海南省城乡统筹发展模式与路径分析

张德生　张晖

摘 要 分析了海南省城乡统筹的相关因素，认为海南省的城乡统筹应以中心城镇建设为先导，探索一条城乡互动，多中心网络状空间整合发展模式。相应提出了城乡、人口、产业与生态空间整合等4种城乡统筹发展的路径。

关键词 城乡统筹 ；模式 ；路径

中图分类号 127 文献标识码 A Doi：10.12008/j.issn.1009-2196.2016.10.021

Abstract The related elements of Urban-rural integration of Hainan Province， China were analyzed and then used as basic conditions for integrated development in urban and rural areas. Urban-rural integration in Hainan should be focused on construction of center towns， based on which a development mode of an interaction between urban and rural areas integrating network-like spaces of multiple centers was established， And 4 urban-rural integrated development paths， i.e. towns and villages， populations， industry and ecological spaces， are put forward.

Keywords Urban-rural integration ； Mode ； Path

2003年，十六届三中全会提出“五个统筹”。城乡统筹发展作为一项重要战略开始实施，对缩小城乡差距推动城乡发展一体化，促进农村基本公共服务提升和农民收入增加，解决“三农”问题发挥了积极的作用。十八大提出推动城乡发展一体化，并强调加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。城乡统筹和城乡一体化目的是解决“三农”问题，从城和乡两个维度发力，构建新型城乡关系，促进要素流动、公共资源均衡配置和机会公平，加快乡村的发展。十八届三中全会提出健全城乡发展一体化体制机制，意在从制度上创造条件，破解城乡二元结构。随后，国家召开了中央城镇化工作会议，研究部署新型城镇化问题，并相应出台了《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》。新型城镇化同样重视城乡统筹，如该规划提出四化同步与统筹城乡的原则，专门在第六篇阐述城乡发展一体化，要求加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城镇化和新农村建设协调推进。从全国来看，各地区城乡统筹发展条件不同，探索的模式也各有差异。海南省政府在全国第一个编制了城乡经济社会发展一体化总体规划，设计了产业体系、城乡体系等七大实施路径。陈哲研究海南省城乡统筹水平时发现，县市城乡统筹度可分为5类，海口、三亚和儋州各为一类，文昌、琼海、万宁、陵水、澄迈和昌江为一类，剩下的市县为一类；呈现东高西低，滨海高、内陆低的空间分布特征，且滨海旅游地区城乡统筹度普遍较高于同级别工业发展地区[1]。基于海南省城乡统筹的现实差异性，从影响的要素分析角度研究城乡统筹发展的模式和路径，具有很强的实践意义。

1 相关要素与城乡统筹发展

1.1 城乡统筹的要素

官卫华和陈雯认为，城乡统筹工作应围绕“人、地、钱、设施”等核心要素进行统筹安排，统筹城乡人口和社会资源，解决人往何处去；统筹城乡空间布局，解决地往何处用；统筹城乡经济发展和统筹城乡公共服务[2]。陈哲对海南的研究认为，经济发展水平是拉动低统筹度地区发展的关键因子；省内旅游县市的城乡统筹度高于工业县市和农业县市，旅游发展水平直接影响城乡统筹水平[1]。从城乡统筹的理论和实践来看，城乡人口数量与城镇的空间结构是城乡统筹的现实基础，很大决定了城乡统筹的路径选择。产业发展是经济水平的表现，也是城乡统筹的关键支撑，是要素在城乡流动的主要动力。城乡基础设施是城乡统筹的空间载体，是城乡要素流通的先决条件，同时，基础设施和公共服务建设直观反映城乡统筹发展的水平。生态环境是城乡统筹发展的约束变量。作为一个岛屿型经济体，海南省社会经济发展阶段、资源禀赋与发展路径与全国总体情况及其他地区存在明显区别。岛屿型经济体，陆地面积小；经济总量小，人口规模、城镇规模较小；农业和以旅游业为龙头的现代服务业在国民经济中的比重较大，特色产业结构明显；生态环境具有明显优势，同时又对资源开发带来生态约束；把全岛作为一个整体进行规划等等。因此，海南省城乡统筹发展模式及路径选择应该考虑人、城镇空间结构与基础设施，岛屿经济体与特色产业结构，生态环境等因素。

