英国应用型高校治理模式变迁的制度逻辑

惠转转 程铭

摘 要：多科技术学院作为英国应用型高校的典型代表，其治理模式在1992年前后发生了一系列的变迁。以“三角模型”治理理论为高校治理模式解释框架，结合历史制度主义结构观和历史观的制度变迁分析范式，检视英国应用型高校治理模式变迁的历史演进及其制度逻辑。研究发现：一是应用型高校治理变迁历程内嵌了科层模式和市场模式基本结构样态;二是宏观背景结构、中观变量结构以及微观行动主体的互动与选择构成了应用型高校治理变迁的结构性逻辑;三是学习效应、协同效应、适应性预期等自我强化机制使得英国应用型高校治理变迁表现出强劲的路径依赖色彩，由关键节点分析可知其变迁历程兼具渐进式和断裂式变迁特征。

关键词：治理模式;应用型高校;多科技术学院;制度逻辑;变迁

经过两次世界大战的洗礼，西方各国政府愈加认识到应用型人才对国家经济社会发展的重要性。为适应世界社会经济和科学技术快速发展的需要，许多西方发达国家出现了一种属于高等教育范畴但学术水平低于传统大学的高校。在国际上，很多国家的高等教育系统基于其核心办学定位分为两个部分：一是学术型高校（Academic Orientation University），另一部分是应用型大学（Applied Orientation University），學术型高校通常被称为“大学”（Universities），而应用型大学在不同国家则有多种多样的名称，如欧洲早期称为非大学高等教育机构（Non-university Higher education institutions）、德国的应用科学大学（Fachhochschulen）、荷兰的应用型大学（Hogescholen）、瑞士理工学院（Institutes of technology），美国的社区学院、日本的短期大学和高等专科学校以及英国的多科技术学院（Polytechnic）等。[1]1966-1973年期间，英国34所以应用型人才培养为办学定位的多科技术学院（Polytechnic）通过新建或合并的方式陆续成立，并于1992年在《继续和高等教育法》颁布下升格为新大学。多科技术学院作为英国以应用型为办学定位的大学，是英国将治理理念应用于大学治理的首批探索者，尤其在1992年前后进行了一些列的治理变革，引发研究界的广泛关注。[2]通过对英国应用型高校治理模式变迁的文献分析，已有研究主要聚焦的研究内容有：一是较多聚焦于应用型高校治理模式的样态演进[3-8]，而对变迁的内在动力和逻辑关注较少，忽略英国社会基础和历史背景。例如，有研究者认为英国应用型高校治理模式变迁的动力来源于时任首相撒切尔夫人主导的新公共管理运动[9-11]，未充分关注到新公共管理运动产生与发展背后是英国当时历史和环境要素的互动作用。二是单项因果决定论视角下的中微观研究较多，宏观层面研究较少，对与1992年前应用型高校治理的探索较多，升格为大学后治理模式变迁研究关注较少。三是过度强调社会的民主参与是英国应用型高校治理变迁的动因[12]，而未注意到多主体参与的治理模式其实是英国政府、社会与应用型高校之间利益博弈而形成的结果。

英国应用型高校治理模式的变迁是由多种影响要素相互作用而形成，而非某一方面的要素或要素的某一方面的作用所产生的结果。[13]因此，对于英国应用型高校治理模式变迁的探究，不仅要研究其显性的样态演进特征，更要深究其隐性变迁制度逻辑;不仅要研究引起其变迁的变量，更探究变量之间相互作用的方式和规律。基于此，本研究以英国34所多科技术学院为研究对象，以“三角模型”理论为应用型高校治理模式的解释框架，以历史制度主义为治理变迁的分析范式，以英国应用型高校的外部治理模式为聚焦重点，探究英国应用型高校治理模式变迁的历史演进和制度逻辑。由于英国多科技术学院升格为大学前后的办学定位均为应用型高校，操作性定义层面，本研究中的将其统称为应用型高校。

