共有产权房产生的背景及运营管理机制研究

肖娜

摘要：新中国成立以来，随着社会经济发展和一系列国家法规政策的出台、指导，我国保障性住房制度得到了长足发展。共有产权房是在现有保障性住房政策基础上，发展出的一种创新型保障房住房模式，具有“亦租亦买、购租并举”的特点。共有产权房政策的出现，既能帮中低收入者解决买房难的问题，又在一定程度上帮助政府减轻了财政压力，在推进我国住房供给侧结构性改革过程中发挥着重要的积极的作用。目前，共有产权房政策在我国部分城市已经开始进行试点工作，并取得了一定成果。共有产权房政策对我国保障性住房的健康持续发展具有重大意义。文章主要通过对我国目前保障性住房制度演变过程、发展现状进行分析，论述保障性住房在建设推进过程中面临的困难与阻碍，共有产权房出现的背景与重要性，以及优化共有产权房运营管理机制对保障性住房政策的积极影响。此外，文章还将对国外共有产权房的一些经典案例进行分析，力求为我国共有产权保障性住房的进一步发展提供借鉴与经验。

关键词：保障性住房;共有产权房;运营管理机制

共有产权房不是保障性住房所特有的，长久以来，我国实施的经济适用房、自住型商品房、单位团购福利房等有限产权模式的住房，在某种意义上，都具有共有产权的特征。以北京市为例，2013年之后，为引进人才，保障新毕业大学生（新入职员工）、外来务工人员等新城市移民群体，即“夹心层”住房需求，同时平衡抑制房价过度增长，北京市政府正式推出“自住型商品房”这一特殊项目，并明确规定自住型商品房为共有产权性质。自住型商品房由政府采用集中建设或配建，售价比同地段、同品质的商品住房价格低约30%，购买者5年内不得转让，到期若转让要向政府补缴一定比例的差价。这极大解决了新入职员工和中低收入者住房难、买房难的问题，为引进人才和平衡房价都起到了积极作用。2017年之后，北京市继续扩大自住型商品房建设数量与规模，自住型商品房已成为北京市优化住房供应结构的一种重要手段。

关于共有产权房，国外亦早有实践。早在20世纪80年代初，英国便对共有产权房进行了探索，主要模式是由住房协会出面主导，将正在新建或改建的社会产权住房分批次地出售给符合要求的目标家庭，第一次交易时，通过审核的目标家庭需购买25%～75%的产权份额，之后可分批次依当时市场价格水平购买剩余产权，每次购买的最低产权份额为10%。租期内家庭需按月向住房协会支付与剩余产权份额对应的租金。对于共有产权住房，住房协会具有优先回购权。作为一种福利政策，这项举措解决了很多中低收入家庭和老弱病残等社会弱势人群的住房问题。20世纪60年代，美国政府也曾在保障房领域积极探索共有产权房模式，主要模式是由政府成立免税的非营利机构，永久持有土地，并在土地上建设保障性住房，住户购买保障房时，需缴纳一定数量的土地租金。对共有产权住房，政府有优先购买权，政府放弃购买的，受让人也必须是中低收入者。

以英美为代表的西方国家在共有产权房方面的实践为我国保障性住房推进过程中共有产权房的发展、运营提供了良好的经验和案例。近年来，随着城市人口的剧增和房价的不断攀升，住房难成为困扰很多中低收入者的一大难题，保障性住房政策的出现，极大缓解了这部分人群住房需求。但由于保障性住房建设资金来源单一，很多时候要依靠政府补贴，而仅靠租金，很难填补前期财政投入，对政府财政造成巨大压力，在保障性住房推行过程中，共有产权房的概念与模式被引入进来，缓解这个矛盾。

