内地与港澳合作办学高校章程法治化建设新探

周国平

摘 要：内地与港澳合作办学高校的依法治理工作在推进粤港澳大湾区高等教育合作发展中日益重要。此类特殊类型的合作办学高校章程因法律位阶不高、内容规定欠缺、修订程序复杂等问题致其在高校法治体系中对内对外功能不彰，为此应按照我国大学章程建设的总体要求并充分考虑港澳高校的法治传统，探讨从立法、执法、司法、守法四个法治维度深化合作办学高校章程建设。在坚持合法性原则、权益保障原则、高校自治原则和因校制宜原则的基础上，明确章程的法律位阶、丰富章程的规范内容、完善章程的执行监督机制，建立司法机制与守法机制，推动内地与港澳合作办学高校依法治校并实现科学发展。

关键词：粤港澳大湾区;合作办学;高校章程;法治

《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确“支持粤港澳高校合作办学，创新内地与港澳合作办学方式”[1]，广东已有北京师范大学-香港浸会大学联合国际学院（以下简称“北师港浸大”，英文简称“UIC”）和香港中文大学（深圳）（以下简称“港中文”（深圳））。为深入推进大湾区建设，近年多所港澳高校拟赴内地设立合作大学，港科大（广州）（筹）、香港城市大学（东莞）、香港都会大学（肇庆）的设立已经进入行政许可程序中，香港大学、香港理工大学、澳门科技大学、澳门城市大学赴广东办学也在加紧推进，不久后或将有十所左右内地与港澳合作办学高校（以下简称“合作办学高校”）设在内地，对这批特殊类型的高校依法治理工作越来越成为社会关注的焦点。从法治运行的逻辑来看，内地与港澳合作办学高校的治理工作不仅会涉及到合作办学高校与政府之间的外部权利义务关系，还会影响合作办学高校内部的学生、教职工的相关权益。而内地与港澳合作办学高校章程是合作办学过程中具有特殊地位和作用的文件，既涉及外部法律关系，又涉及高校内部法律关系。因此，合作办学高校章程在高校治理过程中发挥着重要的作用。[2]一方面，章程使得合作办学高校切实拥有法人地位，落实大学的办学自主权，促进高校依法自治，另一方面对学校的内部各项规章制度作出规划。因此，对内地与港澳合作办学章程的法治化建设现况及其问题进行检视，以期寻找合理的路径规范合作办学高校的权力运行，并调适教育行政监督权与办学自主权的内在张力，更好地保障高校相关利益主体的权益。

一、合作办学高校章程建设的法制现况

（一）内地、香港、澳门高校章程建设的规范基础

高校章程，亦称“大学宪章”，在香港地区则称之为“大学条例”，是高校的“宪法”，是高校办学最根本的规范性文件。完善的高校章程是保障高校办学自主权、实现高校依法自主办学的重要制度保障。内地与港澳都在法律体系中对高校章程的相关问题进行规范，形成了高校章程的法律规范体系。第一，新中国成立以来，内地高校章程的建设，经历了逐步淡出到复出及立法再到重建，形成了层次分明、衔接有序的法律体系。现行有效的《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等教育法律都对高校章程有所规制，《高等教育法》更是详细规定了章程的内容。行政法规层面比较典型的是《民办教育促进实施条例》。《高等学校章程制定暂行办法》（以下简称《暂行办法》）是规章层面的一部专门立法，对章程的性质、内容、程序等都作了规定。第二，《香港基本法》作为香港教育法律法规的宪制基础，与《专上学院条例》《香港法例第0279章教育条例》《职业训练局条例》以及各大学专门条例共同构成了香港高校的章程法制框架。条例在性质上属于香港法例，是香港正式的法律。香港高校均制定了符合自身特色的条例，并依据条例订立大学规程进行管理。如香港中文大学校董会根据特别决议制订《香港中文大学规程》。第三，澳门高校受到国际影响在当地被赋予较大的办学自主权，《澳门基本法》与《高等教育法》《高等教育规章》构成了澳门高校章程建设的规范基础。澳门《高等教育法》规定其所有高等教育机构均须遵照本法令和其他适用法规，制定各高校章程，并以行政法规的形式赋予章程法律效力。比如，行政长官以《第14/2006号行政命令》核准新《澳门大学章程》。

