区域化党建视阈下营商环境的政治优化与生态治理

薛小荣 杨云元

摘 要：优化营商环境，实质上就是要对构成营商环境生态系统的政治、经济和社会三个主要子系统，进行符合高质量发展的结构性社会重塑——新型“政―商―社”生态系统。在坚持“党是领导一切”的政治原则下，作为党建引领社会治理重要内容和政策工具的区域化党建，恰恰能够为优化营商环境提供政治优化与生态治理的社会支持功能。根据营商环境优化的目标和要求，通过充实和完善区域化党建工作平台和机制，拓展和提升区域化党建工作的内涵结构和治理效力，理顺机制、整合资源、共享信息、激发潜力、释放动能，使区域化党建成为优化营商环境的强大经济政治社会工作动力枢纽。

关键词：区域化党建;营商环境;政治优化;生态治理

中图分类号：F42文献标识码：A文章编号：1672-3163（2022）03-00045-06

营商环境是指企业等市场主体在市场经济活动中所涉及的体制机制性因素和条件。2019年10月8日，国务院第66次常务会议通过的《优化营商环境条例》明确提出，优化营商环境应当坚持市场化、法治化、国际化原则，以市场主体需求为导向，以深刻转变政府职能为核心，创新体制机制、强化协同联动、完善法治保障，对标国际先进水平，为各类市场主体投资兴业营造稳定、公平、透明、可预期的良好环境[1]。在中国政府不断出台法律和政策改进营商环境的实践基础上，学术界对营商环境的研究也取得了较为丰富的成果。就目前的研究现状来看，学术界多从法治和经济两个角度对涉及营商环境法律的制订（如知识产权保护法、外商投资法、民营经济发展等）和政府监管的“放管服”政策（如放宽项目审批、调整政企关系、强化金融扶持、制订市场负面清单等）进行了广泛研究。但是，自2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“建设法治化营商环境”概念后，从“投资环境”到“营商环境”提法的转变①，实际上表明党和政府关于政府、企业与市场关系的观念和思考已经发生了结构性更迭。这一转变表明，构建和优化营商环境是一项持续性的系统生态工程，既涉及营商环境的强制度建设（如厘定市场、企业与政府行为边界的法律法规和政策条例），同时又与营商环境的软生态治理（如为市场、企业与政府行为的良性运转提供政治支撑、道德褒贬、社会责任等）息息相关。既有的学术研究对营商环境的法律法规和政策条例多有关注，但是对营商环境的软生态治理则鲜有论述[2]。本文认为，营商环境的健康与否，是衡量社会生态良性与否的主要标尺。一个有着良好社会生态的环境，对各类主体的市场行为往往有着正向激励和社会纠偏作用。在坚持“党是领导一切”的政治原则下，作为党建引领社会治理重要内容和政策工具的区域化党建，恰恰能够为优化营商环境提供政治优化与生态治理的社会支持功能。根据营商环境优化的目标和要求，通过充实和完善区域化党建工作平台和机制，拓展和提升区域化党建工作的内涵结构和治理效力，理顺机制、整合资源、共享信息、激发潜力、释放动能，使区域化党建成为优化营商环境的强大经济政治社会工作动力枢纽。

一、构建法治化营商环境：重塑政治、经济和社会的三重生态

营商环境是一个复杂的社会生态系统。优化营商环境，实质上就是要对构成营商环境生态系统的政治、经济和社会三个主要子系统进行符合高质量发展的结构性社会重塑——新型“政―商―社”生态系统（见图1）。

第一个子系统是廉洁高效的政治生态。政治生态主要是指以政府为行为主体，生成的包含观念态度、政策偏好、行为习惯等多重要素构成的复杂生态环境系统。在区域性经济社会环境中，辖区政府的观念态度实际上反映了政府对辖区经济社会重大问题和发展前景的预期判断。政府的前景判断常常受到两个因素的直接影响。第一个因素是上级政府（或党委）的政治要求（主要是指政治立场要求和政绩考核要求）。在上级政府（或党委）负有实质性人事任免权的政治组织架构下，下级政府（或党委）无论是囿于科层管理体制的服从性需要，还是组织纪律的一致性要求，都必须对上级政府（或党委）提出的全局性发展意见进行具体贯彻落实。但是，这并不能就此得出区域政府（或党委）的行为完全被动的结论。事实上，由于政策传递的组织级差和政治空间的可伸缩性，作为“战略性群体”[3]的区域政府（或党委）实际上扮演着两个关键角色：作为上级政策落实的执行者和作为区域政策谋划的决策者。执行者和决策者的双重角色意味着区域政府（或党委）拥有着极大的政策裁量权和政治自主性，其对本辖区经济社会发展所秉持的理念与态度，往往是塑造当地“政―商―社”生态系统的关键性甚至是决定性力量。这是影响区域政府（或党委）对本地区前景判断的第二个因素。

