新形势下提升学校治理的“五位一体”内部审计实施路径

巩敏

[摘要]面对新形势和新要求，本文从法治宣传、制度保障、重点领域监督、审计项目实施和审计成效落地五个方面，探讨研究在学校治理过程中，通过“五位一体”全过程全角度审计全覆盖，明确审计监督服务职责，落实审计监督成效，进一步发挥好内部审计在经济监督、服务管理和风险防范中的作用，从而为学校治理和长足发展提供有力支撑。

[关键词]新形势   学校治理   内部审计  “五位一体”

一、引言

2021年底召开的中央经济工作会议指出，我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力。新形势下，经济社会发展方方面面都展现出新的特点，学校所处的整体大环境也有了新的变化，这对学校治理来说必将带来新的挑战和风险。内部审計作为学校治理体系的重要组成部分，与学校的健康发展和日常运转息息相关，其工作的质量高低对学校治理和发展起着至关重要的作用。

二、内部审计与学校治理的关系

（一）内部审计是学校治理的重要组成部分

内部审计作为内部监督的一种形式，在学校治理中发挥着经济监督的基础职能。它以财经法规、为依据，对学校财务收支及相关经济活动进行检查和监督，以保证学校各项经济活动的合法性及合规性，从而满足学校的基本运转需求。相对于国家审计和社会审计而言，内部审计更加熟悉学校的各项活动和整体运转情况，通过评价学校各项管理制度是否完善和健全，对学校治理中出现的问题、风险，提出针对性较强的意见和建议，协助弥补学校治理和运转中出现的缺陷，在学校的高效运转和健康发展中发挥着不可替代的作用。

在我国经济面临三重压力的新形势下，学校会面对如经济大环境变化、财政预算资金紧张等情况，这些对学校治理会产生冲击，一定程度上会阻碍学校治理目标的实现。内部审计作为学校治理不可或缺的重要手段，其职能和重要性更加突出，在学校治理过程中扮演着越来越重要的角色。

（二）学校治理和内部审计相互作用

学校治理是指，处于学校中的治理者在一定的体制约束下，依照一定的原则、法规，运用一定的方法，通过组织指导教职工和学生高效地开展教育教学等工作，为达到育人目标而进行的治理活动。这个过程中离不开内部审计的监督和促进，而学校治理的不断完善和发展同样为内部审计的发展提供更为高效的施展平台，在相互作用下使内部审计在学校治理中发挥更大作用。

以淄博市张店区齐盛学校为例，作为2019年建成的九年一贯制学校，投用之初就把加强内部审计工作放在了各项工作的首位，将此项工作作为提高学校管理水平的重要手段，与教学工作同研究、同部署，成立以校长任组长的内部审计工作领导小组。这使得内部审计在建校之初就发挥了巨大作用，规范学校经济活动的同时提升了整体管理水平;同样学校运营的良好态势也进一步印证了内部审计的重要性，为其在学校治理中进一步的工作开展提供了有利条件。

三、新形势下提升学校治理的“五位一体”内部审计实施路径

结合学校治理与内部审计的关系，为更好发挥内部审计作用，本文搭建“五位一体”内部审计实施路径（见图1），从法治宣传、制度保障、重点领域监督、审计项目实施和审计成效落地五个方面，探讨研究在学校治理过程中内部审计的作用和成效，促进学校治理水平的不断提升。

（一）建立“嵌入式”法治宣传教育体系

一是将依法治校融入学校治理全过程。通过学校宣传、理论学习、各种会议等形式不断加强内部控制、法治精神学习，从而强化全员“讲原则、守规矩、有底线”的理念。各项活动符合法律法规和政策要求，不能存在“自转”“反转”和“打擦边球”行为，不能以集体决策方式“闯红灯”“绕道走”，不能为局部利益做损害学校整体利益和形象的事情。将依法治校理念融入渗透到学校管理的每一个环节、每一个节点，做到处处“有法可依，有据可查，有章可循”，既要符合学校管理要求和制度，又要注意防范法律风险，更要从上级监管角度考虑各项风险。

