“后2020时代”我国农村相对贫困治理探究

2022-05-31刘非

三晋基层治理 2022年2期

刘非

〔摘要〕农村全面脱贫并不意味着贫困问题的终结，而是将减贫治理工作推向一个新的阶段——解决“相对贫困”问题。“后2020时代”我国农村减贫治理工作背景发生重大变化：国内人均GDP迈入1万美元门槛，城镇人口占总人口比重达60%以上，老龄化现象较为突出，生态环境压力对减贫治理的挑战加剧。减贫治理工作将发生“四个”转向：减贫制度从政治任务式向专项长效式转变，减贫场域从以农村为主向兼顾城市贫困转变，减贫动力由外在帮扶向内外并举转变，减贫资金更加凸显保底性和靶向性功能。现阶段，应顺应减贫治理工作新趋势，构建贫困治理测算新标准，拓展贫困治理群体新范围，保持现行贫困治理政策的总体连贯性和稳定性，建立统筹城乡的常态化减贫助弱治理制度，着力构建相对贫困治理新体系。

〔关键词〕相对贫困；减贫治理；城乡统筹

〔中图分类号〕F323.8〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2022）02-0046-06

2021年2月25日，习近平总书记在全国脱贫攻坚总结表彰大会上指出：“脱贫攻坚战的全面胜利，标志着我们党在团结带领人民创造美好生活、实现共同富裕的道路上迈出了坚实的一大步。同时，脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。”〔1〕也就是说，实现农村全面脱贫，只不过是解决了长久以来困扰人民群众的“绝对贫困”，并不意味着农村贫困的彻底根除，而是迈向一个新的治理阶段——解决“相对贫困”的新时期。习近平总书记在党的十九届五中全会上，明确要求“建立解决相对贫困的长效机制”，并对其具体要求和主要内容等作了详细的论述。由此可见，党和政府在农村脱贫治理取得全面胜利的同时也开始筹划“后2020时代”我国农村相对贫困治理问题。这意味着2020年后我国农村减贫工作中心将围绕“相对贫困”和乡村全面振兴展开，为此须重塑农村减贫政策体系，建立解决相对贫困的长效机制，将解决绝对贫困行之有效的治理举措调整为解决相对贫困的日常性帮扶举措。

一、“后2020时代”我国农村相对贫困治理的时代背景

在我国农村全面脱贫后，国家经济社会发展阶段性特征必将发生相应的变化。那么，在未来十年，我国农村相对贫困治理政策和战略需要关注哪些要点、在战略上需要作出哪些安排，才能確保我国在2050年全面建成社会主义现代化强国的战略目标，并迈向共同富裕。为了回答这些问题，我们需要对当前相对贫困治理的背景进行简要分析。

（一）国内人均GDP迈入1万美元门槛

党的十八大以来，尽管我国经济增长速度总体上呈现出从高速增长转向中高速增长的新常态，我国国内人均GDP在2020年后已突破1万美元。2019年12月，联合国开发计划署发布的《2019年人类发展报告》明确指出，从“1990年至2018年，中国的人类发展指数（HDI）从0.501跃升到0.758，增长了近51.1%。中国由此进入到‘高人类发展水平国家之列”〔2〕，这无论对中国还是对世界都具有难以估量的意义。2020年8月24日，习近平总书记在经济社会领域专家座谈会上的讲话中进一步证实了这一说法，并明确指出我国人均国内生产总值达到1万美元，城镇化率超过60%，中等收入群体超过4亿人，人民对美好生活的要求不断提高〔3〕。这就说明，按照世界银行人均国内生产总值的划分标准，我国即将步入高收入国家行列，同时也就意味着2020年后我国农村相对贫困治理政策和战略必须作出重大调整。

