资产收益扶贫运行机制优化研究

张煜奇 李卫东 王再文

摘 要：在由全面脱贫攻坚到乡村振兴的战略衔接中，资产收益扶贫模式得益于其稳定性和可持续性，仍是保障乡村贫困人口“脱贫不返贫”的重要手段。文章通过对资产收益扶贫现有理论的研究和对山西省扶贫项目案例的分析，总结实践中存在的问题，并基于资产收益扶贫运行机制视角，从联结机制、利益分配机制、监管机制三大层面出发提出优化建议。

关键词：资产收益;精准扶贫;运行机制;扶贫模式

中图分类号：F323.8 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）13-0023-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.13.023

1 引言

自2015年“十三五”规划首次对资产收益扶贫进行系统表述以来，资产收益扶贫就作为我国脱贫攻坚最有效的方法之一在全国得到广泛实践。大量学者和各地政府对其相关理论和运行机制进行了深入探索与创新，至此资产收益扶贫这一新兴概念在實践中逐渐完善，成为推动脱贫事业的主要驱动力。

资产收益扶贫指由政府、企业、金融机构、村集体和贫困户多方共同将分散的各类资源（包括自然资源、人力资源、扶贫资金、自有资金等）整合转化为资产，将具备条件的折股量化给贫困户。由经营主体对资产进行统一经营，产生的收益按照所持股份或特定比例精准分配给贫困户，特别是低劳动能力或无劳动能力的贫困户，使其持续获得收益进而实现脱贫。

较收入而言，资产是存量概念，具有提高贫困户的抗风险能力、改变其思维方式、增加其家庭积累和使其后代享有一定福利等收入所不具备的独特优势。2005年谢若登教授（美国）首次提出了资产建设理论，他认为缺失资产是致使持续贫困的主要原因。[1]贫困户和普通户的区别在于贫困户的金融支持来源仅限于获得收入，没有积累资产的途径，缺乏从根本上脱离贫困的能力。在资产收益扶贫视角下，资产可划分为土地矿产等自然资产、专项扶贫资金等金融资产、劳作工具等物质资产、知识技术和信息等社会资产和人力资产。[2]除传统意义上的实体资产外，抽象的知识技术等社会资产也被纳入定义范围，有助于持续脱贫不返贫这一长远目标的实现。

与传统的收入转支相比，资产收益扶贫就是要解决贫困户单打独斗脱贫难的问题。通过将各方资源整合转化为资产交由具备盈利能力的平台经营产生稳定利润，达成贫困户资产收益的可持续性积累。在“扶贫同扶志、扶智相结合”理念的指引下，鼓励贫困户参与经营劳动和资产管理，同时广泛开展宣传教育活动向其传授劳动技术和普及金融知识，使其知识和技术增长，产生思想层面上的有益转变，进而减小贫困户与普通户在收入、资产、技能、话语权上的差距，使其更稳定地参与现代社会经济生活中来。

2 资产收益扶贫机制存在的问题及原因分析

2.1 运行机制

资产收益扶贫的组成要素有资产、政府、经营主体、贫困户。其过程包含精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核四个环节。运行机制指联结机制、利益分配机制和监管机制。资产收益扶贫紧紧围绕资产这一概念开展，要求在具体实践中不局限于贫困户的短期收入增长情况，应确保项目的精准性、持续性和稳定性。资产收益扶贫各要素的内容和功能见图1，已有许多学者对其进行了详细阐述，在此不再加以赘述。

2.1.1 联结机制

联结机制决定了资产收益扶贫属性的不同，是扶贫项目的基石。已有的联结模式包括：企业+合作社+贫困户、合作社+贫困户、企业+金融机构+贫困户、企业+合作社+金融机构+贫困户等。