一、英国应用型高校治理模式变迁：理论基础

（一）“三角模型”理论及其适用性

大学治理模式的本质是各参与主体之间的权力结构和关系。根据主体间权力关系的集中程度和主体间关系的主导力量，以克拉克“三角协调模型”为雏形，研究者将大学治理模式分为不同的类型：罗伯塔·伯恩鲍姆（Roberta Birnbaum）将治理模式划分为学会组织模式、官僚组织模式、政党组织模式、控制组织模式四种类型[14];克拉克·克尔（Clark Kerr）和玛丽安·盖格（Marian Geiger）将治理模式划分为科层模式、协商模式、多中心模式、无政府模式四种类型[15];伊恩·麦克尼（Ian McNee）将治理模式划分为共享模式、科层模式、法人模式以及创业模式四种类型[16];综合以上主流研究者对大学治理模式类型的划分，其分析的基本维度本质上是政府、大学与市场三个主体之间的权力关系结构。权力主体之间关系结构下，大学治理模式或倾向于契约合作关系，或倾向于行政隶属关系。

新的环境与治理模型的提出也给大学治理样态变迁的解释带来了复杂性，已有的模式划分的对于部分国家或地方大学治理模式解释力显现出一定的局限性，以上模式划分不能明显的区分美国和英国高等教育治理系统的不同。基于此，迪特玛·布劳恩（Dietmar Braun）运用整体论分析框架对大学治理模式的划分进行修正与拓展，提出大学治理样态解释的新“三角模型”。根据“三角模型”中大学、政府、市场之间权力主导因素及其结构，将大学治理模式分为三种类型：一是共享模式，其特点是政府、市场和大学之间权力的分权制衡，体现多主体共同治理的理念;二是科层模式，其特点是大学处于政府的全面管控之下，大学的自治权受到较大程度的限制;三是市场模式，其特点是注重市场要素在大学治理中发挥重要作用。[17]“三角模型”理论的适用性在于，其整体论视角下的大学治理三种样态的划分，较好的契合英国应用型高校不同阶段治理变迁的实践与特征，故本研究采用该理论模式作为英国应用型高校治理样态的分析解释框架。

（二）历史制度主义理论及其适用性

历史制度主义作为新制度主义中的一个理论流派，融合了微观结构功能主义和宏观历史社会学的研究方法，通过放大历史视角来窥探影响历史变迁的结构性因果关系和历史性因果关系，为历史研究的范式提供了更加广阔的视域。[18]历史制度主义以历史为基础，从结构观和历史观两个维度对制度的变迁进行分析（见图1）。结构观维度，强调从制度内外部影响要素的结构互动中探寻制度变迁的结构性逻辑，其中“背景-制度”结构旨在探索制度变迁背后深层次的、普遍性的时代社会背景，“制度-变量”结构着重探究影响制度变迁的具体变量组成与结构，“制度-行为”结构主要分析制度设计者与制度规制的行为主体之间的互构性影响机制[19];历史观维度，侧重于对制度变迁的演进样态进行归纳与分析，探究制度变迁中出现的“制度继承”“制度断裂”现象及其背后的制度逻辑，亦即“路径依赖”分析与“关键节点分析”，路径依赖是指制度的变迁由于学习效应、协同效应、适应性预期等因素的影响使得制度断裂的成本增加，难度增加，从而发生对旧制度的迁移和依赖;关键节点则是制度变迁方式的作用点和方向，不同阶段关键节点的作用在一定程度上影响渐进式制度变迁或决裂式制度变迁方式的形成。[20]

历史制度主义作为英国应用型高校治理变迁分析范式的适用性在于：第一，历史制度主义的结构性分析范式侧重于制度变迁的结构逻辑，不仅包括制度变迁的背景，而且探究制度变迁的变量组成与结构，同时注重行為主体在制度变迁中的能动作用，为英国应用型高校治理变迁的结构逻辑探究提供系统全面的理论诠释空间，有助于梳理英国应用型高校自成立至升格为大学后治理模式变迁的背景、变量结构与互动关系，以期系统深入探究应用型高校治理变迁的动力基础、结构与作用机制。第二，历史制度主义的历史性分析范式更加强调制度的渐进式变化历程，与英国应用型高校治理变迁的实践相契合。英国应用型高校自成立至今历时半个世纪，其治理模式的演化脉络亦遵循有序渐进式发展逻辑，而对应用型高校治理的历时性考察，有助于探究关键节点和路径依赖对英国应用型高校治理模式变迁的作用逻辑。第三，与规范制度主义等更加强调单向作用有所不同，历史制度主义更注重制度与行为主体的互动作用，有助于剖析英国应用型高校治理变迁中各行为主体间的行动逻辑，通过变迁的行为主体考察其不同阶段治理变迁的方式和路径选择。

