重大公共危机时期我国研究生扩招政策议程分析

2022-06-06江依妮张文美

高教探索 2022年3期

关键词：源流

江依妮张文美

摘要：我国多次大规模研究生扩招政策是政府应对经济与就业问题、回应公众需求等多源流作用下应运而生的。纵观1999、2003、2009 和 2020年研究生扩招政策议程的形成，国家对人才培养的战略重视、公众对高学历的期待，专家和官员的谏言提案，危机中凸显的经济、人才与就业问题，分别构成了政治源流、政策源流、问题源流，并在重大公共危机事件爆发时汇集，打开了政策之窗。几次重大公共危机历练和多源流推动下，我国研究生扩招从规模性转变为结构性、政策过程更加合理和多元，政策制定的时效性、科学性和参与性日益增强。

关键词：重大公共危机事件;研究生扩招政策;源流

一、引言

21世纪以来我国进入了高等教育大众化时代，研究生招生数亦不断增加，尤其是在一些特殊时期，研究生扩招规模大幅度上升。2019年末，我国新冠疫情爆发，受疫情防控、经济下行压力等多种因素叠加影响，教育部在次年2月份发布了计划扩招研究生18.9万人的信息。这是继1999年高校大扩招、2003年“非典”时期研究生扩招、2009年全球金融危机下研究生扩招、2017年全日制与非全日制研究生并轨之后的又一次大规模研究生扩招。纵观多次扩招政策的出台，关键性公共危机事件的发生似乎与其密切相关。本文将以1999、2003、2009和2020年四次研究生扩招政策为分析对象，探讨高校研究生扩招政策为何在重大公共危机事件发生时迅速出台？推动其进入政策议程的关键力量有哪些？

当前学术界关于高校扩招政策的研究，主要集中在教育公平、教育回报、教育质量等政策效应角度，也有一些文献从政策制定过程分析了我国高校扩招政策特征与成因。我国高校扩招的政策制定呈现出“自上而下”與政府主导的“单向管控”特征。[1]高校扩招政策是扩大教育消费、培养人才为手段从而推动经济发展的重要工具。[2]以经济利益为主导的政府决策网络对高校扩招政策产生了决定性的影响[3];高校扩招政策在中央、地方政府、广大民众以及一些经济学家组成的广泛支持联盟中得以出台和落实[4]。

研究生扩招作为高校扩招政策的一部分，涉及我国政府决策机制、经济环境、社会支持、触发事件等多重因素，需要从多维度进行系统研究。高校研究生扩招不同于本专科扩招，因为研究生教育是对已具备基本专业能力的学位获得者的选拔和再教育，人们的考研倾向和高校的招生情况受到经济社会形势的影响比本科更大。近年来，中国经济增速放缓，且多次爆发公共危机事件，这些因素如何影响我国研究生扩招政策的产生？鉴于此，本文拟用多源流理论，以重大公共危机事件为关键视角，分析1999、2003、2009和2020年四次研究生扩招政策的出台过程，解析我国研究生扩招“政策之窗”打开的动力机制，进而提炼出研究生扩招政策发展的特征，丰富我国教育政策议程研究。

二、我国研究生扩招政策历程

我国研究生招生规模是按照上下结合的方式确定的，但总体传承了政府主导型特征，即由国家统一制定并下达招生计划，各招生单位按计划执行[5]。自1999年高校大扩招以来，我国研究生招生人数呈现总体上升趋势，并且在几个关键年份呈现较大幅度增长。根据《中国教育统计年鉴》的数据显示，从1978年至2020年，研究生招生规模从1.1万增加到111.4万，总体增幅约为88.5%，其中最主要的几次扩招为1999年、2003年、2009年、2017年、2020年。

1.1999年高校扩招政策出台，2000年我国研究生实际招生12.8万人，比上年增长了21.4%。1999年6月16日，原国家计划发展委员会和教育部联合发出紧急通知，决定在年初扩招23万人的基础上，再扩大招生33.7万人，普通高等院校招生增幅达到42%。[6]随着普通高校扩招运动正式启动，教育部提出适度扩大研究生招生数量。