二是一体推进问题发现、问题整改。各专业科室对所有管理活动进行梳理和规范，通过自查自纠、定期复盘等方式发现问题、整改问题。开展党的群众路线教育实践活动，提出解决“四风”问题，强调必须结合依法治校，对发现问题要上下联动，抓整改，抓教学工作与依法治校工作统筹兼顾，相互促进。

（二）实施“落地式”风险制度保障

一是健全完善全面风险管理与内部控制体系。建立以风险管理为导向、内部控制为手段、信息技术为支撑的全面覆盖、全员参与、全程管控、高效协同、防范有力的内部控制体系，全面提升学校治理水平和风险防范能力。将全面风险管理与内部控制的各项要求融入学校管理和各项工作流程中。全面梳理业务流程，明确权责分配，编制风险管理与内部控制手册，保证全体员工正确掌握内部机构设置、岗位职责、业务流程、风险控制点、控制措施和控制要求等情况，确保风险得到有效控制。

二是各科室做好风险管理防控工作。各专业风险管理与内部控制工作的管理部门，承担风险管理的职责，主要包括制定本专业风险管理与内部控制相关规章制度;开展本专业风险管理信息收集、风险评估，研究确定本专业风险管理策略、重大风险预警指标;编写本专业全面风险管理报告和内部控制自评报告等。业务部门指定专人（或兼职）负责本专业风险管理与内部控制工作，同时接受学校内部审计机构的业务指导和监督。

三是坚持风险评估。针对识别出的风险，分析风险发生的可能性、影响程度等，确定风险等级。风险等级分为重大风险、中等风险和一般风险。风险评估工作应采用定性与定量方法相结合的方式。定性方法可采用问卷调查、集体讨论、专家咨询、情景分析、政策分析、标杆分析、访谈等方法。定量方法可采用概率技术、情景分析、敏感性分析、统计推论等方法。凡遇有重大问题决策、重大项目投资决策事项时，按照重大事项决策的有关程序，由事项主办部门牵头组织实施风险评估，将风险控制在可承受范围之内。

（三）“抓牛鼻子”监督重要事项和关键环节

在学校治理过程中要抓住关键点，像“抓牛鼻子”一样抓住工作的根本和重点。在对存在的问题和风险进行彻底排查梳理的基础上，重点关注违反国家政策法规、不符合上级管理要求、容易在社会上造成严重影响的问题，分析根源、强化措施，建立常态化检查机制，坚决果断予以整改。

一是建立重要事项常态化检查机制。围绕社会关注点和上级会议文件精神，在全面检查的基础上，明确常态监督的重要内容，及时向单位主要领导、分管领导汇报内部审计情况。实时安排专项审计，坚持以风险控制为导向，对领导关注的重要领域、重点项目、重大风险、事关学校形象以及职工关注的热点问题，要优先安排专项审计。在开展学校治理重大事项专项审计中，根据重点可以选取一项或几项开展有针对性的审计，也可以根据风险较大的业务开展专项审计，各科室可在保证综合检查审计范围、内容全覆盖的前提下，结合专业管理要求确定专项审计事项，并充分利用以前年度各类检查和管理风险排查成果。

二是注重统筹兼顾，确保检查的广度深度。制订切实可行的审计实施方案，方案要紧紧围绕上级部门确定的范围和内容，覆盖学校管理全过程。审计内容要突出重点，如以前检查的重点问题、本单位领导强调事项以及社会关注度较高的事项。充分发挥内外部专家的优势。审计人员要充分研究行业管理的政策、管理规定，对本专业管理的薄弱环节和风险点进行检查。检查的内容在横向到边的同时，做到突出重点、查深查透。

三是进行综合协同监督。综合发挥财务、监察、纪委等职能部门的专业监督职能，充分利用其专业自查成果。通过协同监督、联合审计等形式，围绕重大事项、工程管理、财务管理、人力资源管理等方面进行检查审计，进一步确定各专业的重要事项和关键环节。充分利用学校历史监测数据，进行信息资源共享，实现综合协同监督的目标。