二、英国应用型高校治理模式变迁：历史演进

（一）1992年前：科层模式

1992年前，英国应用型高校主要是20世纪60年代地方政府合并或新建的多科技术学院。[21]其治理模式样态为地方教育当局（Local Education Authorities）控制下的科层模式，以地方政府主导、学院有限自治和社会市场较少参与为主要特征。具体表现在以下几个方面。

一是地方政府负责学校的总体运作。在1965-1992年间应用型高校的治理模式中，涉及的治理机构主要有地方教育当局、学院理事会（Board of Governors）、学术委员会（Academic Board）和校长（Director），其中地方教育当局作为地方政府的代表，对英国应用型高校拥有最高的决策权，负责应用型高校的总体运作情况，包括土地和建筑所有权、人事权、财政权等。[22]在财务方面，地方教育当局需要承担应用型高校的所有支出，因而每年都需要做详细的年度财务预算，根据必要性和优先次序安排各项经费的支出，强调资金的使用的有效性，所有财务交易需要符合地方教育当局的财务条例。[23]例如，在学校划拨经费对基础设施的维修和维护前，需向地方教育当局出具相关证明以证实该项事务的必要性和优先次序。[24]

二是理事会由地方政府直接管理。与传统学术型大学治理模式类似的是，应用型高校内部也设立理事会和学术委员会。理事会职责主要是为学校制定相关发展的政策，并对这些政策的执行情况进行监督。[25]理事会成员由地方政府部门教育局负责任命，人数通常为50-80人，其成员分为独立理事（Independent Governors）和学院理事（College Governors）。独立理事主要是指来自工商业、教育管理部部门、社会各界代表和部分学校管理人员组成，而学院理事主要是来自校内管理者、部分教职工、少数学生代表。[26]但由于英国应用型高校理事会处于地方教育当局的全面控制之下，限制了其权力范围，理事会发挥决策机构的作用有限。

三是学术委员会由地方政府间接管理。学术委员会一般规模较大，成员主要由学校管理层人员、教师、学生等代表构成，主要负责人才培养方案、学科建设、学生学业规划等。[27]校长通常情况下是学术委员会的主席，同时负责学校的发展规划执行工作、部分规章制度的制定、校内教育资源的配置等工作。[28]由于校长兼任学术委员会主席，同时又向理事会负责，理事会成员由地方教育当局全面管控。因此，学术权力通过校长间接掌握在地方教育当局手中。到20世纪80年代，校长对政府主导的治理模式产生极大的不满，认为地方教育当局的管理与基础教育趋同，极大地限制了学校管理层在校内事务中的决策权，在多次的相关会议上呼吁适当解除对应用型高校的管理权限制，要求获得传统研究型大学同等的自治权。[29]

（二）1992年后：市场模式

1992年后，英国34所多科技术学院升格为大学，其治理模式发生了一系列的变革，逐步开始由地方政府管控下的科层模式向市场主导模式过渡。市场模式以注重社会市场主体广泛参与、政府间接或有限参与和高校深度参与为内在特征。具体表现在以下几个方面。

一是治理逻辑由行政管理取向转向市场效率取向。1992年后，地方政府将应用型高校的治理权力转移至中央政府，中央政府将部分权力让渡于中介组织机构，成立了英格兰高等教育基金委员会（The Higher Education Funding Council for England）和威尔士高等教育基金委员会（The Higher Education Funding Council for Wales），作为政府参与应用型高校治理的代理机构。中介组织承担政府的部分职责，对大学的科研、教学、财政经费等产生较大的影响。[30]英国教育基金委员会作为中介组织具有一定的独立性，其成员组成较为多元化，运行逻辑更加注重效率取向，旨在通过一系列评估审查和绩效经费措施，提高大学治理的有效性。

二是社会参与治理的边界逐渐扩大。市场模式下的治理模式较为强调社会市场主体的广泛参与。1992年后，按照相关法律条款规定，英国应用型高校实行高等教育法人治理模式，需设立理事会和学术委员会，理事会应由12-24人组成，其中来自校外的独立理事可多达13人。[31]理事会由1992年前的制度发展策略与规划的职能转向负责范围内容更广、内容更细化的事关学校发展的几乎所有重要事务。例如，理事会决定学校教育的性质和使命、监管学校的活动、负责学校资源的有效配置、批准年度收支预算、学校主要岗位人员人事任命与管理等。