2.2003年，研究生扩招了6.63万人，增幅为32.7%。2003年我国发生了重大公共卫生事件SARS，当年教育部部长陈至立在教育工作会议上的讲话和《教育部2003年工作要点》的通知上指出，要继续扩大研究生培养规模，并决定启动“研究生教育创新工程”，深化研究生教育改革。

3.2009年，研究生扩招增幅为14.5%。2008年的全球金融危机波及我国，对高校毕业生就业产生了冲击。2009年教育部决定，在拟下达的研究生招生计划基础上，增加全日制专业学位硕士研究生招生计划5万个，增招计划全部用于招收应届本科毕业生。

4.2017年我国研究生扩招增长大约20.8%。①为实现《学位与研究生教育发展“十三五”规划》，以及落实2016年《关于统筹全日制和非全日制研究生管理工作的通知》的要求，非全日制研究生和全日制研究生并轨招生开始实行，推动了当年的研究生扩招。2017年研究生招生首破80万关口。

5.2020年，实际扩招20.7万名硕士研究生，增幅为22.57%。2020年1月下旬“新冠疫情”在我国爆发。2月28日，教育部副部长翁铁慧表示，研究生计划扩招18.9万人，主要向国家战略和民生领域急需的临床医学、公共卫生与预防医学、集成电路、软件、新材料、先进制造、人工智能等相关学科和专业学位类别倾斜，向中西部和东北地区高校倾斜。3月4日，教育部印发《关于应对新冠肺炎疫情做好2020届全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》，进一步明确了扩招的倾斜方向。

40年来我国研究生招生不断增长，特别是几次大规模扩招政策的出台，均发生于重大公共危机时期。危机中，经济社会问题的迸发，政府、专家、民众等利益相关主体多元诉求的凸显，推动了研究生扩招的政策议程。下文将运用多源流理论将这些议程的形成过程清晰地呈现出来。

三、多源流理论及其适用性

多源流理论以非理性主义的视角来解释为何某些问题会引起政策制定者的关注，它构建了影响政策议程的问题源流、政策源流和政治源流三种源流模型。问题源流主要是指社会环境中漂浮着各种社会问题，而这些问题是否得到政策制定者的关注进而上升到政策议程取决于多种因素[7]。政策源流主要是指解决问题的政策提案的产生、讨论、重新设计以及受到重视的过程;针对问题可能会产生多种意见主张，但只有某些主张最后会被保留，一项政策提案也可能汇集多个意见主张。政治源流是指政治因素对政策议程设置的影响，即促使政策问题上升为政策议程的政治事件和活动[8]。

多源流理论把政策议程看作是对政府官员及大众极为关注的问题进行编目[9]，这一编目的过程是焦点性事件触发下三个源流的汇集，从而促使政策之窗打开。它可以解析教育、住房、医疗、住房等公共政策的出台过程。我国有学者利用多源流理论分析教育政策的制定过程，包括高校扩招[10]、异地高考政策[11]、创新创业教育政策[12]、高校教学改革[13]等。这些教育政策议程的多源流分析为文本提供了丰富的研究参考，但是对于诱发政策之窗的重大公共危机事件之作用机制的分析有限，且通常只是单个政策时间点的截面分析、专门针对研究生扩招的政策议程分析也较少。因此，本文将以重大公共危机事件为关键切入点，构建适用于四次研究生扩招政策议程的多源流分析模型。

四、重大公共危机事件下研究生扩招政策的多源流模型分析

重大公共危机事件具有突发性、广泛性、危害性等特征，往往会对经济社会产生持续性影响。此时，一些社会问题容易被进一步激发，从而迫使政府出台应对政策。90年代末的亚洲金融危机、2003年的SARS病毒、2009年全球金融危机以及2020年的新冠疫情，都属于重大公共危机事件，并触发了高校研究生大规模扩招政策的出台。在这些时期，教育的经济信号作用及调节中介作用凸显出来，其原因在于教育与市场生产力联系紧密。这不仅表现在市场波动对于教育生产性活动的作用，也表现在研究生教育对调整就业增量、延缓就业压力等方面的重要作用。在重大公共危机事件发生期间，研究生招生相关的问题源流、政策源流、政治源流三流汇集，高校研究生扩招政策之窗由此开启，政策议程启动，其多源流模型可概括如下图：