（二）城镇人口占总人口比重达60%以上

从2020年全面建成小康社会到2050年全面建成社会主义现代化强国进程中，我国城镇人口数量超过农村人口数量，而且我国流动人口规模依然在2亿人以上。这势必要求党和政府在未来的农村减贫治理政策和战略中，必须要统筹处理好以下几个问题：一是我国是否仍将保持现行城乡二元分治的减贫政策和战略体系。根据国家统计局城镇居民收入五等份分组的标准来看，2019年全国20%最高城镇收入户人均可支配收入为91682.6元，20%最低城镇收入户人均可支配收入为15549.4元，两者收入差近6倍，如果将20%的中间城镇收入户人均可支配收入为37875.8元作为相对贫困人群分界线，那么，2020年后，中间偏下城镇收入户特别是最低城镇收入户都是城市相对贫困人群的潜在对象〔4〕。二是到2021年，我国流动人口仍保持在2亿人以上。按照目前的流动人口结构估算，其中80%以上的流动人口是从农村流向城市的，这就意味着，如果按照当前城乡分割的贫困治理政策和战略，流动人口中的贫困人口必将很难被识别和瞄准，也就是说，2020年后，流动人口中的贫困人口将成为农村减贫工作不容忽视的一个关键问题。

（三）老龄化现象较为突出

2019年人类发展报告数据显示，我国人类发展指数在全球189个国家和地区中仅排在85位〔5〕。虽然2015年和2021年党和政府相继放开生育二孩和生育三孩政策，以积极的姿态应对老龄化趋势，但由此增加的人口在2035年后才能形成真正的劳动力，也就是说从现在到2035年这十多年间，新的劳动力数据增加值较低。相反，伴随着二胎、三胎政策的实施，“421”家庭结构转变为“422”“423”家庭结构，这导致抚养成本升高即家庭教育、医疗卫生等支出将相应增加。与全国城镇化和人口流动相伴而生的是我国农村特别是贫困地区的农村，已经大面积出现“空巢化”和“留守”老人现象。在农村，因老龄化、疾病和残疾等原因造成的失能老人越来越多。这将给我国政府自1986年以来实施大规模“开发式贫困治理”模式和政策带来严峻的挑战。在我国农村全面脱贫后，党和政府必须创新贫困治理模式，积极探索适应老龄化和城镇化阶段的相对贫困治理战略和政策。

（四）生态环境压力对未来农村贫困治理的挑战

党的十八届五中全会明确提出，绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。必须坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持可持续发展，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，加快建设资源节约型、环境友好型社会，形成人与自然和谐发展现代化建设新格局，推进美丽中国建设，为全球生态安全作出新贡献。党的十八大以来，我国农村生态环境治理和修复指数不断提高，但环境治理和修复需要一个较长的时期。根据2020年6月9日，国家生态环境部办公厅印发的《第二次全国污染源普查公报》内容来看，全国农业源、生活源对水污染物排放贡献比较大，机动车对氮氧化物的排放贡献大，工业、生活和机动车对挥发性有机物的排放贡献大。此外，农村和西部环保基础设施相对滞后，重点流域和重点区域的排放强度大，这些流域区域的产业结构和布局调整任务艰巨。也就是说，生态环境治理仍将是农村贫困治理面临的重要难题。这次全国污染源普查公报的发布，为加强污染源监管、重点地区监督帮扶、排污许可证核发、环境风险排查、重大科技攻关项目等各项工作提供了基础支撑，为精准、科学、依法治污提供了有力依据。

二、“后2020时代”我国农村相对贫困治理工作的重大转向

“后2020时代”我国农村相对贫困治理工作将发生重大变化，除了需要从宏观上把握农村全面脱贫后可持续的常态贫困治理工作目标、方向、重点和动力之外，还须重点考虑具体的减贫对象和减贫、防贫重点工作区域等问题。