1.2 人与城镇空间结构

推进以人为核心的城镇化，既要加量，增加城镇居民数量，又要提质，改善居民生产生活质量。海南省人口总量小，2014年年末常住人口903.48万人，城镇化率为53.8%，户籍人口城镇化率37.65%（数据来源于海南统计年鉴-2015，如无特别说明，以下同）。从前三大城市来看，海口、三亚和儋州市常住人口分别为220.07万、74.19万和96.96万人，城镇人口168.60万、52.65万和 47.18万人。根据《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号），如把海口、三亚和儋州市所有城镇人口当作城区人口，它们分别属于Ⅱ型大城市、中等城市和Ⅰ型小城市（城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市）。2014年户籍人口916.34万人，农业人口和非农业人口分别为571.29万和345.01万人。就业结构看，三次产业的比例为42.56、12.65和44.79，就业人数为231.14万、68.68万和243.28万人。可以认为，海南省自身农民就地城镇化压力较大，吸引和容纳外来人口就业的能力不足。开发的房产多为外省人购买，商品房空置率较高，候鸟式居民不足以推动海南省城镇化。

从城镇空间结构看，规划和现实都已经形成了以既有市县城镇为基点、环路环海岸线开发的格局。海南省总体规划（2015-2030）纲要（以下简称《纲要》）从全省一盘棋的角度，提出“一环、两极、多点”的总体结构，明确全省开发空间资源配置的总体路径是两极引领、多点支撑、就地就近和产城融合[3]。沿海市县在规划建设新区时，主要面向沿海湾区，如乐东县的九所新区，儋州市的滨海新区。各地建设了大量旅游导向的休闲度假区，如三亚市亚龙湾、海棠湾，陵水县清水湾，万宁市香梅湾，琼海市博鳌，文昌市高隆湾、月亮湾等等。传统的乡镇、农场场部加快了产业小镇、风情小镇的建设，吸纳了农村人口的聚集居住。但仍是土地城镇化快于人口城镇化，各市县房地产开发库存过多，环岛周边开发有城无人、产业空心等问题明显。由于工业的“嵌入式”发展，产业的“孤岛式”发展以及多元主体所造成的经济分割，致使海南城乡之间只有一些功能点，而没有高效连接的城乡功能网络[4]。

通过发展交通和通讯，可以缩短地区间的时空距离，扩大地区和居民间的经济联系。目前，环岛高速、海文高速和海屯高速都已经开通，环岛高铁已运营，省道、乡村公路路网基本构建，县（市）城镇水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，服务设施建设基本健全。但仍存在部分县（市）城镇通达不便利，公路密度低，村庄道路状况差等问题。农村比较分散，规模小，虽历经文明生态村、新农村建设和美丽乡村建设，仍存在基础设施差、公共品不足、环境污染等突出问题。

1.3 岛屿经济与特色产业结构

岛屿经济的特征是远离核心经济圈、参与分工不足，内部市场有限、依赖于贸易的发展，物流成本高，大众心理距离远和心理成本较高等。海南岛还未建成连接大陆的跨海通道，与大陆的经贸往来和交流面临天然屏障。与距离最近的珠江三角洲都市带没有地理上、产业上和经济发展梯度上的直接联系。与环北部湾地区往来缺乏动力。由于与经济发达、工业化和城市化水平高的地区缺乏互动和互补关系，因而难以借外力拉动海南省的城市发展与城乡统筹进程。海南省的城乡统筹发展要更多地依靠自身体系内的工业化和城市化发展来实现，通过发展壮大本地特色优势产业，增强城乡统筹发展的内力。

建省以来海南的第二、三产业占GDP的比重不断上升，但是第二产业总体落后于第三产业，且长期低于第一产业，直到2010年才超过第一产业，产业结构从以往的“三一二”转变为“三二一”。2014年，三次产业结构比例为23.1∶25.0∶51.9。第三产业超过50%，工业长期以来处于发展不足的状态，第三产业的高速发展克服了工业的发展不足，起到了对海南省城市化进程的支撑和推进作用。若不经过工业的积累，第三产业是否可以弥补第二产业的不足，成为快速城市化的持续动力？海南省将重点发展十二类产业：旅游产业，热带特色高效农业，互联网产业，医疗健康产业，现代金融服务业，会展业，现代物流业，油气产业，医药产业，低碳制造业，房地产业，高新技术、教育、文化体育产业。除农业、互联网产业，油气产业、医药产业和低碳制造业，其他均可归入第三产业范畴。旅游业的发展在一定程度上是可以不依托工业的发展而独立发展的，而且旅游产业关联度大，可以带动建筑、通信、住宿、娱乐和餐饮等多个产业发展。各旅游度假区、风情小镇的建设也试图用旅游产业发展带动当地和周边的发展。三亚市以旅兴城，形成了独特的城乡统筹发展模式，即“目标定位全域覆盖，旅游主导城乡统筹”的模式[5]。