政府在各模式中均处于核心领导地位，是核心决策者和监管者，其提供的专项扶贫资金是资产收益扶贫中资产的主要来源。金融机构也常作为一部分参与资产收益扶贫项目，通过发放贷款给企业或贫困户，在经济下行的环境下解决了扶贫资金有限、资金融通困难等问题，为项目的开展注入原动力。值得注意的是，经营主体不同会导致利益分配倾向的不同。2018年崔新宇等通过对比山西省内两个不同模式的资产收益扶贫项目，得出合作社主导的项目贫困户收益更能得到保障，而龙头企业主导的项目利益分配仍以企业优先的结论。[3]若乡镇周边不具备符合条件的企业且在资源和技术上存在较大困难可选择外地龙头企业为经营主体，但也会产生贫困户参与度低、产业辐射带动能力有限等问题。[4]

2.1.2 利益分配机制

利益分配机制确保了贫困户持续性获得收益这一最大目标的实现，是扶贫项目的关键。经营主体和贫困户享有资产性收入与经营性收入，部分贫困户还具有工资收入和知识技术性利好，政府获得相应的税收，银行通过发放贷款获得一般为国家基准利率的利息收入。大多数资产收益扶贫项目在具体实施中令贫困户享有优先股，固定获得不低于银行存款利息的保底分红，例如所持量化资金的10%，或按照特定比例优先分享收益，在此基础上贫困户参与剩余收益的二次分红。

在以经济目标为第一导向的前提下，利益分配机制无疑是资产收益扶贫中至关重要的一环。政府作为核心领导者在坚持公开透明原则的基础上统筹规划经营收益流入各方的具体比例，利益分配适当向低、无劳动能力贫困户倾斜，需使各要素对利益的需求均得到满足以保障扶贫项目的稳定性。

2.1.3 监管机制

监管机制贯穿所有环节，是连接扶贫项目理论和实践的桥梁。由政府负责确立明确的监督管理制度，包括对识别工作的监管、对利益分配的监管等，越是涉及经济利益的环节越需要强有力的监管去保障。

目前已有资产收益扶贫项目在实施中多采取分级监督和多方监督的办法：政府内部包含中央对省政府的监督、省政府对市县政府的监督、市县政府对乡村的监督;各要素间有贫困户对经营主体的监督、政府对经营主体的监督、三方共同对收益分配的监督。[5]管理层面力求做到对扶贫全过程动态的监测和反馈，依托管理方案的不断优化逐步解决利益分配的科学合理、动态退出机制的设立和改善、经营不善的资产回收、产权归属的明晰、档案资料的完备完善等问题。[6]08CE8C89-F2FC-4130-9EB6-5ED8C07E1D51

2.2 案例分析

在对资产收益扶贫理论和模式的探索过程中，山西省开展了许多有益的实践。本节分析了山西省晋城市的光伏发电项目和小额信贷项目，在展示说明两项目运行模式和绩效的同时反思存在的问题。

2.2.1 光伏发电项目

该项目通过政府投入资金和金融机构发放贷款，在各贫困村修建光伏扶贫电站，村集体统一经营，收益按一定比例直接分配给贫困户或用于村集体设施的建设。截至目前，共建成204座村级光伏扶贫电站，总规模7.55MW，共投入各类扶贫资金6329.06万元，累计发电2038.2万度，收益843.85万元。通过设立公益岗位和发放奖励补助累计带动贫困人口6488人。

收益分配比例由市政府进行宏观调控。早期项目收益的60%直接分配给贫困户，40%用于村集体设施的建设;2020年抗疫期间收益分配机制变更为80%用于村集体建设。流入村集体的收益以解决贫困户劳动就业问题为首要目标，所开设的公益岗位为贫困户提供优先就业机会。收益分配方式的变化意味着帮扶属性从“救济式”扶贫到“扶贫与扶志、扶智相结合”的转变，贫困户在参与劳动经营获得工资收入的同时提升了劳动技能，逐步形成资产积累意识，达成资产带动就业、资产带动产业的目标。

