新形势下互联网金融监管思路探析

摘 要：近年来，我国互联网金融行业高速兴起，对社会经济发展起到了一定积极作用。但由于缺乏有效监管与科学引导，其无序发展也引发了一系列乱象，使消费者蒙受巨大损失，金融秩序和社会稳定受到影响。同时行业监管与行业发展趋势脱节问题也日益凸显，各界关于互联网金融监管目标以及监管必要性存在认识层面的不统一。

关键词：监管创新;金融监管;互联网金融监管

中图分类号：F830.9 文献标识码：A 文章编号：1005-6432（2022）13-0193-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2022.13.193

文章针对互联网金融行业发展新趋势以及暴露出的新问题进行考察，对加强和完善行业监管的必要性进行分析论证，进一步梳理监管层面存在的短板和不足，总结新趋势下监管应对原则思路，并从统筹推进监管顶层设计、包容行业有序创新、引导市场主体正确表达诉求等角度，提出具体应对措施，以供借鉴。

1 互联网金融行业发展新趋势及新问题

1.1 互联网金融行业发展及监管历程

1.1.1 互联网金融行业发展情况

互联网金融是指传统金融机构与互联网企业利用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付、投资和信息中介服务的新型金融业务模式。其业务范围包括但不限于互联网支付、网络借贷、股权众筹融资、互联网证券、互联网基金销售、互联网保险、互联网信托以及互联网消费金融等业态。20世纪90年代互联网金融业态诞生于美国，2006年左右首次引入国内，自2013年以点对点网络借贷（P2P）为代表的互联网金融平台在国内爆发式增长，2015年国内P2P运营机构总量达到 3800家。同一时期国内互联网保险、互联网银行相继获批，信托公司、证券公司、基金公司等传统持牌金融机构也纷纷布局互联网金融，我国互联网金融行业进入高速发展阶段。客观上看，互联网金融在我国落地后迅速增长有其必然性和必要性，对于促进普惠金融在中国发展、提升金融服务质量与效率、引导民间借贷规范化等方面具有积极意义。

但是由于缺乏有效监管与引导，爆发过后互联网金融行业在国内迅速进入了无序发展期，各种风险事件频繁暴露，随之而来的是监管机关强势整顿。

1.1.2 互联网金融行业监管历程

对于互联网金融行业的监管，截至目前我国尚无统一适用的法律或行政法规，监管政策多体现在各部门分别或联合发布的规范性文件当中。例如2015年7月，中国人民银行会同十部委发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。2016年10月，国务院办公厅发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案》，对互联网金融风险专项整治工作进行了全面部署安排，人民银行和相关部门也对各自监管领域分别提出实施方案。

随着一系列专项整治活动的推进，互联网金融领域的风险得到了较为有效的控制，行业整体进入了整顿清理期。以之前最为活跃的网络借贷为例，全国实际运营的P2P网贷机构高峰时期约5000家，随着专项整治逐渐压降，目前已经完全清零。

1.2 互联网金融行业发展新趋势

1.2.1 形式多样化

随着网络借贷等领域强势监管及专项整顿，部分之前主要经营网络借贷平台的机构转型为“助贷机构”“金融科技公司”等新形式，通过风控外包、客户引流等模式与持牌金融机构合作，继续以互联网模式从事金融相关业务。相较于网络借贷等传统模式，新型的业务模式更隐蔽，更难以监管。

1.2.2 动因复杂化

早期以股权投资形式进入互联网金融企业的资本多以企业估值提升、出资溢价退出为初始目标，但由于监管机关相继出台文件限制类金融企业上市、挂板和再融资，投资方通过上市或再融资变现退出的路径短期难以實现。在此背景下资本驱动的互联网企业更加倾向于追逐短期、高额回报，一些企业开始大幅抬升利率、增加杠杆，甚至不惜游走于监管套利的灰色地带，积聚了不稳定甚至风险因素。

1.2.3 主体集中化

考察互联网金融行业细分领域头部企业股权结构可以发现几家著名互联网巨头的身影。一方面源于技术优势驱动、流量数据驱动容易形成赢者通吃的市场主导地位;另一方面也与几家互联网巨头近年来持续不断的资本运作和投资布局密不可分。据统计，在移动支付领域，截至2018年支付宝与财付通合计已占据国内交易规模市场份额的90.6%，事实上形成了双寡头垄断的地位。10家主要互联网流量巨头已经基本实现支付、融资、财富管理、保险经纪业务的牌照全面布局。其中9家机构持有互联网小贷牌照，控股或参股消费金融公司，其中6家已持有基金销售牌照。此外，部分互联网流量巨头还控股或持股了互联网银行以及互联网保险机构。