（四）总结“12345”审计项目管理法

新形势下，内部审计环境、内容、范围、信息、载体等方面都发生根本性变化，在学校治理中，内部审计人员也要与时俱进，借助信息化手段，不断提高审计绩效。在借鉴全面质量管理理论中PDCA工作循环法和使用5W2H分析法的基础上，总结形成了“12345”审计项目管理法（见图2）。主要是指审计人员围绕审计目标，基于PDCA循环和5W2H分析法的质量控制理念，以风险控制为导向，根据审计制度标准，运用有效方法，对项目管理的全过程和各环节进行计划、执行、控制、检查、监督和反馈，提高审计项目管理质量的一种管理方法。

具体做法是：审计项目管理要围绕审计目标，做实业务支撑，突出管理要求，狠抓过程和节点控制。即围绕1个目标（学校治理体系中内部审计目标）;把握2大抓手（审计管理制度、新知识）;突出3个特点（审计标准化、审计流程化、审计创新）;抓住4个阶段（审计准备、审计实施、审计报告、后续审计）;坚持凡事5个有（凡事有人负责、有章可循、有据可查、有人监督、闭环管理），形成审计质量控制管理体系。

（五）完善“四项机制”确保审计效果落地

1.建立监督分级层层包保责任机制。各专业部门组成专业小组按照职责分工承担监督检查任务。各专业小组与内部审计机构签订责任书，內部审计机构与单位领导签订责任书，内部审计人员对审计结果负责。在监督检查过程中约定相关规定，如风险评估制、内部审计要情专报，审计项目考评制、业务业绩考核制、整改督导与落实情况反馈机制。通过分级责任制，明确各级监督责任，提高学校管理质量，完善长效机制建设。

2.建立发现问题整改销号机制。为切实有效解决突出问题，建立“整改问题销号”制度，积极确保所有问题整改落实取得实效。将制订的整改落实方案与建立问题整改台账有机结合，按照“一个问题一个账号”的原则，对具体问题统一编号，明确责任领导、责任部室、整改措施、整改时限。对于限期内已经完成的事项，经过后续检查通过的予以销号;没有通过后续检查的除了进行通报、追究相关责任外，仍将继续挂号，直至挂号问题得到妥善解决。

3.建立监督检查成果转化机制。坚持一手抓审计发现问题、一手抓审计查出问题整改的工作思路，严查细审，注重从机制和制度层面揭示问题、解决问题，及时督促整改，促进规范管理，实现边审计、边整改、边规范、边提高的目标，审计人员针对审计过程中发现的风险点，提出审计建议。强化审计服务，突出实效，提高审计报告质量，审计报告全面、客观披露审计中发现的问题和风险点，审计证据充分、客观、相关和合法性，观点明确，评价恰当，审计建议切实可行。全方位深度应用审计成果，对审计揭示的问题，举一反三、坚决整改，审计组对整改落实情况进行跟踪督导。

4.健全问题整改长效机制。强化内部审计要从严从实，务必筑牢思想、制度、管控和监管“四道防线”。树立法治思维，时刻绷紧遵纪守法这根弦，保持警醒、自觉自律，坚决摒弃侥幸思想和法不责众的心理;强化制度闭环管理，加大违章处理力度;严管关键环节，管控要覆盖所有业务领域、贯穿各层级，通过事前控制、事中监督、事后考核，消除管理盲区和监督空白;加强专业考核，构建全面覆盖、不留死角的监督检查体系。

四、新形势下“五位一体”内部审计提升学校治理的成效

（一）确保学校经济活动规范有序

截至2021年，国家财政性教育经费占GDP 比重已经连续9年超过4%，国家的教育投入不断加大，各级政府对学校教育投入资金的力度不断加强。然而，在当前新冠肺炎疫情冲击下整体经济形势下行，各级财政收入不可避免要面对收紧的严峻形势。在政府财政收入收紧情况下，2022年淄博市张店区齐盛学校财政预算2789.26万元，比上年增长1.15%，如何做到资金效率最大化、用好每一笔资金越来越需要内部审计的介入。