2.2.2 小额信贷项目

该项目由银行等金融机构向晋城市各县贫困户投放小额信贷，贫困户以此经营生产或入股企业以获得固定收益。截至目前全市共计投放76997.14万元，覆盖贫困户16000余户。

2017年该项目曾探索“户贷企用”的资产收益扶贫模式。每位贫困户可贷3万～5万元的三年期信贷，借贷过程免除担保和抵押，统一执行国家基准利率。贫困户以贷款金额入股县周边优势企业，每年定期按股分红。贷款到期后由用贷企业直接还款给银行，利息由政府全额补贴。即贫困户只需完成借贷这一环节，便可持有股份享受固定分红。

2.3 存在的问题及原因分析

通过对资产收益扶贫机制的研究和对山西省项目案例的分析，总结出以下存在的问题。

（1）贫困户参与度较低。资产收益扶贫鼓励贫困户积极参与劳动和经营，然而既具备稳定盈利能力又有低层次劳动力缺口的企业只是少数，且在实践中，对低劳动能力贫困户倾斜的政策要求和就业本身对劳动能力的筛选产生了一定的矛盾。如“户贷企用”模式鼓励贫困户入职企业，但基层实施中大多仅停留在“在家等分红”的阶段，“养懒汉”现象横生。光伏发电项目虽提供就业机会，但该类公益岗位由收益二次分配设立而来，就岗位性质而言与项目本身关系不大，贫困户缺乏直接经营管理资产的途径。如若贫困户的参与度不够，资产收益扶贫就效果而言僅是传统的收入转支模式的一种变体，无法保障脱贫工作的持续性。

（2）缺乏完备的贫困户内部分级机制，利益分配“一刀切”。内部分级的缺失首先体现在识别上，现有对贫困户的认定大多缺少更进一步的划分，或是划分标准太过笼统。这将直接导致扶贫项目在利益分配上易倾向于采取“一刀切”的方案，对所有识别认定的贫困户均赋予同样的入股或特定比例分红。此类做法有违“十三五”规划中“向丧失劳动能力的贫困户倾斜”的理念，长久以往存在加剧相对贫困的风险。

（3）贫困户自我造血能力弱，依赖国家优惠政策。光伏发电项目不属于当地优势产业，本身产业基础较薄弱，其收益依托国家优惠政策，产业辐射带动能力较弱。小额信贷项目的资金由银行与政府负担并始终存在贫困户参与度低的问题，贫困户缺乏保障自身收益的主动性手段。在向乡村振兴战略衔接的大环境下，此类造血能力较弱的扶贫项目易受政策的变动及落地的滞后性的影响导致贫困户返贫。

（4）贫困户和一般户之间矛盾易激，基层利益分配存在阻力。集体资产的收益应归村集体所有，具体分配时向贫困户倾斜;扶贫资金的收益应用于贫困户，一般户不享有该部分收益。然而乡村社会是一个巨大的熟人社会，受限于文化水平和对扶贫政策思想内涵的认识程度，资产收益扶贫在基层的实践中可能激起一般户的不满情绪。[3]

（5）企业违规操作频发，监管机制仍需加强。以企业为经营主体的模式具备创收能力强、产业带动能力强等优点，然而企业以自身业绩为首要追求，在实践中易发生虚报瞒报实际利润等问题，贫困户仅保底收益有切实保障。“户贷企用”模式在实践中出现过银行和企业略过贫困户直接以扶贫名义发放贷款进而形成贫困户“被动贷款”的现象，贫困户虽仍享有收益分红，但其参与性彻底丧失，缺失了资产收益扶贫的精神内涵。对企业的监管是监管机制中的重点和难点，直接影响贫困户资产积累效果的优劣。