1.3 新风险聚集

我国经济进入新常态背景下，互联网金融发展也进入了新的阶段，由此引发的问题、风险与行业发展初期阶段相比发生了深刻变化。

1.3.1 杠杆率提升、风险聚集

如根据公开媒体报道，个别互联网金融巨头旗下小贷公司通过 ABS 等方式进行表外融资，截至 2017 年 6 月末，净资本合计 106 亿元，总贷款余额合计 2651 亿元，存量 ABS 余额超过 2500 亿元，融资总额与资本金额的比例远远超过当地监管机关2.3 倍的杠杆要求。

1.3.2 边界模糊、监管套利

前期专项整顿主要集中于网络借贷领域，部分借贷平台转型为“助贷机构”“金融科技企业”后，并没有真正转变身份定位，仍然变相从事借贷中介活动，甚至通过与部分银行、信托、保险公司等持牌金融机构相互勾结，利用市场优势地位附加不合理条件、强制捆绑销售、转嫁成本、违规收取助贷、增信费用，变相增加隐性融资成本，侵犯融资主体的知情权、自主选择权和公平交易权。

1.3.3 经营者集中、垄断地位滥用E85B7C94-6317-4903-BD2E-2EAFB6888C19

主体集中并不必然导致垄断，垄断也并不必然导致无效率。但是互联网金融行业如此普遍的经营者集中，以及其向传统金融领域的平台化扩张，当巨头拥有或控制各种传统金融牌照后，混业跨界经营无疑为其规避主体监管、从中套利创造了客观上的便利条件。尤其当个别企业事实上取得重要金融基础设施的主导地位，其中潜藏的系统性风险因素不容忽视。

2 新形势下持续加强、完善监管的必要性

2.1 关于监管目标及监管必要性的认识分歧有待统一

近期有互联网企业家公开批评我国监管部门“管的能力很强，监的能力不够” “监管部门监管到后来，变成了自己没有风险，自己部门没有风险，但是整个经济有风险，整个经济不发展的风险”。上述言论简单地把互联网金融的行业发展与监管对立化，认为我国金融监管不能适应行业创新需求，阻滞了互联网金融业务的发展。有从业者甚至认为 “数据将成为生产资料，计算会是生产力，互联网是一种生产关系。”试图证明互联网金融与传统金融业务有本质区别，从而不应适用统一的监管规则。这类说法虽然只是一家之言，但也引发了社会广泛关注与讨论，从中可以看出关于互联网金融监管的必要性以及监管目标，社会各界认识确实存在一定程度上的不统一。

2.2 互联网金融的本质仍然是金融，必须接受金融秩序监管

金融的本质是资金融通和风险管理。互联网金融通过科技手段大幅提高了资金融通效率，在生产力角度蕴含着进步萌芽。但是从近年来国内、国外的实际运行情况来看虽然形式各异，但其从事的交易模式及盈利模式，实质仍然是传统金融领域中借贷资本、资产管理等运行模式的演化形式，和传统金融行业并无本质区别，无非这种新的形式披上了“金融科技”外衣。互聯网金融没有改变金融的实质，接受现行金融秩序的监管莫能例外。前期无序发展阶段集中爆发的风险事件及其引发的社会问题也从实证角度证明，缺乏有效监管引导，互联网金融行业难以持续健康发展。

在既定经济基础背景下，以及现有的社会环境下，在可预见的时期内，上层建筑对互联网金融业态的外部监管和约束，不应也不会有本质性的放松，相反应展开如何进一步在支持、引导互联网金融发展的基础上优化监管的思考。

2.3 现行监管存在应对被动滞后、方式方法简单等不足

基于我国互联网金融应用端实践多样性，国内监管实践经验不可谓不丰富。与初期无序发展阶段相比，近年来监管技术已有长足进步，网络借贷等具体领域的监管规则已落地实施并取得一定治理成效。但仍需清醒认识到目前的监管体系与监管规则，尚难与互联网金融行业发展新趋势、新问题相匹配。