三是基于生源的高等教育市场竞争进一步深化。在市场导向模式的趋势下，2012年后，政府取消了大学招生人数的限制，大学的经费来源主要依靠学生学费，学生作为教育服务消费者的身份愈加明显，高等教育治理市场化程度进一步加深。[32]政府通过鼓励大学之间竞争优质生源，提升办学的效率和效果，满足学生的需求，从而倒逼大学治理的有效性提高。基于生源的竞争市场机制下，应用型高校办学起点较低，难以获得与传统研究型大学相当的竞争优势，在研究型大学对资源的“虹吸效应”作用下，英国应用型高校的生存和发展面临相当严峻的挑战。

三、英国应用型高校治理模式变迁：结构逻辑

（一）“背景-制度”结构

宏观社会基础和背景的变化并不能直接决定英国应用型高校治理的变迁路径，但是背景引发制度需求更迭，从而影响制度供给，故制度变迁的背景是制度变迁重要的结构性影响因素之一。英国应用型高校治理变迁的背景包括政治、经济、社会、文化、教育等多个层面因素的相互交织作用，具体可以归纳为两个方面。

一是执政党派的理念与立场。英国以保守党和工党为主要执政党，不同党派代表不同阶级利益，保守党更加倾向于资产阶级的利益，而工党更加倾向于中产阶级的利益，两个党派所代表的阶级利益和立场不同往往影响该党派执政期间的政治主张和决策。在该政治制度背景下，英国应用型高校的治理模式变迁政策与执政党派的更迭和治理理念倾向密切相关。1963年，保守党在执政时期颁布《罗宾斯报告》（The Robbins Report），提出建立“一元制”（Unitary System）的高等教育体系，主张将应用型高校和其他传统大学置于同一高等教育框架下。[33]然而，工党于1964年10月的大选中获得执政权，工党负责高等教育的领导者则认为应促进应用型高校和研究型大学的分类发展，否决了《罗宾斯报告》中所提及的“一元制”高等教育发展路线，开启了英国高等教育的“双元制”（Binary system）时代。[34]1979年保守党再次执政后，新一届政府领导团体倡导新自由主义思想，推行新公共管理运动，将英国高等教育的“双元制”逐步转变为“一元制”，应用型高校治理模式随之再次发生了新的变革。[35]1997-2010年期间工党再次执政，英国当局政府在“撒切尔主义”（Thatcherism）的影响下继承了撒切尔夫人执政时期的治理理念[36]，由此，应用型高校的市场导向治理模式得到进一步深化与发展。2012年，倡導自由主义的保守党政府取消了对大学招生学生人数的控制的举措[37]，使得学生作为教育服务消费者的身份愈加显著，从而进一步深化了应用型高校治理的市场模式。可见，在英国应用型高校的治理模式的变革历程中，工党和保守党的更迭和其执政理念倾向是英国应用型高校治理模式变迁路径选择中不可忽视的政治背景要素。

二是新自由主义的文化基因。自由主义的思想伴随着新公共管理运动逐渐引入了英国高等教育的治理领域，在此背景下，英国应用型高校治理模式随之发生了巨大的变革。1992年《继续教育与高等教育法》颁布施行之后，英国政府对应用型高校的治理由全面干预转为间接管控。一方面，引入目标管理，减少过程控制，使得大学自治权有所增加，并鼓励具有商业管理背景的人才进入管理者团队，提升大学治理的专业性;另一方面，强化评估监督的作用发挥，引入绩效经费（Performance Funding）制度，加强对大学治理有效性的问责。[38]此外，随着新自由主义思想的倡导，参与公共治理的自组织逐渐兴起、发展与成熟，为应用型高校市场模式的形成奠定了社会基础。自组织理论认为，经自动演化而形成有序的结构，即为自组织。[39]英国应用型高校对于自组织的认同，一方面体现在理事会制度的建立和完善。理事会是英国应用型高校的治理模式的重要组成部分，尤其是1992年政府所颁布的《继续和高等教育法》中明确规定理事会中外部人员的参与度，要求校外人员必须在应用型高校理事会中占多数，并规定独立理事不能是大学教职工、学生或地方政府官员，理事会成员需在工业、商业或其他领域具有丰富的专业实践经验和管理能力。另一方面体现在高等教育中介组织的发展和成熟。以高等教育基金委员会为代表的中介组织作为政府代理机构承担了部分公共治理的责任，中介组织因其独立于政府和大学单独运作，发挥了大学和政府之间“缓冲器”的重要作用。

（二）“制度-变量”结构

历史制度主义探究影响制度变迁的变量，通常运用“历史-环境-行动者”作为其变量分析框架。[40]“历史-环境-行动者”三个变量之间的相互作用达成一定的“断点平衡”，形成了不同时期英国应用型高校治理样态，即历史的存在、环境的变化和行动者的偏好与博弈共同形塑了制度变迁的动力基础与结构逻辑。