（6）产权归属不够明晰，风险补偿措施仍需完善。大部分资产收益扶贫项目对资产的收益权进行了详细规定，但由于投入资产的主体数量繁多属性复杂，对各类资产所有权的界定始终是一道难题。如土地问题：在我国农民只拥有土地的使用权，所有权属村集体或国家，个人是否能以使用权入股没有明确的法律规定。再如小额信贷项目中贫困户拥有贷款金额的所有权，因此若企业未按时偿还贷款金额，失信问题将落在贫困户头上，这对陷入“被动贷款”境地的贫困户而言显然不够合情合理。财产产权的不明晰直接导致当经营不善、无力偿还贷款等问题发生时责任归属难以判别。此外，目前部分资产收益扶贫项目的风险补偿措施不够完善。如小额信贷项目中风险补偿措施主要为政府预先在银行置留风险补偿金，其他主体基本不参与风险承担，此举易被投机企业利用，不具备长期性。

3 对策建议

针对资产收益扶贫运行机制，现提出以下优化建议。

3.1 联结机制层面

（1）因地制宜选择资产收益扶贫模式和项目，合理利用当地资源以提高投资效益。选定模式时要综合考量是否有优势产业、是否有龙头企业、乡村贫困人口占比等因素。例如，若乡镇具备大量经营难度不高的自然资产，宜直接采取合作社+贫困户的模式;若乡镇周边有龙头企业且其有补充低成本劳动力的需要，更宜由龙头企业为经营主体;再如，若乡村贫困户占比高，往往说明缺乏经营性资产，宜由外部主体整合经营各方资源，贫困户获得股权收益。具体选择项目时要着眼于不同地域的差异性，寻找最适合当地发展的扶贫方案。在山西晋城等产业基础较为薄弱的地区，应酌情考虑引入外部企业，并将资产收益扶贫同其他扶贫方式相结合;在北京等资源丰富产业生态好的地区，可背靠优质平台发展加工业、旅游业等优势产业，并积极探索金融创新模式。08CE8C89-F2FC-4130-9EB6-5ED8C07E1D51

（2）扶贫同扶志、扶智相结合，确保贫困户收益度与参与度并重。应尽可能挑选用工条件宽松的企业和对劳动能力要求低的产业，如种植业、畜牧业等，以求覆盖更多低劳动能力贫困群体。对于直接就业困难的无劳动能力贫困户，主要保障其分红收益，同时结合金融机构下乡宣传等知识扶贫举措为其提供思想文化性利好，间接实现资产收益扶贫中思想脱贫的目的。2021年冯子纯等论述的围绕牧原生猪养殖产业链的资产收益扶贫模式在保障参与度方面效果较好，该项目由政府、银行、龙头企业、合作社、贫困户五方参与，因各项机制完善和养殖业对劳动能力的要求低，贫困户参与度稳定在较高水平。[7]各贫困区在开展扶贫工作时应广泛吸取成效显著的项目的先进经验，具备条件的可直接推广已有模式。

3.2 利益分配机制层面

（1）依托精准识别保障利益倾斜分配的科学性和精准性。资产收益扶贫视角中的贫困不以单维度的收入作为衡量标准，需将目标群体所拥有的金融资产、自然资产、物资资产和抽象的知识技术水平全部纳入考量范围，运用统计学原理制定相应的资产评估指标体系。[8]基于精准识别的成果，利益分配要制定以“保障贫困户收益的同时向低劳动能力贫困户适当倾斜”为核心的分配方案，谨防没分红，不搞“一刀切”，助力解決贫困区内部相对贫困问题。

（2）处理好贫困户和一般户之间的矛盾。要宣传教育和协商监管两手抓：加强政策宣传和金融知识普及，使乡村居民更深入领会扶贫政策的思想内核;设立村内协商评议机构，严加管控每一笔资产收益的最终流向，保障“扶真贫”的实现。对于一般户，可适宜分配劳动任务、开放相关岗位，在不损害贫困户资产收益的前提下给予一般户适当利好，化解利益分配矛盾扩大化的风险。