由于内地与港澳高校教育制度不同，高校章程也有所区别。第一，在内部治理结构上，内地高校的领导体制是中国共产党领导的校长负责制，而港澳高校的最高权力机关是校董会。同样地，在修改主体及程序方面，内地高校章程修改的最终决定主体是党委会，而港澳高校章程修订的最终决定主体是校董会。第二，内地高校章程具体规定了教师/学生的权利义务，而港澳高校章程并没有对这两类主体的权利义务进行具体规定。第三，内地高校章程会明确规定举办者与高校的权利义务，以此界定政府的管理范围，而港澳高校章程详细列明大学权利及内部组织基本规范，在高校与政府的关系上则规定不多。

（二）内地与港澳合作办学高校章程的规范构造

内地与港澳合作办学高校章程建设并没有专门的法律规范，而是参照普通高校以及中外合作办学的相关规定。通过梳理中外合作办学高校章程的法律规范，发现有关规定分布在各个层级的法律规范中。第一，法律层面，《高等教育法》第27条规定了章程是设立中外合作办学高校的条件，第28条对章程应当规定的内容进行了规范。但是第28条第10项规定的“必须由章程规定的其他事项”需要由其他法律规范进行细化。第二，行政法规层面，《中外合作办学条例》（以下简称《条例》）规定高校章程是申请设立学校应当提交的文件。第三，部门规章层面，《中外合作办学条例实施办法》（以下简称《实施办法》）对中外合作办学高校章程应当规定的内容进行了规范。

实践中，北师港浸大、港中文（深圳）、港科大（广州）（筹）三所合作办学高校根据法律法规的规定以及签订的合作办学协议，较多参照香港母体学校模式制定了章程。以下将围绕三所高校的章程体例、章程的基本内容以及章程的变动进行比较分析。

首先，从形式上看，合作办学高校的章程并没有统一的格式，《港科大（广州）（筹）章程》（草案）更多体现当前政策法規要求，规定更为具体。具体而言，三所高校都对高校的办学宗旨及其业务范围进行了说明，对于高校的内部管理体制规定也都较为完备（见表1）。《北师港浸大章程》关于该内容占到了10条，《港中文（深圳）章程》用12条的内容规定内部治理结构，《港科大（广州）（筹）章程》关于该内容占到了18条。其中，《港科大（广州）（筹）章程》（草案）在内部治理结构部分还专门用一章规定了“学校党委”，体现了党的领导和依法治校的有机统一。但是，关于教师和学生权益保护问题，三所高校章程存在明显不同。《北师港浸大章程》并没有采取专章的方式规定高校教师与学生内容;《港中文（深圳）章程》（草案）采用专章的方式规定了学生内容;港科大（广州）（筹）对学生和教师内容都进行了具体规定。