一是历史的存在。如果说一个国家的大学是历史和环境遗传的产物[41]，那么一个国家的大学治理结构亦是历史和环境互动的产物。历史的存在变量主要是指大学治理结构形成前的历史传统或背景。科层模式形成前，地方政府在筹办创建应用型高校过程中发挥了主导作用，且英国应用型高校的经费来源主要为地方政府。故此，该阶段大部分治理权力属于地方政府，即其创立历史背景直接影响了该阶段治理模式的生成。随着应用型高校治理样态向市场模式转型，科层模式的历史存在亦对转型后应用型高校治理模式产生了一定的影响。科层模式下，应用型高校自治权极大受限，使得应用型高校治理样态转型后虽程序性自治得到一定的扩大，但实质性自治与其他研究型大学相比仍具有一定的局限性。

二是环境的变化。宏观社会时代背景的变化引发英国应用型高校外部和内部治理环境的变化，进而促进了其治理模式的转型。外部治理环境层面，英国高等教育的自治传统为应用型高校治理模式变迁提供了实践先驱。英国高等教育的自治历史最早可以追溯到学者行会的成立，在中世纪自治城市和自治行会的兴起背景之下，学者们仿造商业行会组织的形式成立了学者行会（Studia Generalia），是英国高等教育自治的早期形态。[42]在此时期内，英国大学主要为牛津大学和剑桥大学，两所大学倡导高度的学术自由和自治理念，为随后建立的大学的自治提供了最早期的思想基因。在大学自治传统的实践先驱影响下，应用型高校管理层人员强烈呼吁扩大自治权，希望取得与传统大学同样程度的自治权。内部治理环境层面，在寡头—科层治理模式下的应用型高校对与地方政府的过多干预产生极大的不满，有应用型高校校长在接受报社采访中曾对地方政府抱怨道，“教育部门把我们当作小学来管理，学校设施设备的日常维修都需要政府部门的审批”[43]。对于自治的渴望使得应用型高校管理层人员迫切希望脱离政治的直接管控，提升应用型高校自治的权力。

三是行动者的偏好与博弈。行动者变量包括集体行动者和个体行动者两个层面。集体行动者主要包括政府、应用型高校和社会三个行为主体。政府层面，推动变迁的目的在于促进社会多主体参与应用型高校治理和办学，从而达到大幅度减少政府的办学成本、减少公共部门的劳动力、通过市场的竞争促进应用型高校的办学效率和效果的提升等效果;应用型高校层面，由科层模式转向市场模式后，管理者自治权得到一定的扩大，经费来源渠道更加多元;社会层面，具体包括企业行业组织、家长、学生等其他利益相关者，社会主体参与治理使得应用型高校的人才培养目标和方案的社会适应性增强，人才需求和供给的契合度得以提升，企业的人力资源投入成本在一定程度得以降低。个体行动者主要包括托比·韦弗（Toby Weaver）、安东尼·克劳斯兰德（Anthony Crosland）、英国前首相撒切尔夫人（Margaret Hilda Thatcher）。托比·韦弗和安东尼·克劳斯兰德是英国应用型高校科层模式治理模式形成的关键行动者。托比·韦弗在进入教育部主管高等教育之前是负责应用技术教育的地方教育当局官员，拥有长期从事地方高等教育管理的工作经验，他认为地方教育当局管理下的应用型高校与传统研究型大学应地位相同，治理体系相异。[44]托比·韦弗1963年6月开始在教育部主管高等教育后，积极推动应用型高校的地方政府主导的治理模式，并于1965年形成了《韦弗报告》。[45]安东尼·克劳斯兰德于1965年开始担任英国主管教育的官员，受托比·韦弗的影响，他于1965年和1967年通过《伍尔维奇演讲》（Woolwich Speech）和《高等教育的多元主义》（Pluralism in Higher Education）演讲极力倡导英国高等教育实施“双元制”的发展路径[46]，促进了英国应用型高校创立初期寡头-科层治理模式的生成。英国前首相撒切尔夫人是英国应用型高校治理模式由科层模式转向市场主导模式中的关键推动者。撒切尔夫人在其长达11年之久的执政生涯中，极力倡导新自由主义思想。在其政治哲学和施政理念影响下，英国高等教育治理以讲求效率、激励竞争、促进协商合作为发展理念，以自由竞争的市场为核心机制，间接的促进了英国应用型高校治理模式由科层模式转向市场模式的转型路径。