（一）减贫制度：从政治任务式向专项长效式转变

从农村贫困治理制度而言，从1986年现代意义上的大规模贫困治理开始，这种由党和政府统筹下多部门联合政治任务式的脱贫治理方式向部门专项精细化治理式转变。2020年农村全面脱贫后，长期困扰我国农村居民的绝对贫困问题彻底解决，绝对贫困人口和贫困县正式退出历史舞台。伴随着大规模的绝对贫困治理任务的完结，我国农村贫困治理工作将重点转向并聚焦于区域减贫与区域协调发展，在农村贫困治理制度设计方面，应从党和政府集中统筹政治任务式向专项长效保障式制度转变。从理论和制度起源上来讲，贫困治理是建立保障式制度的初衷。一是社会保障制度是减贫的基础性制度，是贫困治理制度体系中的基石，理应发挥“兜底”功能；二是老年人是贫困高发人群，也是致病的高发群体，防止因病返贫成为农村全面脱贫后建立长效脱贫治理制度的关键之举。

众所周知，我国是一个城乡二元结构十分明显的国家，也就决定了城乡社会保障的二元性。城镇居民社保制度的供给水平已超过国家贫困治理标准，我国城镇领取养老金人数为1.8亿人，虽然农村人数多达1.59亿人〔6〕，但农村社保平均供给远远低于国家贫困标准线。8年多的农村脱贫治理证实了这一点，农村是我国贫困治理的主战场，并且重点在老年群体身上。这就有一个现实问题摆在面前，能否为农村老年人提供制度性保障机制，就需要对我国社会保障制度进行探索性改革。

（二）减贫场域：以农村为主向兼顾城市贫困转变

农村绝对贫困的解决并不意味着治理中心将发生重大的转变，全面推进乡村振兴和解决相对贫困的重心仍将在農村，需要巩固脱贫治理成效，筑牢脱贫治理基础。

一是农村相对贫困人口数量庞大。实现了“两不愁三保障”脱贫治理的贫困人员仍然属于农村低收入群体〔7〕。农村全面脱贫后的贫困标准必然提升，而这部分人依然是相对贫困人群中的潜在对象。同时已有研究指出，“农民工特别是离土又离乡的农民工将是城市贫困的新主体”〔8〕。有学者按照全国城镇居民人均可支配收入中位数的50%作为城市贫困标准来估算，发现东、中、西部以及东北部四大区域中农民工相对收入贫困发生率分别为20.63%、27.56%、39.69%和37.68%，而全国农民工相对收入贫困发生率为26.33%〔9〕。总而言之，不论我们采取何种测算标准，农村全面脱贫后都会发现城乡存在数量较大的相对贫困人口。

二是致贫因素呈现出多元化态势。随着经济社会的快速发展，人们对致贫的多维度认识基本达成共识。相对于绝对贫困而言，相对贫困成因更加复杂和多元化，特别是在我国市场经济日渐完善的背景下，多重叠加风险对相对贫困人群的谋生和福祉影响更大。在进入相对贫困治理阶段，则要求我们以更加宽广的视野来看待困难人群的日常生活需求，譬如，困难人群的“社会性需求”以及消除“社会排斥”等维度都应纳入评价体系中。此外，鉴于我国城乡发展差异较大，导致致贫因素在区域和城乡间组合呈现出很大不同，具体映射在不同区域、不同人群以及不同农户身上，致贫因素综合考量更具复杂性和多元化。

（三）减贫动力：由外在帮扶向内外并举转变

党的十八大以来，为实现农村全面脱贫的战略目标，实施了选配第一书记和驻村工作队，完善了东西对口帮扶机制以及设立贫困治理车间等四类超常规外在帮扶治理举措。不论是哪一种动力源，中央涉农资金投入是不可或缺的主要环节。从中央专项贫困治理资金投入规模来看，据统计，中央财政累计安排专项贫困治理资金3843.8亿元，年均增长28.6%〔10〕。但在农村全面脱贫后，加强资金投入、组织帮扶及对口帮扶力度等外部动力源必将有所减弱，农村相对贫困治理无疑将面对外部动力不足的问题。加之农村全面脱贫后仍将面临人才、资金、技术等要素短缺的局面以及产业发展同质化现象严重、经济社会改革相对滞后和城乡居民收入水平低下的外部增收模式缺乏可持续性，贫困治理也将面临内生动力不足问题。