一、保障性住房概述

（一）现状

保障性住房是在国家法规和政策指导下，开展的社会福利性住房建设。早在1978 年和 1980 年，邓小平就针对我国保障性住房的建设发表过重要讲话，并系统闡述了开展保障性住房建设的重要性和必要性，以及其对国计民生的重大意义，并提出了一些总体设想和改革措施。经历过最初的探索阶段、形成阶段、完善阶段，我国保障性住房建设已进入丰富发展阶段。近年来，在国务院积极倡导下，各级政府都积极开展了保障性住房建设工作，并设置专门的保障房办公室，对保障性住房进行专业管理，为数以千万计的中低收入家庭解决了住房难问题。稳步有序地推进保障性住房建设和管理工作，对保障民生和维护社会稳定都具有重大意义。

（二）含义及分类

保障性住房是指政府为中低收入住房困难者及家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由廉租住房、经济适用住房、政策性租赁住房、定向安置房等几大类型构成。我国保障性住房具有社会保障性质和社会公益性质，从经济学角度讲，是一种准公共服务类产品。

按照建造类型，我国保障性住房建设主要包含集中建设和分散建设两大类。集中建设指政府选取专门的地段，通过公开竞标的形式，选择合适的施工单位，委托其在选定地段上进行集中的保障性住房建设。分散建设则是指将保障性住房分散到正常的商品房住宅开发项目中，由施工单位或开发商按照政府制定的标准去进行保障性住房的建设。目前，我国保障性住房的建设已经由集中建设为主，转为分散建设为主，集中建设为辅。一方面，这可以确保保障对象和正常的商品房住户享受同等的交通设施、公共服务设施，充分享受保障性住房福利政策，使他们生活更加便利，另一方面，也可在节约地皮的情况下，保证保障性住房建设的稳步推行。

二、我国保障性住房制度概述

我国保障性住房的建设由中央负责统一统筹安排，地方政府负责具体政策的落实与执行。在进行保障性住房建设和推动保障性住房制度改革的过程中，地方政府必须根据当地人文、地理、资源、土壤土层等实际条件，因地制宜，制定相应的政策，确保保障性住房建设的规模适度以及分配过程中的公平和公正，而不是机械地照搬中央的政策，不懂灵活变通，从而导致保障性住房政策无法落到实处。

对于保障性住房保障对象的资格审核，不同地方有不同的审核标准，一般来讲，包含收入证明、工作证明、户口所在地、家庭人均拥有住房面积等几大类，对于外来务工人员，在申请公租房与廉租房时，有的地方还会将社保纳入在审核范围内，要求审核人在主城区居住，并在当地缴纳半年以上社保。对于保障性住房的分配与配租，为显示公平公正，一般采用摇号分配的原则，填报志愿时，保障对象可根据工作单位所在地等因素，综合考量，选择合适的保障房小区。没有分配上的，下一次依旧可以申请，参与摇号分配。

三、保障性住房推进进程中产生共有产权房的背景

公共保障性住房政策的出现与推行，虽帮助数以千万计的中低收入者解决了住房问题，但仍存在许多问题。一方面，保障性住房因公共服务性质，作为一种准公共服务产品，无法和商品房一样，按照市场价格进行售卖，换取利润。仅靠租金收入，并不足以缓解政府面临的巨大财政压力，也限制了保障性住房的进一步建设与发展。另一方面，对于保障对象来说，只有房屋的使用权而没有房屋的产权，也意味着永远无法享受房价上涨带来的收益，社会贫富差距将进一步拉大。此外，还有一部分“夹心层”群体，收入水平既不符合廉租房申请标准，工资收入又赶不上房价上涨速度，不具备买房的能力，也面临着住房难、购房难的问题。再者，如经济适用房、限价房等产权型保障房达到一定年限后再进行上市交易，其保障性功能不再持续，会严重干扰市场秩序，反而违背政府推行保障性住房的初衷。