在政府的行为实践中，不同的理念态度往往会形成不同的政策偏好。一般来说，区域政府（或党委）的政策偏好往往体现在对特定类型企业的政策扶持上，如税收优惠、资金扶持、企业用地等。在“政―商―社”生态系统的塑造中，政策偏好具有更加直接而鲜明的产业发展导向性，并在事实上形成了对企业入驻辖区的政策筛选过滤机制。一些符合当地发展需求的企业往往会受到政府欢迎并得到相应的政策和资金扶持。对辖区经济发展的认识理念、对促进辖区经济发展的企业的政策偏向，实质上都反映了政府在构建“政―商―社”生态系统中的主导性地位，因而政府的行为习惯总是会直接影响到这一生态系统。事实上，一个清正廉洁、依法行事、勇于担当的政府（包括政府的整体形象和公职人员的具体行为），往往是构建良性“政―商―社”生态系统的决定性因素。一个开放、透明、规范、包容的营商环境，就是要在政治生态层面上塑造更加廉洁高效的服务型政府。正如习近平总书记指出的那样：“我们要求领导干部同民营企业家打交道要守住底线、把好分寸，并不意味着领导干部可以對民营企业家的正当要求置若罔闻，对他们的合法权益不予保护，而是要积极主动为民营企业服务。”[4]

第二个子系统是公平规范的商业生态。商业生态主要包含三个核心关系：企业与市场、企业与政府、企业与社会。企业与市场关系的实质就是企业对所在区域经济社会形势发展的总体判断，更直接地说，就是企业能否在当地获得发展机遇和丰厚利润。作为市场的活动主体，企业往往具有极其敏感的市场感知能力和进出市场的决断能力。因此，能否持续吸引企业并形成规模以上的企业聚集和产业聚合，是判断一个市场良性发展与否的主要标准。从这个意义上讲，企业与市场的关系，实际上就是“政―商―社”生态系统健康与否的风向标和试金石。在企业对市场态度变化的背后，反映的是企业与政府的关系变化。如前所述，由于政府在“政―商―社”生态系统中占据着主导性地位，因而会通过法治规范、政策引导、税收稽查、环保核评等方式对当地市场环境进行结构性形塑。

这就产生了两个最直接的结果。一是政府主导经济社会发展的政策偏好在事实上设定了企业进入市场的准入原则。从這个方面讲，企业与政府的关系实质上反映的是企业发展战略与政府发展规划的关系。企业要想赢得发展，其产品研发和市场细分等都应该与政府的规划发展协调起来。二是政府通过全面深化改革，在降低制度交易成本的同时，不断增强对市场的规范化管理力度。一些企业（如耗能污染型企业、技术低端型企业等）的任性发展必然会受到来自政府、市场和社会的多重惩治。而一些经过技术升级，具有强烈创新能力的企业则会受到政府、市场和社会的欢迎。当然，企业的持久良性发展往往与当地的社会状况有着极其紧密的关系。一个在公序良俗的社会中形成的自由市场，往往预示着良好的营商环境和可预期的利润机会，因而也就更可能获得企业的认可和资本的追逐。

第三个子系统是开放创新的社会生态。作为“政―商―社”生态系统的基础系统，社会生态主要包括习俗传统、社会资本、政社关系等内容。每一个地方都有着自己独特的习俗传统。一般来说，这些习俗传统对企业和市场的认知包容程度，往往能够反映当地社会营商环境的成熟程度。从某种程度上说，经济发展在地域上表现出来的千差万别，就是区域性地理交通因素和由此形成的地域商业心理上的认知差别。社会资本作为构成当地社会商业生态的主要因素，既包括支撑起企业运营的人力和技术等基础性资本，也包括企业发展的关系网络等社会性资本。从企业运营的基础性资本来说，充沛的人力资本和丰富的教育资源催生出的技术聚积效应，能够为企业运营提供强大的人才和技术支持，因而成为企业寻找、判断市场机会的战略考量之一。从企业发展的社会性资本来说，企业、政府和社会三者之间形成的健康规范的社会关系网络，是企业获得持久良性发展的外在社会支持。尤其是政府和社会之间形成的政社互动关系，更是成为衡量区域性社会生态的重要指标。

一个融洽的政社关系，往往是政府和大众之间已经形成了比较畅通的社会表达与反馈机制，以及政府和大众在共同关心的核心利益问题上达成了社会共识。这种健康的政社关系所营造的社会生态，对资本具有很强的吸引力。毕竟，资本的趋利性代表着高风险，这种风险会对社会秩序的稳定性产生一定程度的影响。因此，资本在寻找诱人的利润机会时，必然会对社会系统进行风险评估。总之，良好的社会生态是“政―商―社”生态系统的社会基础，更是一个开放、透明、规范、包容的营商环境的社会基础。

二、“市场-社会共同体”：构建与营商环境匹配的社会支持系统

从上述“政―商―社”生态系统的分析中可以看出，想要塑造一个开放、透明、规范、包容的营商环境，实际上需要政府、企业和社会在三个层面上形成目标共识和行动聚力（见表1）。