“后2020时代”农村相对贫困治理的关键在于农民持续稳定增收。根据国家统计局公布的2015年至2019年的数据来看，全国农村居民人均可支配收入以年均6.58%的速度增长，比同期城镇居民收入高0.68%〔4〕。农民持续稳定增收，党中央实施的强农惠农政策功不可没。但我们也应清醒地认识到，农民持续快速增收并非主要源于农业农村，更多的是依靠农民外出务工的工资性收入和政府财政转移净收入。从农民增收来源来分析，这五年间农民人均可支配收入的40.8%主要来源于工资性收入，19.5%来源于政府财政转移性收入，而农民家庭经营性收入和财产性收入的比重合占39.7%〔4〕。

很显然，农村全面脱贫后农民要摆脱相对贫困实现增收目的，不能过度依赖外出务工工资性收入和政府财政转移性收入，这主要是因为这种增收模式缺乏可持续性，同时也说明农村缺乏强有力的产业支撑和足够多的就业岗位。因此，在农村全面脱贫后，有必要在继续加大对已脱贫地区扶持力度的基础上，进一步提升已脱贫地区潜在的自我发展能力，将外在帮扶和内在驱动结合起来，走农民内源式增收致富之路才能更可靠、更持续。

（四）减贫资金：更加凸显保底性和靶向性功能

2020年全面建成小康社会后，农村相对贫困治理需要大力改革财政保障体系，要更加凸显财政支持的保底性和靶向性功能。

一是优化农村相对贫困治理财政支出结构。从农村贫困多维视角来看，“后2020时代”农村相对贫困治理不仅需要物质保障，同时还需要加大对医疗卫生、教育、文化等方面的保障性调整和支出。尽管当前在改善脱贫地区基本公共服务方面取得了重大进展，但是脱贫地区在这些方面的财政支出远远低于其他领域，与此同时还出现了碎片化、保障水平低、覆盖范围小等问题。

二是建立城乡统筹相对贫困治理资金分配格局。当前，我国相对贫困治理资金集中投放在脱贫农村地区，可以说是实现了农村相对贫困治理效益的最大化，但这种多部门参与决策和实施相关贫困治理项目也在一定程度上弱化了相对贫困治理资金的使用效率。这就要求农村全面脱贫后必须建立城乡统筹相对贫困治理资金分配格局。

三是改革相对贫困治理资金支出途径。贫困治理资金支出途径直接影响着相对贫困治理的成效。因此，必须“要大力优化财政支出结构，推进养老保险全国统筹，规范发展第三支柱养老保险”〔11〕。对农村特别是脱贫地区农村老年人而言，在缺乏可持续生计能力的情况下，农村养老保险金是老年人收入的主要渠道，需要适当提高农村养老保险金领取标准；对农村户籍学生群体而言，教育减贫事项应重点围绕偏远农村地区中小学生的交通、住宿补助等来实施；对农村地区患有重大疾病或长期慢性疾病群体而言，相对贫困治理应侧重提高医药报销比例，并扩大报销范围；等等。以上举措对降低农村相对贫困发生率将发挥重要作用。