共有产权型住房作为一种“折中”的模式，便是在这一背景下应运而生。

目前，国内外关于“共有产权式保障性住房”还没有一个明确的文字的概念与定义。比较普遍直白的说法为：中低收入家庭与政府共同出资购买一套住房，双方共同持有房屋的产权，产权份额按照各自出资数量的多少划分，有的地方则会直接规定出双方持有份额范围。一般来说，中低收入家庭的产权份额由实际出资取得，政府的产权份额由减免的土地出让金、行政事业性收费、税费等转化为相应的出资来取得。共有产权房的益处就在于住房困难家庭可通过和政府共同出资购买住房来减少买房成本，同时还能够实现自住。

受住房价格上涨、城市人口激增、住房建设周期时间长、政府供给土地方式二元化等多个因素影响，当下，我国城市保障性住房供需矛盾依然较突出，当下保障房建设仍然无法满足中低收入者和城市“夹心层”日益迫切的住房需求。共有产权房作为一种新兴的住房保障模式，虽然短时间内也难以完全解决供需之间的矛盾，但也正在帮助政府部门逐渐探索出一条解决保障性住房难点问题的新途径与新思路。

和传统的廉租房、经济适用房相比，共有产权房对房屋的资金比例和份额进行划分，由政府和住户共同持有，让中低收入者也能获得购房机会，享受房产升值，同时发挥政府和市场的双重调解作用，缓解政府巨大的财政压力。目前，这种模式已在多个城市进行试点。

2007年，江苏省淮安市率先开启了共有产权房试点工作。主要形式是由政府通过行政划拨的方式将土地划给开发商，将土地直接显化为政府的投资，并形成共有产权房的除购房人持有产权之外的部分产权。政府同时还配备一定数量的资金用于保障房工程启动建设。淮安市对保障对象的审核条件作出了严格规定，包括收入标准、家庭拥有人均住房面积等，除了符合条件的中低收入者，拆迁项目中，唯一住房被征收，拆迁补偿款不足以购买一套最小型安置房的拆迁户也拥有申请共有产权房的资格。对房源筹集和房屋价格，淮安市政府也作出了明确规定，对于分散建在市区商品房内的保障房项目，政府规定，共有产权房价格要比同期同地段房屋低 5%～10%。产权分配上，政府和购房人在购房合同中约定共有产权双方的权利和义务，包括未来可能发生的上市交易、收益分成。房屋管理机构在购房人持有的房产证上也要明确标注房屋类型为共有产权房。淮安市政府鼓励已购共有产权房家庭积极回购政府持有的产权，并针对不同年限制定了不同的回购标准。

随后，上海市也开始了保障性住房共有产权房的探索，主要供应对象为既不符合廉租住房申请条件、又买不起市场化商品住房的中低收入家庭。关于中低收入标准的界定，则参考民政部門制定的相关标准。上海市政府明确规定了共有产权房购买中，全部产权的 30%到 40%，和淮安市使用的方式类似，政府的产权亦由政府划拨的土地出让金、各项税费等显化而来，政策上则进一步向购房者倾斜，规定购房人产权份额 = 销售基准价格 /（周边房价×90%），而政府持有的房屋产权部分，对应的住房使用权免费提供给购房者，不收取租赁费用。和淮安、上海不同，如上文提到的，北京市共有产权房主要采用“自住型商品房”的形式，申请对象也不仅仅局限于中低收入家庭，其他确有住房需求，如新就业员工和外来务工人员等“夹心层”群体也被囊括在内。共有产权房不仅仅是一种保障政策，更是一种帮助引进人才的辅助政策和优化住房供应结构的重要手段。

2014年4月起，住建部先后在全国选择了6个城市，作为共有产权房的试点，均取得了不同程度的成果。

四、保障性住房推进进程中产生共有产权房的背景与共有产权房运营管理机制优化的重要性

（一）降低购房门槛

首先，作为城镇保障性住房政策的延伸与补充和一种新兴的保障性住房模式，共有产权房住房降低了购房门槛，让中低收入家庭也有了购买房屋的机会，让这部分人群也能享受到房产升值带来的利润，从长远看，对缩小社会整体贫富差距、发展民生工程都具有重要的意义。对于共有产权式保障房的出售价格，各地政府也都根据本地经济发展实际情况，作出了明确规定，明确要求保障房出售价格必须低于同地段同楼层的商品房，切实保障购房者利益。比如深圳，在2014年的时候，就综合考虑保障房朝向、楼层等因素，对不同楼层位置的保障房制定出了详细的售卖单价表，并规定保障房出售价格最高不能高出同楼层位置商品房价格的70%。