3.3 监管机制层面

（1）健全完善动态识别、退出、监管机制。应建立动态管理系统，由政府整合扶贫项目中的资金、组织架构等信息，实现对扶贫全过程的监测和反馈。现有贫困户多仅由收入定义，此标准下贫困群体由于缺乏资产累积，抗风险能力低下，在当前战略衔接的大环境下面对政策变动或自身健康、家庭变故易再次返贫。对此，健全动态识别退出机制可有效解决新增贫困人口无法进入帮扶体系的问题。此外，随经济的发展和扶贫政策的变动，动态管理机制需实现识别标准动态调整、收益分配比例根据贫困户资产状况精准到人动态变更、达到脱贫标准后所持优先股视具体情况动态转移等功能。

（2）明晰产权归属，加强企业管控，完善风险补偿措施。对于所有权归属已有明确规定的资产，要坚决维护其所有人的合法权益;对于产权尚不明晰或扶贫工作中遇到的情况较为特殊复杂的资产类型，要以保障贫困户权益为首要原则，创设相应规定明确收益与责任的划分，必要时政府予以政策支持。要多方共同对企业参与的各个环节尤其是利益分配环节严加管控，谨防资金私占、挪用、虚报、瞒报等违法违规行为的发生。各类潜在风险应由多方共同承担，对于贷款逾期等造成的经济损失应由保险公司、风险补偿金、银行机构按特定比例分担。具备条件的还可将村集体的土地使用权、牲畜、生产工具等作为抵押，提高项目的风险补偿能力。

（3）健全分级考核、多要素考核制度。对资产收益扶贫项目阶段性成果和整体效果的考核是扶贫过程中的必要环节，精准考核有助于审视项目细节，是积累扶贫经验的源泉。考核标准应当是多维的，资产收益扶贫视角下不仅要考核贫困户经济水平的增长情况，还应将入职就业覆盖人数、文化和技能学习情况、对生态环境的改善和保护情况等纳入考核内容。[4]应制定分级考核方案，各级政府对脱贫成效进行逐级考察，采取专项考核、季度考核等方法多渠道摸清扶贫工作的真实样貌，适当增加对表现优异的经营主体的财政倾斜力度。此外，还可引入第三方独立考核机构，有利于考核工作的客观公正。

参考文献：

[1]谢若登.资产与穷人[M].北京：商务印书馆，2005.

[2]邹薇，屈广玉.“资产贫困”与“资产扶贫”——基于精准扶贫的新视角[J].宏观经济研究，2017（5）： 69-73.

[3]崔新宇，潘仲尼，刘艳萍.资产收益扶贫的机制和实施过程——以山西省典型模式为例[J].江苏农业科学，2018，46（2）： 315-320.

[4]汪三贵，梁晓敏.我国资产收益扶贫的实践与机制创新[J].农业经济问题，2017，38（9）： 28-37，110.

[5]李卓，左停.资产收益扶贫有助于“减贫”吗？——基于东部扶贫改革试验区Z市的实践探索[J].农业经济问题，2018（10）： 69-77.

[6]杨青贵.精准扶贫背景下资产收益扶贫的现实表达与制度回应[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2018，18（2）： 35-41.

[7]冯子纯，李凯杰.“政银企+N”资产收益扶贫模式运行分析——以牧原生猪养殖产业链为例[J].农村经济，2021（2）： 68-76.

[8]詹中华，沈同平，金力，等.一种基于机器学习的贫困家庭识别方法[J].通化师范学院学报，2021，42（6）： 74-79.

[基金项目]北京市社会科学基金重点项目“北京精准脱贫政策设计及效果评估研究：基于资产扶贫视角”（项目编号：19YJA008）。

[作者简介]张煜奇，男，山西晋城人，在读硕士，研究方向：产业统计分析;李卫东，男，河北吴桥人，教授，博导，研究方向：计量经济、运输经济;王再文，男，山西曲沃人，教授，研究方向：公共政策与区域经济发展。08CE8C89-F2FC-4130-9EB6-5ED8C07E1D51