（一）问题源流

社会大环境中存在着许多的问题，有些问题会引起政策制定者的重视，而有些问题被相对忽视，这主要取决于这些问题是如何被定义、以及何时被凸显。扩招政策的问题源流主要体现为高校毕业生和研究生报考人数的连年攀升，以及重大公共危机下就业困难加剧这几方面问题的叠加。

1.高校毕业生数量不断攀升

1977年我国恢复高考制度，我国高等教育逐渐进入大众视线。 21世纪以来，随着经济社会的发展，人们更加重视学历，加上1999年以来高校扩招政策的实施，我国进入高等教育大众化阶段，高校毕业数量不断攀升，如表1所示。2020年，我国普通高校本、专科毕业生数为797.2万人。高校毕业生就业问题被广泛关注的，越来越多的人寻求更高的学历，以期获得更好的就业筹码。

2.研究生报考人数增加

研究报考人数日益增多。一方面，本科毕业生的增加扩大了考研人口基数;另一方面，用人单位通过学历筛选人才，甚至“研究生及以上学历”成为进入某些岗位的先决条件。如图3所示，从1978年至2020年，我国研究生报考规模从6.3万增加到341万，平均增长率10.89%，2020研究生报考人数猛增17.6%达到341万人。随着报考人数的大增，研究生的录取之路愈加艰难。如图4，虽然我国研究生录取率总体而言不断提高不断，但是呈现不稳定的波动，尤其是在1997-1999年、2005-2009年、2019年出现了下降的拐点。研究生毕业人数的持续大增和录取率的波动，使得高校研究生扩招这一問题持续受到关注。

3.经济发展、人才需求与就业困难凸显

1999、2003、2009和2020年四次大规模的研究生扩招政策的出台时机，均是重大公共危机事件爆发、经济与就业问题凸显。1997的亚洲金融危机席卷下，中国面临着国内需求严重不足的问题和GDP增长率“保八”的经济目标。加之国企改革实施，据1999年预测，当年全国下岗人员约2000万人，失业率将达到9%，失业已成为影响当时我国发展与稳定的最突出问题[14]。2003年，除了SARS疫情给中国经济和就业带来影响，另一重要背景是，当年为高校扩招后本科生毕业的第一年，全国高校毕业生比2002年增长46%[15]。因此，劳动力市场对大学毕业生的就业吸纳度锐减，毕业生初次就业率仅为50%，小于2002年的65%[16]。2008年全球金融危机爆发，我国经济增速下降、大量企业倒闭，大学毕业生是受影响最严重的就业群体[17];2009年应届本科毕业生毕业时已经确定单位的比例八年来首次降到40%以下[18]。2020年新冠疫情席卷全球，与2003年相似，有近30%的毕业生工作受到影响，如果按50%毕业生找工作计算，2020年受影响的毕业生比2003年多出百万以上[19];为此，国家出台了一系列针对高校毕业生的稳就业举措，但仍难缓解困境。危机中严峻的经济与就业问题，使得教育作为一种调节社会需求的生产性资本属性凸现出来，教育具有“吸纳劳动力”“扩大内需”的经济工具作用。

概言之，四次大扩招之时，高校毕业生和研究生人数的持续上升、重大公共危机事件影响下的经济放缓与就业困难，这些问题叠加形成了问题源流，获得了政府高层的关注，在很大程度上加速了我国研究生扩招政策进入政策议程。

（二）政策源流

多源流理论认为，政策共同体就其关注的社会问题提出各自的政策建议，最终汇集成一个相对有效、可行的备选方案，从而形成推动政策议程的政策源流。研究生扩招政策，亦经过政策共同体的推动，得以进入政策决策者视野范围，他们主要包括政府部门、专家、高校三方。