同时，共有产权式保障性住房还可以扩大保障房的保障范围，让更多人群享受到政府的惠民政策，并作为一种福利，为城市的人才引进政策提供帮助，让他们安心地为城市建设工作。

（二）减轻政府财政压力

共有产权式保障性住房还可以帮助减轻政府财政压力。由于资金来源渠道单一，不够多元化，我国大部分地区保障性住房建设资金一直处于紧缺状态，除了固定的土地出让净收益的10%，主要依靠中央专项补助资金和各地方政府的财政拨款。而保障性住房的公共服务性质，又决定它不能像普通商品房一样进入市场交易。政府还要依照政策要求，给予保障对象固定的租房补贴，仅靠一部分房租收入，根本无法添补政府前期对工程建设的投入，各地政府一直面临着巨大的财政压力。

共有产权房式保障性住房的出现，让保障房也获得了进入市场进行交易的机会，虽然政府对房价、保障对象资质、交易方式，甚至有的地方对双方持有份额都作出了明确规定与限制，但和传统只租不售的廉租房、公租房相比，购房者以低于市面同地段楼盘价格的价格将保障房购下，和政府共同持有产权，让保障性住房也有了升值空间和二次交易的机会，可以极大缓解政府的财政压力。政府可以将土地权化为房屋产权，代替货币。虽然在目前共有产权房的建设过程中，政府公共资金依旧是主要资金补贴来源，但随着我国市场经济发展和保障性住房政策的完善，我国也可借鉴欧美国家经验，成立专门的住房信托基金，或是将其他社会福利性质的基金引入进来，甚至可成立专门的共有产权房转向基金，减轻政府财政负担。

（三）有利于保障性住房的循环利用

共有产权式保障性住房政策，还有利于保障性住房的循环利用，避免房屋资源浪费。

一方面，通过售卖形式，共有产权房可为政府提供可循环利用的资金，继续用于新的保障性住房的建设，助力保障性住房政策的顺利推行，让更多中低收入人群和“夹心层”人群享受到保障房政策的优惠。

另一方面，随着我国保障性住房建设由集中建设为主转为分散建设为主，政府在授权开发商协商进行共有产权房建设时，也在逐步转变策略，由原来的强制开发商配建转为采用密度红利等激励性政策，鼓励引导开发商积极参与到共有产权式保障性住房建设中来。比如提供各种优惠政策，鼓励开发商对市场上的二手房源和老旧住房进行改造，提高房屋资源和社会资源的循环利用效率，缓解保障性住房的用房需求。和传统保障性住房政策相比，通过政府和购房者共同持有产权的模式，对保障性住房进行售卖，也让开发商有了一定的利润空间，提高其参与保障房建设的积极性。

此外，在进行保障性住房建设时也应更加规范房屋建设的用材与技术，包括北京、上海多地在内，开发商在进行保障性住房建设中，已开始尝试积极引入绿色材料、先进技术，保证保障性住房建设的质量。

五、结语

虽然经过多年发展，共有产权式保障性住房建设与管理已取得了长足进步，但在具体施行过程中仍存在一些风险与漏洞，对政府部门而言，应充分发挥资源配置作用，及时发现问题，查漏补缺，完善共有产权式保障性住房的管理机制，让保障性住房建设真正成为一项利国利民的惠民工程。

参考文献：

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[3]郭鑫.完善我国保障性住房共有产权模式對策研究[D].中国知网，2015（05）：20-22.

（作者单位：北京市大兴区保障性住房建设投资有限公司）