（三）“制度-行为”结构

行动者作为制度变迁的重要组成部分，一方面嵌入到制度变迁中，从而受到制度的约束作用;另一方面，亦可通过自身的价值、理念和行为能动的反作用于制度变迁。[47]应用型高校治理关涉的中央政府、地方政府、应用型高校、社会主体等行动者之间是一个复杂的互联互动过程。

一是治理变迁对行动主体选择的限制。制度的生成和创新会限制行为主体的行动选择，亦塑造其行动选择与偏好，进而形塑了行为主体与作用对象之间权力的非对称性。[48]作为一种制度形式的治理模式，本质上是对学校治理权在政府、社会、应用型高校等主体之间如何分配的一种规制。在英国应用型高校治理的现实语境下，自其创立以来，在不同阶段的治理模式下，行为主体均有不同的行为选择范围。例如，在1992年前，以科层模式为主要特征的应用型高校治理模式框定了地方政府和应用型高校作为主要行动者的行为范围与行动目标。随着应用型高校治理样态向市场模式变迁，应用型高校行为主体在市场模式下，随着社会主体参与治理权力的扩大，各行为主体会根据新的模式生成与演化重新算计各自的利益得失，从而形成新的行为主体的选择范围。因此，每一阶段治理模式的实践与运行，其价值取向和核心原则会渗透到应用型高校内部和外部，行为主体通过自觉调整自身行为偏好与选择以符合治理的演化变迁趋向。由此可见，应用型高校治理变迁限制应用型高校行为范围和选择，即行为主体的主观能动性发挥一般难以突破社会背景的基础和变量的作用。

二是行为主体对治理变迁方式的选择。制度变迁不仅是外部因素的作用，还是行为主体不断选择性地调整和创新制度的过程。[49]在英国应用型高校治理变迁的现实语境下，不同阶段均有行动主体的行为反过来促使应用型高校治理样态的变迁的现象。应用型高校作为治理变迁的直接作用对象，在治理变迁中具有很大的能动性，是诱致性制度供给的主体。在应用型高校科层模式治理阶段，应用型高校是治理变迁方式的主要行为主体，出于扩大自治权的目的，应用型高校管理层人员极大的倡导推动治理模式变革。而在市场模式阶段，中央政府的能动性对应用型高校治理變迁方式选择产生了极大的影响。行业企业作为应用型高校治理的另一重要行为主体，既是制度的执行者，又是潜在的制度供给者，在应用型高校的市场模式治理变迁中，根据自身利益需求积极推动应用型高校治理模式向进一步市场化变迁。

四、英国应用型高校治理模式变迁：历史逻辑

（一）制度继承：路径依赖

从历史制度主义的历史观看，路径依赖是制度长期运行的关键要素。根据历史制度主义的路径依赖核心思想，受学习效应、协同效应、适应性预期等因素的影响[50]，一旦创设或选择某种制度模式，其退出成本的不断增大使得制度就很可能沿着既有模式持续深入下去。

一是学习效应。学习效应是指个体或组织在行为选择中往往趋向于向同类个体或组织的行为模式、方案、规范等进行一定的迁移与学习。[51]应用型高校治理变迁的学习效应主要表现在对研究型大学自治的学习效应。受传统研究型大学治理模式的影响，应用型高校对于争取自治的愿望及其强烈，间接影响了1992年后市场模式治理样态的形成。在传统研究型大学自治的影响下，英国应用型高校管理层人员强烈呼吁扩大学校的自治权，并在人才培养方面不断向研究型大学趋同。无论英国应用型高校还是地方政府主管部门，对于当时的政府主导治理模式愈加不满。地方政府认为英国应用型高校的学术倾向的培养模式使得其服务地方政府社会经济的能力减弱，办学目标与设立之初相去甚远;应用型高校管理者则认为英国应用型高校应同传统研究型大学一样追求学术自由和大学自治。由此，英国应用型高校从地方政府管控中摆脱出来，实现了一定程度的自治。