1.4 生态环境

地方政府认为，良好的生态环境是海南省最大的优势，也是海南省形成竞争力的关键。生态环境的保护是发展的根基，但保护与发展是一对矛盾，保护的结果一定程度约束了地区的开发。如《纲要》制定“生态绿心、生态廊道、生态岸段和生态海域”的生态空间结构，设立了一级生态功能区，即生态红线区，指严格进行生态保护红线管控和刚性约束的区域，占全省陆域空间33.6%。海南省中部地区作为生态绿心，不宜承载过多的人类生活生产活动，不宜发展人口和经济活动密度较大的城镇。而中部地区又是经济发展相对落后地区。在旅游开发中，海湾的开发长期是热点，《纲要》设立近岸海域生态保护功能区，限定海域开发，突出“点开发、面保护”的边界要求，有了规范，也有了约束。岛屿型生态系统和岛屿型经济特征，决定了海南的人类生活生产活动应该向经济基础较好、交通设施比较便利的中心城镇相对集中，不宜采取分散的农村城镇化方式。

2 海南省城乡统筹模式选择

2.1 3种城乡统筹模式比较分析

在城乡统筹模式上，有苏南模式、温州模式、成都模式、珠三角模式和上海城郊融合模式等多种典型模式。海南省还没有出现典型或提炼出典型的城乡统筹模式。笔者认为，从城市和农村两大系统之间的关系来看，这些模式可以归纳为自上而下型、自下而上型和自上自下混合型。上下是针对城乡统筹中城乡发挥的作用力所做的划分，自上而下型主要依托城市的力量，通过发展城市，以城市的辐射和扩散效应，带动周围农村地区乃至整个区域发展；自下而上型则强调依托民间和基层政府力量，加快发展乡镇特色产业和产业集群，自下而上地推动城镇化，促进城乡统筹。自上自下混合型是指在同一地理区域上同时发生城市和农村推拉双向动力的发展行为，依托城市发展的辐射带动力和农村发展的内在动力，驱动要素流动，加快城乡一体化发展的过程。混合型实践比较适用于要素流动性好、基础设施好、区域跨度不大、居民经济生活多样化的地区[6]。

海南省缺乏有明显特色和突出优势的工业城市，乡村发展水平较低，农村居民经济能力有限。无法采取“以城带乡、以工哺农”的普遍性发展模式，也不能选择“以乡促城”的推动型模式。海口市能够获得城乡统筹中的带动地位，但集聚与辐射功能不强，如“十二五”期间设立了云龙、演丰、石山三个城乡统筹试点小镇，效果不尽明显。三亚市2015年生产总值（GDP）435.02亿元，三次产业结构为13.7∶20.6∶65.7，地方一般公共预算收入88.92亿元，城镇人口比例72.03%（2015年三亚市国民经济和社会发展统计公报），城市规模不大，产业体系不健全，辐射和带动能力不高。其它市县中心镇规模普遍偏小，经济总量小，带动能力差[7]。

2.2 自上自下混合型城乡互动模式

自上自下混合型模式有双重动力。城市拉动可以通过城市内部社会制度、经济结构以及空间结构的调整来为城镇和乡村的发展创造条件。它具有主导性、扶持性的作用，提高并充分发挥城市的辐射力和积聚力。农村的发展，农村居民的主动转移是重要的推动力。城市拉动和农村推动两种力量的分别“作为”，其合力是有限的[8]。而将中心城镇作为城市拉动和农村推动两种力的合力的“作用点”，作为城市辐射力与农村推动力的“吸收器”，其合力将大大增加。

对于中心城市辐射和带动能力不足，农村发展水平又低的海南省而言，依托中心城镇的支点作用，整合要素、产业、基础设施和公共服务，加快城市、城镇和乡村的联动发展，实现城乡统筹。因此，可从城乡两个动力维度，依托中心城镇建设，探索一条具有海南特色的城乡统筹发展模式。在实践中宜采取多中心网络状空间整合发展模式，具体是“以空间资源整合、优化配置为重点，以产业互动为主导，整体推进的多极网络态发展”，框架如图1。该模式在区域交通便利条件下，突出增长极的极化效应和扩散效应，促进城乡经济要素的自由流动和资源的有效配置，合理发挥城市和农村功能，促进城乡一体化发展[9]。

考虑到将海南省作为一个整体规划的设想和发挥增长极的作用，应综合设计好点、线和面的发展。“点”，海口市作为省会，是理所当然的增长极。经济发展水平沿海较好，中部较差，所以可以根据空间和人口分布，考虑东南西北各选一个城市作为增长极，分别是海口、三亚、儋州和琼海。海口、三亚、儋州是海南经济总量和人口总量的前三位，适合做增长极。在东部可选择的城市有文昌、琼海和万宁，这三个城市人口和经济总量都相差不大，但由于博鳌亚洲论坛在对外开放和国际经济交流合作中发挥的重要作用，以及考虑各区域中心空间分布的合理性，如文昌市可纳入海口经济圈，选择琼海市作为东部的增长极城市。合理发展重点城镇，理性发展小城镇，建立以县驻地、沿海发展新区为节点的城乡网络点轴框架。等经济发展水平较高、城镇往来密切的时候，通过面域整合的方式建立跨区域的功能区，形成经济发达、基础设施完备、环境优美的城乡一体化的宏观网络形态。