三、“后2020时代”我国农村相对贫困治理的对策

农村脱贫攻坚战的胜利，不仅为农村相对贫困治理提供了基本经验，也为“后2020时代”我国建立相对贫困治理机制提供了有效的路径借鉴。

（一）构建相对贫困治理测算新标准

我国作为世界上最大的发展中国家，自1986年现代意义上的贫困治理开始，就采纳了以收支为标准划定的贫困标准，以提高困难群众收入水平为目标的脱贫治理举措及贫困地区GDP增长率为主的领导干部考核机制等应运而生，这对解决我国农村贫困问题发挥了重大功效。截至2020年底，全年贫困地区农村居民人均可支配收入12588元〔12〕，远高出国家制定的贫困标准线，也就是说“两不愁”的治理目标基本实现，但多年城乡二元结构背景下产生的城乡住房、教育、医疗卫生及社会保障等短板依然存在。因此，仅以单一性收入贫困作为划分贫困的标准显然缺乏现实针对性。“后2020时代”农村地区在解决单一性收入匮乏后，其相对贫困治理测算标准在原有的贫困测算基础上，应结合全国地区发展存在的差异性，统筹考量收支情况，根据城乡发展差异划分不同群体、不同阶层的贫困识别标准，保持贫困测算标准的动态调整和稳步提高。与此同时，需要参考联合国计划开发署多维贫困指数测算方法，逐步把“两不愁三保障”的农村脱贫治理标准量化，分层次、分类别构建起包括教育、医疗、卫生、住房等在内的多维贫困治理测算标准体系，全面客观地衡量农村地区的相对贫困问题。此外，党和政府在综合考量多维贫困标准的基础上，应大力鼓励各省市区结合自身经济社会发展情况，适当提高相对贫困标准，制定出差异化相对贫困治理测算标准。

（二）拓展相对贫困治理群体新范围

2020年农村绝对贫困治理收官，意味着相对贫困治理时代的到来，而相对贫困测算标准的变化直接影响着新贫困治理群体范围的确定。自“精准扶贫精准脱贫”战略实施以来，党和政府為全国建档立卡贫困农户提供了大量的脱贫致富的政策和举措，贫困治理资金基本上倾向于贫困地区和贫困农户。客观来讲，这无形中对收入刚超过国家贫困线的“边缘人群”产生了排挤效应，导致了“边缘人群”的收入低于贫困农户的年均收入水平，且这部分人群比例较大。统计数据显示，全国已脱贫人口中有近200万存在返贫风险，边缘人群中还有近300万存在致贫风险〔13〕。由此可见，2020年农村全面脱贫后，需要在已取得脱贫治理成效的基础上，加快构建相对贫困人口动态调整机制，设立差异化贫困治理标准，及时把刚跨越国家贫困标准线的不同人群按照一定比例纳入相对贫困人口治理范围内，进而实现梯度化、多层化的相对贫困治理，防止“边缘人群”陷入贫困陷阱。

（三）保持相对贫困治理政策的总体连贯性和稳定性

农村脱贫治理政策稳定且具连续性是2020年农村全面脱贫的重要政策支撑。“后2020时代”，农村减贫治理仍将继续落实以中央、省市区为主、市县政府为辅的相对贫困治理资金投入机制，对全国已脱贫摘帽的贫困县再顺延“三年或五年专项贫困治理和行业帮扶”相结合的过渡期政策支持，以实现脱贫攻坚与乡村全面振兴的无缝对接。

实施相对贫困治理政策期间，中央、省级专项贫困增量资金应强力聚焦深度特困地区和边缘人群，全面补齐深度特困地区和边缘人群的致贫堡垒，让其彻底摆脱贫困的陷阱。对现已摆脱贫困的地区应大力实施特色提质工程，与时俱进、因地制宜发展对处于贫困边缘农户增收明显的种养业、经济林草业、农副产品加工业、特色手工业、生态旅游业，着力构建市场、品牌、效益相结合的产业链。进一步做好易地搬迁群体后续帮扶政策和举措，实现搬得出、稳得住、能致富的脱贫目标，把农户精准收益作为培育新型农业经营主体、安排相对贫困治理产业和项目的基础性条件。与此同时，继续实施东部沿海城市、中央企事业单位定点对口帮扶西部深度贫困地区政策，发挥社会主义制度优势，动员鼓励社会力量积极参与贫困地区的基础公共事业发展和合作。