二是协同效应。应用型高校治理变迁的协同效应包括制度的高密密集和集体行动的协同两个层面。制度的高度密集是指当行动者以现行的制度和政策为基础时，推动制度变迁的一系列法律、法规、规章和制度相互交错，形成制度矩阵。制度的高度密集使得报酬递增效应明显，这就意味着制度变迁必然涉及一系列相关制度的变革，退出现有制度的成本则不断上扬，难度随之增加。为适应经济形势的要求，促进应用型高校的发展，回应社会舆论的诉求，在推进应用型高校治理变迁过程中，政府颁布了一系列配套的政策规则，构建了正式的制度，这些制度对应用型高校治理相关行动者都构成了一种约束。另外，由于集体行动涉及较高的初始成本，牵涉的利益群体众多，这种集体行动的主导作用使得变革现行的制度难度很大，因此现行制度会产生延续其原有制度的倾向。应用型高校治理变迁的行为主体涉及中央政府、地方政府、应用型高校内部理事会、学术委员会、教师、家长、学生等。在各制度行为主体的协同效应下，由政府所推行的应用型高校治理政策变迁可能会流于形式，导致制度变迁陷入“虚假创新”的陷阱。随着寡头—科层市场模式在应用型高校治理中的推行和深化，与市场模式相匹配的校内外组织、制度相应地建立起来，形成了一个稳定的制度群。它不断地弥补初始制度存在的问题，并在协同中逐渐构成了潜在的利益关系，从而不利于应用型高校治理模式的根本变革。

三是适应性预期。适应性预期是指一项制度一旦被固定下来，行动者对该制度适应性预期的增加往往会导致其习惯于从旧有的制度要素中寻求指导，当多数人都持有同样的认知，并采取同样行为模式的时候，该制度将进一步被自我强化。历史制度主义的路径依赖强调前一阶段制度的安排会影响其后的制度选择和安排。英国应用型高校治理变迁的适应性预期主要体现在2012年后英国政府取消了大学招生人数的限制，使得1992年后转型生成的治理模式市场化程度进一步加深。其原因在于，一方面，英国应用型高校治理模式转型为市场模式是基于市场机制具有资源配置有效性和灵活性的历史经验，市场机制在企业管理中的有效应用为应用型高校治理模式转向市场导向模式提供了实践基础。另一方面，1992年开始转型为市场模式后的应用型高校通过中介组织的作用消解了政府与应用型高校之间的直接矛盾，取得了一定的成效，致使制度创新主体对既有治理模式产生路径依赖和适应性预期，这种适应性预期对后续应用型高校的治理模式变革产生了一定的阻滞。

（二）制度变迁：关键节点

历史制度主义突出历史进程中的“关键节点”，亦称“历史否决点”，强调在制度变迁中存在着某一关键时刻，这一关键时刻对制度的形成和发展具有重要甚至决定性的影响。这些重要事件的发生往往会打破制度平衡，造成旧制度的崩溃，形成制度断裂的“关键节点”。 根据关键节点的作用力和作用方向，制度变迁大致可分为基于原有制度框架内的“渐进式变迁”，以及从量变到质变所产生的“决裂式变迁”。前者主要是在原有制度框架内发生的渐进性变迁，后者是与旧制度的彻底断裂。检视英国应用型高校治理变迁的路径可以发现，这两类制度变迁范式均有体现，表现为决裂中有渐进，渐进中存在决裂，两者相互交织进行。具体而言，1992年英国应用型高校治理变迁方式主要表现為决裂式政策变迁，2012年后则以渐进式变迁为主。

一是决裂式制度变迁节点。随着“关键节点”的形成，往往出现决裂式制度变迁。应用型高校治理模式的决裂式变迁关键节点为1992年《继续和高等教育》（The Further and Higher Education Act）的颁布，该关键节点使得多科技术学院升格为大学，自此治理模式逐渐由科层模式向市场模式转型，以市场机制为特征的新公共管理思想成为应用型高校治理的价值取向和逻辑基础。自此，应用型高校实施了一系列的治理变迁具体举措，例如扩大理事会外部人员参与比例、提高理事会的权力限度等。

二是渐进式制度变迁节点。渐进式制度变迁的关键节点为2012年取消招生人数限制。随着应用型高校治理向市场模式的转型发展，英国高校经费来源渠道中政府经费来源有限，学费和其他社会资源成为多数高校的主要资金来源。随着招生人数限制的放开，基于生源的市场竞争使得应用型高校治理的市场化程度进一步深化，并进入了渐进式变迁的阶段。渐进式变迁阶段，应用型高校治理变迁则相对平稳，治理政策进行有序、平稳地推进。