1.政府部门与官员提案

20世纪90年代以来，高校扩招的政策建议多次被提及。90年代初就有部门和学者基于当时的教育发展规划提出扩大高校招生，但这一意见当时并未被采纳。1997年，考虑到中国高等教育入学率远落后于发达国家落后和经济社会发展需要，高校扩招的呼声逐步升高;1998年秋，教育主管部门集中就扩招问题进行研讨，并对原有发展规划进行调整。2020年受新冠疫情的影响，高校毕业生的就业形势紧迫，政协委员郑军在2月份提交《关于抓紧抓好大学生就业工作的建议》，建议适当提高研究生扩招比例。

2.专家倡议

专家倡议在推动高校扩招政策出台上起到了至关重要的作用。1998年，温岩松、汤敏等专家学者纷纷提出建议，扩大高等教育招生来拉动内需，通过教育消费提振经济，从而扭转形势[20];北大经济学家厉以宁教授指出，教育应回应现实的挑战，“教育必须超前于经济的发展”，加速高等教育发展有助于增加就业和缩小收入差距[21]。2020年新冠疫情席卷全球，为应对经济就业危机，研究生扩招在学者中有广泛探讨。有部分学者提倡迅速扩大研究生招生规模，可以在一定程度上缓解就业压力;也有部分学者提倡有针对性地适度增加研究生招生规模，建议究生扩招要与新冠疫情有一定的相关联性，对于重点的专业领域进行精准投放，与当前我国社会发展的人才需求相匹配。这些专家讨论为政府的研究生扩招决策提供了参考依据。

3.高校扩招承载力讨论

对于研究生扩招的实施，高校的关注点主要集中在教育承载力与扩招收益上。一方面，学生数量的增加会给高校带来较大的管理挑战和成本，更重要的是，这直接关系到高校教育质量。亦有学者比较分析了各国硕士生教育完成率和在校研究生占总人口的比例，认为当前我国仍有研究生教育规模仍有较大发展空间，高校具备相应的承载和培养能力进行研究生扩招[22]。有媒体对我国近10年的研究生扩招过程进行分析，认为随着研究生与导师数量的扩大，师生比呈现稳定局面，我国的招生规模预计仍会保持增长趋势，这有利于控制高等教育保持在一个稳定高质量的水平[23]。这一系列的高校承载力讨论支撑了扩招政策的出台。另一方面，学者分析指出研究生扩招有利于促进高校与教师的双向互动，也会为学校带来更多的财政投入与办学效益[24]。

（三）政治源流

政治源流主要包括政党意志、国民情绪以及组织利益。“科教兴国战略”“人民满意的教育”等战略和理念指导着我国高等教育政策的制定和执行，并结合公众教育需求的增长与媒体的传播，共同构成研究生扩招政策的政治源流。

1.重视教育的执政理念

改革开放以来，教育日益受到重视，科教兴国、人才强国等一系列教育战略被提出。1999年高校扩招后，高等教育培养人才、振兴国家的重要地位逐渐凸显，2001年中央发布我国第十个五年规划，将人才强国战略确定为国家的指导战略;2003年，中共中央、国务院下发《关于进一步加强人才工作的决定》，指出人才强国战略是我们党和国家重大而紧迫的工作，这为应对SARS非典病毒而提出2003年高校扩招奠定了战略基础;2017年10月，党召开十九大会议，强调教育事关国家大计。

同时，国家日益重視人民教育需求。2007年10月党的十七大报告首次提出要努力去办人民满意的教育。此后的十八大、十九大都强调，国家、政府、社会要努力为每个人创造和提供接受高等教育的机会，获得发展提升以奉献社会的能力。教育，尤其是高等教育，是民众提升能力、改善生活的重要手段。因此，研究生扩招政策是政府回应民众教育需求的重要体现。

2.公众情绪与媒体传播

近年来，随着大学毕业生的增加和社会发展对于高质量人才需求的增加，高学历日益成为人们的求学目标。而一些重大事件的发生及网络媒体的传播则强化了考研的热度。教育作为公共危机事件中，扩大就业、促进经济、培养人才、稳定社会的重要手段，在这一时期集中触动政府和民众的神经，人们通过公共传媒平台来发表意见观点、表达情绪态度，并以最快的速度进行传播。各种网络传媒的实时推广，能够提升热议问题的时效性，甚至能够在很大程度上推动政府的政策议程。