其次，章程是高校内部最高层级的文件，是其他规章制度的基础，对于合作办学高校的内部治理至关重要。章程的内容关系到高校内部管理的各个方面，具体包括治理结构部分、与内部主体的关系、与外部主体主要是政府之间的关系。（1）三所高校的管理体制均是校董会领导下的校长负责制，校董会是最高的决策机构，校长是首席教务和行政主管人员，下设财务委员会、校务委员会等（如表2）。可见，合作办学高校的执行机制属于强权型的校长责任制，校长可以依法在学校章程授权下处置高校所有行政事务，包括教育教学事务。因此需要对校长的权力进行监督与制约。《港科大（广州）（筹）章程》第29条规定了“学校党委”，这有利于依法治校和科学发展，而另外两所高校均未作出规定。（2）教师和学生是高校的基本主体，高校章程应当对其权益保障作出具体规定。但是《北师港浸大章程》仅仅只规定了教师享有法律规定的权利;《港中文（深圳）章程》仅仅规定学生有遵守纪律的义务以及设立学生会的条件;《港科大（广州）（筹）章程》虽然同时规定了教师和学生的权利义务，但是并未对法律规定进行具体化（见表3）。（3）三校章程关于高校与外部主体关系尤其是政府的关系有所不同（见表4）。《北师港浸大章程》关于高校与政府的内容规定表现在招生等要符合国家法律法规的规定，政府仅发挥宏观调控的作用;而另外两所高校则规定政府提供财务支持，相应清算时政府投入资产不纳入清算资产等。但是无论是宏观调控还是提供财务支持，政府都没有直接参与高校的管理，因此政府只能通过监督高校章程的实施状况对高校进行管理，章程建设是政府监管合作办学高校的重要途径。

最后，通过章程内容的对比可以发现，章程对举办者与高校的关系包括政府对高校的监管等内容涉及较少（如表5），需要对章程进行修订并不断补充完善。章程修改实质上是赋予章程新的生命力，因此修改章程是必要的。北师港浸大和港科大（广州）（筹）的章程修改主体是校董会，港中文（深圳）的修改主体是理事会。章程的修改程序较为复杂，比如《港中文（深圳）章程》规定理事会以其当时组成成员的三分之二以上票数才能通过决议。港科大（广州）（筹）明确规定了修改章程的提出主体是合作办学高校双方或者理事会，其余两所高校并没有明确规定。

通过综合分析三所高校章程可以发现，治理结构部分与相关者权益保护部分是合作办学高校章程应当规定的内容。治理结构部分应当规定决策机构、校长与党建等内容。高校章程作为内部的“宪法”，规定教师和学生的权益保护是章程的应有之义，要从权利的规定形式、权利规定的内容以及权利的救济方面进行具体规定。

二、合作办学高校章程的法律定位

（一）法律性质

合作办学高校章程从不同的研究维度进行审视则表现出不同的性质。第一，高校章程是高校内部治理的基本规范。高校章程对高校治理过程的各个方面进行规定，包括治理主体、治理组织、组织人员的权利义务。在高校内部，章程具有宪法的地位，其余规章制度根据章程制定，并不得与章程相抵触。[3]第二，高校章程是内部治理的直接依据。尽管高校章程要受到法律法规的约束，但是法律规范并不能直接调整高校的事务，因此高校应根据学校的特色、社会的发展变化制定章程，依法自治。第三，有学者认为章程是举办者之间订立的契约。[4]高校章程的目的在于规制高校权力的运行，因此高校章程可以纳入行政法的范畴。一方面，与处理具体事件的具体行政行为不同，高校章程具有针对不特定对象反复使用的特征，具有抽象性。章程规定的高校治理权力具有一定的命令与服从的特征，高校在章程授权的范围内可以对教师和员工命令、处罚和给付;章程在一般情况下空间范围及于整个高校，事件范围既及于现在的高校及内部人员，也规范未来的人员。另一方面，与只具有内部效果的行政规则不同，高校章程可以产生外部效果，不仅可以规范高校的办学行为，维护教师、学生的合法权益，还约束大学举办者、高等教育管理者。

（二）基本特征

合作办学高校章程不仅要约束高校严格依章办学，也要约束所有与高校打交道的法律主体，[5]是高校自主權存在的规范基础。因此，章程具有以下几个主要特点。

第一，性质和功能上的综合性。章程是落实法律法规、连接法律规范与内部规章制度的重要规范。章程不仅仅约束内部人员，还会对行政部门等高校外部主体产生效力。因此，章程不仅是内部自主办学、自主管理的依据，还承担着社会承诺的对外功能，提供了一种处理大学与社会关系的制度路径，是社会广泛参与的重要保障。