3 海南省城乡统筹的实现路径

3.1 城乡空间整合：培育区域中心城市和重点城镇

建设网络状的城镇体系，以不同等级的城市、城镇作为节点，培育区域中心城镇，以交通轴线形成网络，辐射全省。选择发展四个或五个人口规模较大的市县作为区域性中心城镇，作为省区域经济社会发展的领头雁、增长极和省域重大生产力布局的支撑，并逐步把它们培育成区域性大城市，发挥规模效应、集聚效应和辐射带动效应。目前除海口、三亚和儋州外，其他市县按照现有状态自然发展，都很难达到人口100万的规模。通过市县合并的行政区划调整是有效途径，即在尊重历史、地理的前提下，按照资源、经济、产业等优势和劣势互补的原则，将部分经济实力较弱的县市撤销，合并到这几个作为增长极选择出来的区域性中心城市。特别是，把海口市做大仍是海南省城镇化建设促进城乡统筹发展的重要任务。

发展重点城镇作为区域次增长极，可以选择人口规模较大、经济基础较好的文昌、澄迈、东方、万宁等市县，将其市县政府所在中心镇作为新型城镇化主力军来重点培育。以承担聚集、辐射全岛经济、社会、文化、交通等任务，成为吸纳人口转移的主要场所，逐步建设成为人口规模达到30～40万的重点城镇。加强公共供水供气、道路交通、信息网络等市政设施和教育、医疗、文化等公共服务设施建设。依据地区的地域文化和资源特色，促进一二三产业融合，着重发展旅游服务型风情小镇，建设多种多样的产业小镇。优化建设城乡支线路网，加快乡村道路和通讯设施建设，形成城乡互联互通系统，提高服务农村、带动周边的能力。

3.2 人口空间整合：加速农民市民化进程

农业人口非农化、非农人口市民化是城镇化的实质，也是城乡统筹工作的重点。综合考虑市民的经济圈和生活圈，首先是推动省域人口向中心城市集中。根据《纲要》，预测2020年海南省常住人口为1 084万人，2030年为1 268万人。2020年常住人口城镇化率达到60%左右，城镇人口约650万；2030年城镇化率达到70%左右，城镇人口约887万。如果未来的人口空间布局在3～4个人口规模达到200万～300万的中心大城市实现，那么城市集约度就高。海口市现在的人口规模已经超过200万，在未来发展过程中，逐渐把三亚、儋州、琼海等中心城市培育到现今海口的城市规模，基本上就可以承载全省的人口空间布局了。因此，在优化城乡空间结构的基础上，加速省域人口向处于本岛四周生活圈的中心城市和重点城镇集中。依托中心城市吸纳外来人口就业和落户，壮大中心城市发展规模。加快宜居美丽乡村建设，推动农民居住向新型农村社区集中。积极促进农垦改革，推进国有农场生产队并队，推动国有农场和地方乡镇小城镇建设的融合发展。

3.3 产业空间整合：促进要素流动

海南省特殊产业结构变迁中，工业长期短腿。顾京涛认为，工业发展是源于外部投资的“外嵌式”模式，工业和农业之间缺乏转换，服务业的发展不是来源于工业的服务需求，产业之间的缺乏联系直接导致城乡本质上的“分割”[10]。因此，促进城乡统筹和改变城乡分割的局面，产业发展仍是中心任务。以城乡要素流动为途径，加快集约配置，将省域空间按照功能分区，促进产业合理分工协作，引导不同的产业向对应的功能区集聚。加快各类产业园区发展，促进产城融合，建设新的增长极。充分发挥海南现代农业和旅游业发展优势，发展现代农业，全面实施“大城小镇嵌景区”的全域旅游[11]，加快热带农业与旅游业产业联动，加快一、二、三产业融合，带动生产要素在城乡流动和配置。特别是依托产业的发展，培育一批产业强镇、经济强村，加快劳动力生产要素的城乡间转移，促使农业劳动力从农业生产中转移出来。

3.4 生态空间整合：构建生态安全体系

树立生态文明、绿色发展和共享的理念，从海南自然环境和经济发展整体空间布局出发，统一规划，不断构筑完整性的生态安全体系。加强中部国家级生态功能保护区建设，保护海南中部山区高品质的生态环境，建设生态绿心。加强沿海防护林生态保障体系建设，形成沿海防护林和中部绿色核心的“一环一点”生态屏障。加强区域间、城乡间环境的综合治理，提高环境保护能力。

参考文献

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