在2020年新冠疫情时期，公众对“研究生扩招”的关注度明显提升。自2019年2月26日至2020年2月26日，该话题在百度上的搜索结果共有512万个，相较去年同期增加了179万次。有许多民众建议通过扩大高校研究生数量缓解社会矛盾;有部分民众认为研究生扩招有益于未来的人才储备，培养技术性人才;也有部分人认为，研究生扩招对于就业市场而言只是杯水车薪。公众通过百度、知乎、微博等公共传媒平台表达了对缓解疫情中的就业就读危机和实施研究生扩招的意见，这也为政府将该议题引入政策议程提供了民意基础。

（四）触发机制：重大公共危机事件的发生

公共政策的最终出台需要触发机制，这是政府在面临形形色色问题时，通过某种触发事件打开“政策之窗”，辨识并且解决迫切问题的过程。重大公共事件便是一种触发事件，当其达到影响范围大、强度高以及时间紧迫的程度时，政策之窗便由此开启。[25]1999年、2003年、2009年以及2020年高校研究生扩招政策的出台，都是在重大公共危机事件发生推动三流汇合这一触发机制下形成。

1997年泰国金融危机爆发，随后波及亚洲其它地区，这一触发机制推动我国1999年高校扩招政策之窗的打开。为了顶住危机、保持经济稳定发展，政府一直探索应对方法。1998年，汤敏等专家的提议被政府所采纳，1999年包括研究生在内的大幅度扩大高校招生规模的政策随之出台。

2003年SARS非典病毒迅速爆发使我国经济社会遭受突然重击。社会出现慌乱、信心不足、经济损失的现象。为应对SARS病毒的广泛影响，借鉴1999年高校扩招经验，中共中央、国务院下发《关于进一步加强人才工作的决定》，教育部副部长周济明确指出2003年的研究生招生人数将增幅30%，审核并增设一批硕博点。SARS非典事件的发生成为2003年高校研究生扩招政策的催化剂。

2008年席卷全球的金融危机使得我国海外资产贸易缩水，出口导向型经济受到冲击，高校毕业生就业问题突出。为缓解就业压力、稳定社会，2009年研究生大规模扩招。全球金融危机爆发这一重大公共危机事件成为此次研究生扩招政策的“导火索”。

2020年1月突发重大公共卫生事件，新冠病毒来势汹汹，国家迅速采取一级应急响应。全国范围内停工停产，经济受到沉重打击。高校毕业生的就业问题也异常突出。危机持续、经济受挫、就业不畅、民众不安等问题叠加，触发了研究生扩招的政策之窗开启。基于国家重大突发公共卫生事件以及国家高层次应用型人才的需求，教育部提出研究生教育扩招的重点在于国家急需领域的专业学位，并于2020年3月正式下发通知，明确扩招计划。

五、结语

1999年、2003年、2009年、2020年研究生扩招政策的出台，是在重大公共危机触发之下，“政治源流——国家战略重视、公众期待;政策源流——专家倡导、官员提议;问题源流——经济发展、人才需求、就业问题”三流汇集的产物。几次突如其来的重大公共危机，历练了政府的迅速决策能力。纵观四次研究生扩招政策出台过程中三源流对政策制定的影响，发生了三个转变，公共危机中政策议程的时效性、科学性、参与性越来越受到重视。

（一）决策过程从粗放迅速到科学迅速

危机发生的突发性和扩张的迅速性决定了扩招决策出台的速度。有学者指出，我国高校扩招政策的从甄别问题到决策制定较为仓促，缺乏充分的分析论证和评估。[26]1999年的扩招政策被一些学者诟病缺乏合理论证、公共参与不足，我国学界关于教育产业化争论的声音没有得到重视。[27]2003年，研究生扩招30%的决议也是在危机爆发后的短时间内便发布。有了两次应对危机的政策经验，2009年和2020年中央政府在果断决策的同时，增加了对政策合理性的论证，出台了有针对性的研究生扩招政策。2009年研究生扩招政策和以往的不同在于，在内容上单独提出了对应届毕业生的扩招计划。2020年，新冠疫情下，我国迅速采取相关响应措施，自2019年12月新冠疫情出现不久的次年2月，教育部副部长翁铁慧就透露将扩大研究生招生规模，且结合社会的专业人才需求，主要针对某些专业扩大招生，扩招政策更加科学地考虑现实需求。