第二，内容和结构上的完整性。《暂行办法》第28条较为详尽地规定了章程的内容，是内地与港澳合作办学高校章程建设的参考依据。在当前政策法规的基本框架下，高校章程对学校的各项制度与管理机构的权限做出了明确的规定，特別是办学的宗旨定位、内部治理结构、教学和财务制度、与高校内外部主体之间的关系等，从而保证大学的健康运行和科学决策。

第三，制订和修改上的渐进性。与当前众多运行多年的公立大学章程建设相比，合作办学高校的章程建设体现出明显的阶段性、渐进性。根据《条例》和《实施办法》的规定，内地与港澳合作办学高校应当在去筹审批阶段由举办者提供章程，实际操作中在筹备设立审批阶段就要求举办者提供章程初始文本作为审批要件。设立审批阶段提交的章程如果不合法，告知后不予修改的，不予设立。合作办学高校设立后，学校办学模式逐渐成熟，教师和学生两类主体按照办学规划也呈阶段性增长，而章程也要求相应不断修订。办学高校的理事会、董事会或者联合管理委员会具有修改章程的权力，章程的修订应报原核准机关核准。[6]

三、合作办学高校章程建设的现实问题

从国内教育法律法规建设上看，章程在高校治理中的重要地位、作用日益突出，而当前合作办学高校章程的特殊法律地位、作用重视不够，高校章程对内对外功能不彰，影响此类高校的依法治理和科学发展。笔者在课题调研和工作实践中发现，相关合作办学高校的章程仍有许多不足，达不到政策法规的要求和办学各方的期待。

（一） 章程地位不明确

港澳办学者的利益和关切在合作办学章程中体现得比较明显，比如香港中文大学享有学位授予权，理事会的理事长为香港中文大学校长，开办何种课程由香港中文大学审批。但是合作办学高校章程并不属于现有法律规范体系中任何一种法律渊源，无法对港澳合作办学者的利益进行有效保障，与港澳办学者的期待不符。规范性文件处于何种法律地位，不仅取决于规范性文件的内容，更重要的是取决于规范性文件的制定主体。而合作办学高校章程的制定主体是高校自身。虽然高校属于法律法规授权的组织，但是并没有制定规范性文件的资格。有学者认为，核准可以使得高校章程获得法律效力[6]，但是審核核准不是我国规范性文件获得法律效力的程序。

（二） 章程规定内容不完整

一方面，合作办学要体现社会主义的办学特色。根据《暂行办法》规定，高校章程应当依法健全中国共产党领导下的校长负责制的具体实施意见。之后，《广东省教育厅关于推进高等学校章程修改、核准与实施工作的通知》（以下简称《通知》）要求把“党的领导”写入章程，坚持党的全面领导。但是相关高校在章程中并没有对高校的党建工作以及思想政治教育作出具体规定或修订。另一方面，章程作为重要的内部治理文件，相关方权益的保护应当是高校章程的重要组成部分。但是，相关高校并没有对相关方权益保护作出规定，没有根据实际情况规定教师和学生的权利，会导致教师和学生的身份地位不明、权利保障不充分。章程缺乏对教师和学生程序性权利的保障，不仅难以保障学生的利益，还会难以获得学生的认同而得以实施。

（三）章程的修改程序复杂

根据《通知》的规定，要坚持稳定性与适应性的原则，对于已经不适应新形势变化的条款予以修改。从法律规范层面看，《暂行办法》要求高校保持章程的稳定，只有涉及到学校的办学宗旨、合并、分立等重大事项变化的情况，才可以依照相关程序对章程进行修订。但是合作办学高校是在内地与港澳高校合作的基础上办学的，章程应当体现双方的诉求。比如对港澳方办学者权益的保障，对社会主义办学特色的反映，都需要及时修改协议，从而落实到章程建设上。因此合作办学高校章程建设参照《暂行办法》，并不符合内地与港澳合作办学的实际。实践中，港澳方办学者实际影响、主导着合作办学高校的教育教学和内部管理，其中涉及的重大问题往往由港澳方办学者决定，而合作办学的香港母体学校校董会的意见多元化而致决议不易通过。章程的修改需要经过理事会或者校董会的讨论决定，导致章程的修改程序比较复杂，往往难以满足内地高校的诉求与政府监管的要求。