五、研究结论与启示

结合“三角模型”治理样态解释框架，对英国应用型高校治理样态的历史分期研究，发现其治理模式由科层模式逐渐转向市场模式。基于历史制度主义结构性和历时性分析范式，对英国应用型高校治理模式变迁的进行系统深入的探究与分析，发现其变迁的制度逻辑和对我国应用型高校治理改革的启示如下：

從英国应用型高校治理模式变迁的结构逻辑可以看出，一方面，执政党派的理念为行为者的决策选择提供了范围和思路，自组织治理的兴起为行动者的决策提供了社会基础和前提，新自由主义的思想、研究型大学自治的传统为其市场导向模式的治理模式变迁提供了思想土壤和实践基础;另一方面，应用型高校治理变迁离不开其制度属性调整的影响，环境因素为系统的变迁限定了行动者可选择的范围，环境的不断变化为应用型高校新治理模式的形成提供了内推力，而制度和环境变量是行为者在情境中做出决策选择的主要依据，在一定程度上影响行动者选择变迁的方式和路径。“制度-环境-行动者”三个层面要素之间的相互作用达成一定的“断点平衡”，形成了1992年前后英国应用型高校治理模式的不同样态。

从英国应用型高校治理模式变迁的历史逻辑可以看出，其变迁的过程兼具路径依赖性与创新突破性，两者的互动形成了治理模式不平衡性，在此基础上实现了治理模式的变迁。其路径依赖性表现在：一是对研究型大学的自治依赖。受传统研究型大学治理模式的影响，应用型高校对于争取自治的愿望及其强烈，间接影响了1992年后市场主导模式治理模式的形成;二是对企业管理模式的依赖。英国应用型高校治理模式转型为市场主导模式是基于市场机制具有资源配置有效性和灵活性的历史经验，市场机制在企业管理中的有效应用为应用型高校治理模式转向市场导向模式提供了实践基础。其创新突破性体现在：一是新公共管理思想的迁移，将新公共管理思想引入应用型高校的治理模式的变革，既提高了治理的效率和效果，又可以减轻政府财政压力，也回应了社会民主参与治理的需求;二是市场和政府的协调整合，变革后的市场导向治理模式既利用自由市场竞争机制提高效率，也设立一定的条件以限制不良竞争;既扩大了各应用型高校管理自主权范围，又通过统一的中介组织对应用型高校进行间接的中央监管。

通过对英国应用型高校治理模式变迁的制度逻辑分析，我国应用型高校治理模式变迁应遵循以下基本规律和逻辑：一是遵循渐进式应用型高校治理模式变迁逻辑。与英国应用型高校变迁路径相似，我国各级政府政策顶层设计者、应用型高校管理者、相关领域的研究学者在应用型高校治理改革中亦进行了诸多有益的探索与实践。例如，2013年教育部推动成立“应用技术大学联盟”便是我国推动应用型高等教育治理改革、探索自组织治理的一个尝试;2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》中强调逐步提高行业企业参与办学程度;2018年《职业学校校企合作促进办法》明确了职业学校和企业可以结合实际开展合作治理;2019年《国务院关于印发国家职业教育改革实施方案的通知》中再次提出鼓励应用型高校吸引行业企业参与治理。结合英国的实践经验，在我国应用型高校后续的发展过程中，其治理模式的改革仍需根据经济社会的发展需要和应用型高校发展的内在需求有条不紊的推进，从而实现有序渐进和可持续的治理模式变迁。二是构建治理主体之间的利益协调机制。经济协调是通过努力提高利益对象的有效供给水平来实现治理参与主体之间的利益协调，其实质是充分利用一系列经济激励手段，促使应用型高校各利益主体有效达成利益均衡。根据英国的经验，经济利益协调是实现英国应用型高校各利益主体的相互依赖、合理分工、协调发展的基本工具，对于我国应用型高校治理改革亦应当探究科学合理的多主体经济利益协调机制。三是探究应用型高校治理变迁之本土模式。从历史要素来看，我国应用型高校长期处于政府的直接管理之下，自治管理经验和能力有限，如果脱离政府管理，容易陷入“一收就死，一放就乱”的发展困境;从制度环境要素来看，社会自组织治理的社会基础尚未发展成熟，也缺乏行业和企业等社会组织在院校治理中发挥作用的保障机制。因此，我国在借鉴英国推进应用型高校治理模式变革的经验时，应结合我国的政治经济、社会基础、文化传承等多方面的本土要素，探究符合我国基本国情和应用型高校内在逻辑的治理模式和变迁路径。

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（責任编辑 赖佳）