（二）政策内容从一刀切到针对性

从政策内容来看，几次扩招从规模性转变为结构性。1999年高校扩招，其中研究生扩招9.22万人，同比增加21.4%，政策主要内容在于规模数量上的增长。2003年研究生扩招虽仍主要在于数量规模的增长，增幅32.7%，但这时更为关注研究生教育创新工程，及扩招后的研究生教育改革。2009年，研究生扩招明确规定，面向应届毕业生，用于全日制专业学位硕士，扩招比例为14.5%。2020年的研究生扩招政策更加具有专业针对性，明确了此次扩招的重点专业，主要向国家战略和民生领域急需的学科专业倾斜，例如公共卫生、临床医学、大数据与人工智能等扩大招生。地方和高校积极响应、落实政策。如广东省3月底印发文件提出，公共卫生硕士专业学位研究生招生计划同比增长50%。[28]此外，2020年研究生扩招政策还考虑了区域差异问题，对中西部以及东北地区进行倾斜，广西大学、云南大学、新疆大学等高校部分专业扩招，有大量调剂名额。

政策内容从规模性增加转变为结构性增加的转变，实际上是扩招政策科学化的表现。有学者指出，这种短时间发布的扩招政策是超常规发展，追求的是数量与规模的突破。[29]从1999年到2020年的研究生扩招政策，越来越与当时的社会需求相适应，考虑到扩招的适用对象、学位属性、专业结构、及不同高校的承载力，改变了原先粗放的“一刀切”模式，使得扩招政策更加具有针对性。

（三）政策参与从有限到多元

研究生扩招政策进入议程设置是三源流汇合的结果。其中，政治源流中的党政部门具有决策权威，政策源流中的政府官员、专家、利益相关者是政策的建议者，问题源流中的公众、媒体是议程的推动者。我国早期的政策制定通常是以党政部门绝对话语为主，专家谏言为辅，而其他群体参与有限。随着国家治理现代化的推进，以及网络信息技术的发展，政策议程的参与越来越多元，社会的意见和建议亦能影响政府决策。

从四次研究生扩招政策的多源流分析可以发现，政策议程的参与越来越多元。1999年高校扩招政策议程中，专家意见起到了关键作用，但其它社会公众的意见并没有有效的发声渠道。2003年的情况仍主要是政府官员、专家建议等推动决策为主，但网络信息的发展开始为社会公众提供意见表达渠道。2009年，网络媒体的影响力越来越大，全球金融危机经由网络被大众了解、认识，社会公众、利益相关者通过网络平台表达对我国经济、社会问题的看法，将就业问题、人才培养问题热化，推动政府关注。尤其是在2020年，新冠疫情下，人们的信息获取和交流更加方便快捷，网络的便利性、迅速传播性、匿名性使得针对焦点问题的各种意见能够井喷式出现，民情民意也更加能够被决策当局看见。为缓解疫情带来的经济社会危机及安抚民众情绪，通过研究生扩招缓解就业问题、加大启动紧缺专业的培养人才等建议更容易得到政府认同。

多源流视角下四次研究生扩招政策的出台展现了我国政府政策议程设置的一般规律。重大公共危机事件触发下研究生扩招政策出台的过程中，政策制定的时效性、科学性、参与性不断加强，体现了我国教育政策回应社会需求、顺应经济社会发展的趋势。随着我国经济社会发展进入不同阶段或特定时期，我国的各类教育政策还会等待合适的时机，开启政策之窗。

注释：

① 2017年研究生招生数的增长主要是由于全日制与非全日制研究生的并轨，而非在重大公共危机的背景之下，因此不作为本文多源流分析的对象。

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