四、合作办学高校章程建设的法治进路

（一）应遵循的基本原则

第一，合法性原则。内地与港澳合作办学是新时期内地与港澳教育法治合作的重要表现，要遵循“一国两制”，坚持合法性原则。合法性原则表现在三个方面。第一，法律优先原则。章程根据国家法律法规制定，不得违背上位法的规定。第二，法律保留原则。根据行政法重要性理论，与学生和教师基本权利相关的内容，应当由立法机关进行规定，章程不能进行规定。第三，内地与港澳合作办学协议是合作办学高校的重要依据，因此章程的制定还需要遵守办学协议。

第二，权益保障原则。高校章程发挥着连接国家法律法规与高校内部规章制度的作用，因此保障教师和学生的权益也是章程的原则之一。首先，章程制定的过程应当民主、开放、多方参与，建立相应的制度保障教师和学生的参与权。其次，章程要对法律法规进行细化，明确规定教师和学生的权利义务。最后，重视正当程序的作用。在针对教师和学生的合法权益作出不利处分的时候，要对程序性的权利提供制度性的保护，从而有效保障其合法权益。

第三，高校自治原则。学术自由、高校自治是内地与港澳合作办学高校的本质要求，在内地表现为扩大和落实办学自主权。制定章程既是落实法律法规的要求，也是规范高校依法治校、保障办学自主权的要求。因此在章程法治化建设过程中，要健全学校办学自主权的行使与监督机制，特别是保障高校有效行使享有《中外合作办学条例》及其实施办法、相关政策法规规定的独立自主招生、依章程管理、自主教育教学权、法人财产权、独立学生管理权（学位授予权）、灵活外事活动权等权力。

第四，因校制宜原则。国家法律法规只能规定高校共性的部分，无法规定高校特殊的部分。因此，高校章程的制定需要坚持因校制宜原则，根据高校实际情况，反映高校的办学特色与教育理念。只有根据实际情况制定出来的高校章程才能有效地实施，对高校的内部治理发挥指导作用。

（二）体系性法治路径

高校章程是高校内部治理的最高规范，也是高校办学自主的重要体现。因此，为了保障合作办学高校章程发挥其应有的作用，应从立法、执法、司法、守法等多方面完善高校章程建设。

第一，明确章程的法律位阶。高校章程从内部来看是高校自治的内部规范性文件，但是高校章程还承担着社会责任，因此高校章程的实施还有赖于社会的认可。为了使高校章程的效力得到社会的认可，可以借鉴港澳地区的做法。香港高校章程采用的是香港法例的形式，不仅仅是高校内部的规章制度，更是香港正式的法律。突破既有的法律框架，按照粤港澳大湾区法制建设的需要，由中央授权省和设区的市制定地方性法规，提升章程的法律效力层级，使得章程具有和法律规范一样的实施效果。同时，将章程法律化，可以保证章程内容的规范性与合法性。章程的制定、实施要遵循宪法和法律，接受地方人民代表大会的监督。申言之，章程的制定程序也应采纳地方性法规的制定程序。起草和审议是章程制定的两个重要程序，由高校起草草案，然后提交高校所在地具有地方性法规制定权的人大及其常委会审议通过，转化成地方性法规。