学校治理中内部审计的重点依然为监督财务收支合规合法性，通过以不断更新财经法规和制度规定为依据来监督学校各项资金开支，确保学校各项经济活动的合规性、真实性。从广度上来说，内部审计的范围可以涵盖学校全部的经济活动，实现各项经济活动的全覆盖。对各个经济事项的审计做到真实、准确，在过程中找寻出学校经济活动中的薄弱方面，积极提供改进方法。从深度上来说，在保证财务收支合规合法性的基础上，内部审计可以向学校预算资金管理、基础性建设支出和财政资金绩效管理评价等方面进行延伸，改变重合规性而轻效益性的传统思路，加强对资金使用规划和资金使用效率的综合评价，在学校资金使用的有效性、科学性方面起到不可替代的作用。

（二）促进学校治理水平提高

开展内部审计有利于加强学校内部管理，提高学校整体治理水平。内部审计通过逐步向管理控制为目的的方向转变，更加关注对学校管理的各个过程的把控，以此为基础，共同研究分析各管理过程中出现的问题和偏差，将提高学校的管理和服务水平作为目标，协助学校管理部门提高整体管理水平，为学校健康的发展提供更多保障。

在内部审计的结果运用上，不局限于发现和查处问题的整改，将内部审计结论延伸化。首先，将审计发现问题延伸到学校相关规章制度的修订和完善，促进学校各项工作的规范化、制度化和完善化;其次，做到举一反三，通过实时追踪和监督尽可能识别和预防可能出现风险的环节，将审计的节点前移，做好事前预防和过程控制，对于遇到的问题和缺陷能够及时提出相应建议，消除不利因素，实现对学校治理和重大决策落实的有效支撑，促进学校治理水平的不断提高。

（三）提升学校治理内控水平

学校作为以教育教学为主要目标的非营利性事业单位，其不以营利为目标和事业单位治理结构导致内部控制出现问题往往具有隐蔽性特征，不容易被发现，而最终结果体现在教育教学质量上又具有非常大的社会影响。

内部审计人员可以对内部控制潜在的风险进行甄别和防范，通过内部审计对学校内部控制制度是否健全及有效进行评审，实施以风险为导向的审计，充分发挥内部审计事前预防、事中发现、事后处理风险的重要功能，将发现的普遍性风险点列入内部控制改进的范围，及时提出风险防范预警信息，针对性地提供合理化建议，进一步加强内部控制管理，提高内部控制风险管理水平。以淄博市张店区齐盛学校为例，在查找风险点的基础上，针对学校内控管理要求，由内部审计部门制定《学校内部审计风险防范清单》，包括民主集中制执行情况、重大经济事项决策程序、执行中央“八项规定”精神、基建修缮工程、物资管理、财务收支管理、教育政策執行、食堂管理等方面常见的8大类32项重点风险，将其列为重点关注和改进的范围，规避学校容易产生的内控风险缺陷。

（四）推动学校党风廉政建设

学校作为教书育人和培养新时代人才的重要阵地，更应该将党风廉政建设放在首要位置，避免学校良好生态被贪腐之风所污染。

通过建立校长任组长的内部审计工作领导小组工作制度，加强了内部审计工作与学校其他部门工作的协调配合，建立起常态化的内部审计工作机制，有计划地合理推进干部经济责任等领域的审计，做到多类别、不定期、全覆盖，严格纪律、杜绝“走过场”，从而有力约束学校领导干部守法、守纪、守规、尽责，规范权力运行。在审计结果运用上，将审计发现的问题和后续整改情况与学校党风廉政建设工作相结合，分析党风廉政建设中的疏漏，时时警戒学校领导干部不贪不腐的政治红线，强力推进学校的党风廉政建设。

综上所述，在新形势下学校治理将不断面临新挑战和新要求，应进一步认识和肯定内部审计在学校治理中的重要地位，正确看待两者之间的关系，更高效地发挥内部审计在学校治理中的重要作用，不断推进学校持续、健康、有序和高质量发展。

主要参考文献

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