、建管模式对目标实现的效果、该模式下对参建单位管控能力、解决问题的效率、不同部门专业间沟通配合效率等。

e.招投标及合同策划

招标采购贯穿于项目建设的全过程。标段划分过细则管控界面多，影响项目实施的效率，增加管控难度；标段划分过粗则不利于发挥专业单位的力量，可能影响项目的质量。

3.各类指标的标准化

由于工程管理实施后评价指标涉及范围广，既包括定量指标，又有小组评分的定性指标。为避免评价指标出现属性量纲、量级不同、难以进行比较等问题，应将各类指标进一步标准化，以达到指标属性之间的可操作运算。

项目指标标准化可结合各类项目的评价对象的项目情况，采用排名法、阈值法或分档评分制等方法，将指标统一转换到[0,100] 区间中，然后在同一度量尺度上进行取值和运算，以获取更趋客观的评价结论。

（1）排名法

排名法的基本原理是对所有参评项目同一指标的初值进行排名，在保证排名的基准相同的前提下根据排名结果赋予相应分值。此方法的运用需要指标能够有大量的同类项目进行参照对比，在采用时应根据评价主体参与项目的情况慎重选择，保证指标的样本级别，尽可能消除个体偏差。

例如，对于质量管理的板块，可以设置检查结果指标，指标初值是被评价项目各次质量检查的平均分，可记为X。而Xmax 是前一年所有项目质量检查结果指标初值的最大值（即前一年所有后评价项目中，质量检查平均分的最大值），Xmin 则是前一年所有项目质量检查结果指标初值的最小值（即前一年所有后评价项目中，第三方质量检查平均分的最小值）。即项目i 质量检查结果指标得分为：

此时质量检查指标即转换到[0,100]区间，可与其他指标进行运算比较。

（2）阈值法

阈值作为一种特殊的指标值（如目标值、理论最大值、规定不允许值等），可采取达到阈值即得相应分数、未达到阈值则不得分的方式进行赋分评价。阈值法主要适用于目标完成程度的评价。

表1 阈值法评分规则

（3）分档评分制

由于定性指标的优劣很难用分值准确描述，因此评分时采用分档评分，即分为卓越、优秀、良好、合格、较差五档等级，分别赋予100，90，80，60，40 分等，由评价小组成员裁量。结合相应指标的评价内容和标准，评价小组可判断指标所达到的等级并根据换算指标得分。

表2 分档评分制规则

四、结束语

本文通过分析建设项目评价理论体系的构成及我国目前项目后评价的开展，构建了业主方视角下政府投资项目工程管理实施后评价指标体系。目前，该体系已在项目中初步开展实践应用，但是对于评价指标的确定以及评价指标的标准化和分值的确定还有许多需要改进和商榷的地方。笔者将在后续的工作时间中持续进行优化，希望为未来项目建设管理决策和管理实施提供一定理论支撑和借鉴。