第二，丰富大学治理的规范内容。合作办学高校与其他高校相比的特殊之处在于，合作办学的参与各方特别是政府在合作办学过程中扮演着很重要的角色，因此高校章程还关系到权力的配置。章程的内容要体现共性与个性相结合，围绕规范权力和保障权利进行展开。内容要点有：一是明确举办者与学校之间的权利、义务，包括参与办学的地方政府在合作办学过程中所承担的协议义务以及相关的协议权利。二是应当明确政策法规所强调的教育和管理要求，如高校党建工作和思政教育工作应在学校章程中给予明确规定。三是要采用专章的方式将法律规定的高校内部人员权益的内容具体化，并规定相应的权利保障机制。

第三，完善章程的执行和监督机制。合作办学高校章程在具有法律规范效力后，还应设置具体的执行机制，同时加强对高校行为的有效监督，保证高校依法自治。一方面，执行机构要依法行政。高校的行政机构在执行高校章程的时候，章程有规定的，必须依法执行;章程没有规定，但是上位法有原则性规定的，按照上位法的规定来行使职权;章程和上位法均没有明确规定的，要按照章程的办学原则行使职权。另一方面，要完善章程监督机制。合作办学具有社会性，因此为了公共利益，政府有必要对高校进行监督。而政府无法直接参与高校治理，因此章程是政府对高校进行监管的重要法治途径。章程是法律法规的具体化，政府可以通过监督高校章程的执行情况，行使对高校提供的教学质量进行审查的管理权。

第四，完善章程的司法机制。当高校相关主体就高校内部事务产生纠纷时，有内部和外部两种救济途径。学校内部可以组织学校争议解决仲裁委员会作为高校的争议解决机构，直接依据高校章程解决纠纷。争议解决仲裁委员会由管理者、教师、学生各自选出代表组成，管理者、教师、学生对学校内部的事务了解较多，可以保证纠纷公正快速解决。在具体规则适用过程中，如果高校具体规章制度有规定，优先适用规章制度。规章制度与章程规定不一致，要先对规章制度的规定进行审查，符合章程规定适用，不符合章程或者无法确定是否符合，要提交相关部门进行处理;在仅有章程的时候，适用章程进行处理。

第五，完善章程的守法机制。内地与港澳合作办学高校章程作用的发挥取决于各方主体对章程的遵守。首先，为了保障章程的实施，合作办学双方高校作为举办者要按照高校章程的规定行使权利、履行义务，依照章程的规定参与高校的内部事务。其次，管理者要依照章程的规定管理学校事务，依照章程规定行使职权、依法管理。最后，教师和学生是高校内部人数最多的主体，教师和学生要根据章程规定的权利和依据开展教学、学習活动。

五、结语

高校章程是大学治理的直接依据，相比法律法规而言，章程对于高校内部的组织机构、权利救济规定更加细致，有利于厘清政府与高校的权力边界。而内地与港澳合作办学高校章程不仅是高校治理的直接依据，还发挥着社会承诺的功能，是港澳融入国家发展大局的一种制度保障。然而当前，一些合作办学高校的章程不对外公开和法律位阶不明确，导致合作办学高校治理处于一种非规范化的状态。为此，有必要重新检视内地与港澳合作办学高校章程的法律定位。具体而言，可从立法、执法、司法、守法等途径推进合作办学高校章程的法治化建设，实现高校章程法律化的制度重构，确保其发挥为合作办学高校治理提供体系化的制度保障，进而促进内地与港澳合作办学法治化，更好地提升我国高等教育的国际化水平。

参考文献：

[1]中共中央国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》[N].人民日报，2019-02-19（1）.

[2]肖金明.章程与现代大学治理制度[J].上海政法学院学报，2011（6）.

[3]湛中乐，徐靖.通过章程的现代大学治理[J].法制与社会发展，2010（3）.

[4]米俊魁.大学章程法律性质探析[J].现代大学教育，2006（1）.

[5]张应强，唐宇聪.大学治理的特殊性与我国大学治理体系现代化[J].清华大学教育研究，2020（3）.

[6]李晓辉.中外合作办学：法律制度与实践[M].厦门大学出版社，2017：97-100.

（责任编辑 陈志萍）