前期的专项风险整治虽然及时遏制了网络借贷领域风险的蔓延，但是却从侧面反映出监管标准单一;监管应对相对滞后;监管方法以被动监管为主;对业务创新缺乏包容性、主动性和前瞻性;达不到统一行业认识和指引行业发展方向的导向效果，难以起到防患于未然的作用。

由于行业兴起过于迅速，监管层面未及时搭建顶层设计和上位立法，监管规则仍然分散于网络借贷、小额贷款等具体领域，由不同的部门在各自负责领域执行，一定程度上也给企业通过各种形式规避监管留下了空间。

2.4 面对新发展趋势和新风险因素，应有新的监管应对思路

如果忽视互联网金融行业的时代特点及相应风险特征，刻舟求剑式固化套用传统金融行业监管理念和规则，而不能及时改进完善监管体系、监管规则、监管技术，那么不但会因与实际脱节导致监管失效，消费者利益受损;同时也难以取得行业整体认同理解，引发对监管的反弹甚至产生各种规避行为。

3 新形势下监管应对思路和措施建议

3.1 明确监管目标和基本原则，树立底线意识

散见于各部门监管文件中的监管原则已难以适应行业新的发展趋势以及新的风险因素。为明确监管导向，首先有必要确立互联网金融行业统一的监管底线和基本原则，即以不发生系统性金融风险为底线，以持牌经营为基本原则。明确只要从事金融业务，就应当按照现行的金融监管体系依法接受与其风险程度相适应的准入管理，严格落实从业主体持牌经营。

具体到监管目标，首先应立足保护风险识别能力不强、信息地位不对称的互联网金融投资者或消费者的利益;其次是维护行业内合法、有序的竞争关系;同时要引导互联网金融服务实体经济，防止以技术创新为名脱实向虚，造成供给和需求之间的无效空转。

3.2 重视顶层设计，建立一致性和穿透性监管体系

要对行业层出不穷的创新行为或规避监管的业务模式进行有效识别并动态监管，避免部门差别带来监管标准差异，就需要一定程度上突破分业监管的传统理念，从顶层设计角度制定更具一致性和穿透性的监管体系;以监管原则和监管目标为导向，穿透业务表象，按照业务实质确定适用监管规则。对实质上同一类型的互联网金融业务，无论其表现形式或技术手段如何，均一视同仁;不论该主体采用网络借贷还是助贷的形式，亦不论其直接撮合交易还是在幕后为金融机构推荐业务，只要其明示或暗示承诺保证固定收益或投资利益不受损失，就必须接受针对其损失承担或风险吸收能力的指标监管;只要其交易实质存在期限错配可能，就必须确保有针对资金流动性匹配的监管，从而确保实质相同的业务遵守相同规范体系和相似程度监管规制。同时通过将监管的重心从交易主体转向交易行为，尽可能达到跨机构、跨行业的统一监管，从而减少监管层面的真空或重叠，适应行业之间界限逐渐模糊的新发展态势。

新的监管体系构架中，要特别重视互联网金融行业近年来逐渐出现经营者集中、滥用市场地位的新情况，以及伴随而生的不正当市场竞争行为和侵犯消费者利益行为。监管层面需要尽快建立具有操作性的规则体系，填补反垄断、反不正当竞争法律法规在互联网领域的空白地带，改进和加强平台经济领域反垄断监管，保护市场公平竞争环境，切实维护消费者利益和社会公共利益。

3.3 完善监管理念与监管技术，包容行业创新E85B7C94-6317-4903-BD2E-2EAFB6888C19

单纯运动式整治只能达到治一时之乱的效果，无法根本上解决监管与行业之间“一管就死、一放就乱”的“周期律”。监管规则制定者和执行者应当认识到互联网科技与金融行业只会结合得更加紧密这一发展方向上的历史趋势，正确理解行业内外对监管提出的意见与建议;以相对包容的心态看待互联网金融作为一个行业整体在发展前期因缺乏经验、缺乏引导、缺乏监管而出现的失误和错误;并以开放的态度吸取世界范围内先进的监管理念与监管技术。