（四）建立统筹城乡的常态化减贫助弱治理制度

农村脱贫治理收官后的贫困治理工作应由集中式的脱贫治理向常态化的减贫助弱制度转变，由解决农村贫困向城乡融合减贫发展转变。基于我国农村低保现行标准难以满足低收入群体的日常基本生活需求，也就是说，解决“后2020时代”农村相对贫困问题是不能一蹴而就的。这样就需要再设置一个缓冲期或过渡期，在此期间应逐步建立城乡减贫助弱治理制度和出台相关政策体系，把保障性减贫助弱治理制度与完善现行教育、医疗、卫生等基本公共服务社会民生保障相衔接，以避免“后2020时代”相对贫困治理对象和其他低收入群体在政策待遇上的“悬崖效应”。

为此，2021年1月，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》发布，其中明确提出，“从脱贫之日起设立五年过渡期”，“加强农村低收入人口常态化帮扶”，“建立城乡公共资源均衡配置机制”，“落实城乡居民基本养老保险待遇确定和正常调整机制”，“推进城乡低保制度统筹发展”〔14〕等多项乡村振兴治理措施。

对此，我们应着重关注以下四个方面：一是在五年缓冲期或过渡期间，中央专项扶贫资金应重点投放在“三区三州”这样深度贫困的地区，着力培育和壮大当地异质性特色产业链，优化中小型公益性生产生活设施，夯实困难群体自我发展能力和抵御自然与社会市场带来的不确定风险；二是加快推进新型城镇化建设步伐，创造条件扩大城镇低保覆盖范围，基本实现城镇常驻人口最低生活保障全覆盖；三是在缓冲期或过渡期间将部分返贫群体内化到相关社会保障和其他社会救助政策体系中，渐进提升农村养老、教育、卫生及职业技能培训水平，以缩小全国不同区域及同一地区内部在基本公共服务方面存在的差异；四是着力完善城镇中诸如老弱病残等特殊群体的社会救助等政策。

（五）构建中央统筹区域分权的相对贫困治理新体系

在党中央统筹下，鼓励全国各省（自治区、直辖市）根据区域内经济社会发展实际情况，构建区域分权相对贫困治理体制，建立健全相对贫困治理政策体系。其中，中央统筹对解决农村相对贫困问题发挥着至关重要的作用。

一是发展不平衡不充分性不仅是我国当前社会主要矛盾，也是我国基本国情的重要体现，且在短时期内难以消除，而促进中西部欠发达地区的全面快速发展、构筑起适当普惠式的社会保障体系，单靠地方财政投入是难以实现的，特别是对于当前像“三区三州”这样深度贫困的地区而言，自身财力不足、投入有限等问题异常凸显。故而，充分发挥好中国特色社会主义制度优势和政治优势对解决好上述突出问题至关重要。

二是农村致贫原因呈现出复杂性和多维性等特点，在农村实现全面脱贫后，需要大力提升各项相对贫困治理政策和改革举措的“协同性”。通过加强党和政府统一统筹部署形成综合性的政策体系和配套改革，为全国各地区有序健康推进相对贫困治理提供稳健的制度支撑。加强中央统筹和区域分权治理不仅是中央顶层设计和“摸着石头过河”相结合改革方法的重要体现，也是积极发挥中央和地方政府积极性的内在要求，更是极具中国特色、符合当前我国国情的改革方法。

三是中央统筹推进相对贫困治理，能够有效聚焦地方政府注意力和强化地方政府资源配置效率，确保未来相对贫困治理取得实效。回首我国农村贫困治理体系演进历程，充分发挥中央和地方政府的积极性，始终是推动我国农村贫困治理取得重大成效的关键，也是创造中国贫困治理奇迹的重要经验之一。在打赢农村脱贫攻坚战期间，中央统筹、省负总责、市县抓落实的贫困治理管理体制，为决战决胜脱贫攻坚提供了有力支撑。可以预见，在“后2020时代”农村相对贫困治理长效機制建设中，中央统筹区域的分权治理体制仍具有重大现实意义。

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