在这一点上英国金融监管的经验，尤其是監管沙箱（Regulatory Sandbox）制度的运用值得我国借鉴。英国金融行为监管局（FCA）负责金融业务的行为监管，无论以何种形式从事金融业务的机构均须事先取得监管机关的许可。而监管沙箱制度可以理解为监管部门为从事互联网金融等金融创新的公司提供的一块“受限试错空间”，即由企业提出申请，在其可提供FCA认可的消费者保护措施的前提下，由FCA授予其有限许可，允许企业在有限范围内对其业务模式进行实际运行测试，并由FCA对测试过程进行全程检测和评估，最终判定是否对该企业的特定业务给予正式许可、允许其向市场进行推广的监管模式。在监管沙箱封闭测试过程中，FCA视情况向企业提供针对性特殊指导、监管规则有限豁免，甚至出具“非强制措施承诺”，从而保障企业只要未明显违反刚性监管规定，则FCA不就受测业务采取监管强制措施。

截至目前，英国已先后启动了7个批次的监管沙箱项目。监管沙箱制度可以说是为互联网金融等创新金融业务量身定制的监管技术革新，是金融科技与监管理念的有机融合。与传统监管的后发监管、被动监管、强制监管相比，监管沙箱制度既设置了刚性底线，又提供了容错空间;既降低了监管成本，又确保风险不会外溢;既保护了消费者权益，又为创新企业提供了先行先试空间;更重要的是通过主动与监管对接，企业可以得到监管反馈，得以及时修正、优化业务模式，使得业务在测试结束后取得监管正式许可、市场全面推广的可能性大大提高。

2019 年，中国人民银行等六部委也已批准在部分地区开展金融科技应用试点，从中明显可以看到对监管沙箱理念的借鉴。但是观察首批实施试点的项目，可以发现目前进入国内试点方案的项目更多集中在具体技术、流程手段方面的应用，业务模式方面的实质创新不多;且首批入选的项目主体仍以传统持牌金融机构为主，非持牌企业只能以同持牌机构合作申请的模式才有机会“联合入箱”。试点内容和主体上的限制反映出监管技术在实施和应用层面仍然受到传统思路制约，沙箱制度在我国的作用空间也因此大大受限。从这个角度看，互联网金融创新监管未来还有很大的提升和改进空间。

3.4 引导市场主体正确表达诉求，自觉接受监管

随着我国社会转型所带来的社会群体构成变化、思想意识多元变化以及互联网企业的社会影响日益突显，互联网金融行业中包括民营企业主、创业人员和技术人员等在内的新社会阶层人士的经济地位与社会地位逐步提高，他们的各项诉求也逐步显现。而由于这一阶层一定程度上占据着互联网话语权通道，他们的各种诉求表达更加容易引起舆论关注和争议。

互联网金融行业的监管需要正视新时期的新问题，除了具体监管制度与监管措施层面需要跟进并适应行业新发展趋势外，有必要密切关注以企业家为代表的互联网金融从业者的思想动态，以及其所反映出的各项诉求。监管机关以及行业自律组织可以发挥与行业紧密联系的特殊优势，积极引导新社会阶层理性、合法、有序地表达各项诉求，一方面充分发挥互联网金融行业中新社会阶层人士活力、能力以及智力等方面的优势，保证政治吸纳的效果;另一方面更要坚持从正确方向上宣导国家政策导向，帮助他们树立全局观念与社会共同价值理念，避免其小团体主义、个人主义等倾向，确保互联网金融领域新社会阶层人士与党和国家在思想上求同、行动上一致。

4 结论

在我国社会经济进入新发展阶段大背景下，互联网金融行业也面临由高速增长向高质量发展阶段的转变，在此过程中有必要清醒判断互联网金融的本质，清晰识别新形势下的新风险因素，充分认识现阶段进一步加强和完善互联网金融监管的必要性。监管层面应当客观正视互联网金融领域监管存在的短板与不足，及时明确监管底线和监管目标;适时搭建行业监管体系与监管框架;与时俱进地发展监管技术、完善监管规则;营造因势利导、包容有序的监管环境;推动我国互联网金融监管规范和治理体系的持续优化，实现创新和监管的良性互动，促进互联网金融行业在风险可控前提下健康、稳定和可持续发展。

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[作者简介]雍杰栋（1981—），男，汉族，甘肃兰州人，高级经济师，硕士，研究方向：法律。E85B7C94-6317-4903-BD2E-2EAFB6888C19