在基于政府主导型的“政-商-社”生态系统中，一般型企业发展所需要的内外支持系统的生成，常常遵循这样的工作机制和流程。政府扮演“搭台”的作用。例如，根据本地发展需要制订招商规划，通过基础设施改造营造物理化的商业环境，提供相应的政策扶持和税收优惠来吸引企业进驻，等等。企业则在政府搭建的营商平台上“唱戏”。例如，考察政府的政策倾斜和税收优惠，根据当地经济发展前景做出投资决定，等等。在企业和社会的交往关系中，当地社会是资源的提供方，但企业发展偏重于一般性制造和服务行业，其对社会资源的汲取方式和为当地居民提供的就业机会，往往离不开市场化交易方式。在资本杠杆下，这种“企-社”关系往往表现得冰冷而残酷。企业与社会，尤其是与当地社区，几乎无动力建立必要的社会关系网络。企业既缺乏对当地社会深入了解的内在动力（企业通过规范市场而非人情社会获得自身发展所需的各种资源），更缺乏对当地社会进行深入了解的有效渠道（聚积于园区之内的企业与当地社会生活实际处于相对隔离状态）。在这种“政-商-社”生态系统中，政府、企业和社会虽然合作构建起了市场共同体，但三者之间的关系主要是通过市场杠杆发生作用。政府通过政策引导和法治监管等方式来规范企业的市场行为，企业通过缴纳税收、提供就业岗位等发展机会来反馈社会，社会则以人才技术培养体系的调整来适应企业的市场发展需求。简言之，由这种“政-商-社”生态系统催生而成的政府、企业和社会的关系网络，实质上是以市场为核心构建起来的“市场共同体”。

在这个市场共同体中，构成共同体的资源主要是通过市场整合起来。但市场并非万能，在共同体具体运转实践中，尽管政府可以通过政策文件、法律法规等方式来规范和引导企业行为，企业可以通过税费缴纳、提供就业等方式来影响政府决策、塑造社会关系，社会通过人才涵养、技术聚积、社会资本等方式来吸引激励企业发展，但是，这一市场共同体仍然存在着诸多问题，其中最突出的问题之一就是信息壁垒。无论是政府对市场和企业发展的愿景和规划，还是企业对当地政府政治经济社会生态环境的分析和投资决策，基本上都是通过市场化方式获取所需信息。例如，政府通过企业的市场行为反馈获取企业的发展状况;企业通过政务公开获知政府的市场和行业发展要求。简言之，在政府和企业之间，尽管存在着信息的生成、流通和再生产等一般性的信息交换机制，但在政府多部门纵向条块分割和企业市场横向联系的交错影响下，这种信息交换机制呈现出纵向垂直型的信息流通结构。政府多部门通过条块垂直渠道与单个企业形成了“多对一”的关系，但单个企业作为市场行为主体往往拥有复杂的横向交往能力，以及随之而来强大的市场行业信息收集能力，企业与政府的信息反馈机制在纵向垂直型的信息交换结构中形成了“一对多”的关系。然而，由于政府部门对企业信息的多头采集，以及政府各部门间信息沟通的动力不足，大大降低了政府对市场信息的利用率。因此，优化营商环境本质上就是要实现以市场为核心的信息的有效利用，就是要在信息开放流通和深度挖掘的基础上，把“市场共同体”升级为“市场-社会共同体”（见表2）。

从“市场共同体”到“市场-社会共同体”的形态转变，不仅要进一步拓展政府、企业、社会的结构功能，还要在共同体构建的顶层设计上植入更加深刻的价值内涵。如果说“市场共同体”高扬的是经济价值，那么“市场-社会共同体”则要求对政治、经济和社会三个方面进行深刻的价值重赋。在政治方面，“市场-社会共同体”要求必须遵循“党是领导一切的”政治原则，积极发挥党委政府的规划主导作用和市场对资源配置的决定性作用，推动区域经济社会生态协调可持续发展。在经济方面，“市场-社会共同体”要求对区域性产业布局进行结构性调整，培育和促进创新型企业发展，为区域经济发展注入可持续的经济动能。在社会方面，“市场-社会共同体”要求政府、企业、社会（包括学校、社区、其他社会组织等）都应该成为“共建共治共享”社会治理格局中的重要力量，都应该承担起社会治理的主体责任。可以说，从“市场共同体”到“市场-社会共同体”的深刻转变，其目的就是要建立一个与开放、透明、规范、包容的营商环境相匹配的，更加完善、更有活力的，全领域、全要素的社会支持系统，为经济社会生态的协调可持续发展提供强大的社会内生动力和友好和谐的社会环境。

三、区域化党建优化营商环境的目标、功能、原则与路径

为了更好地贯彻落实新时代党的建设总要求，充分发挥区域化党建工作体系作为社会支持系统的枢纽功能，着力提升区域化党建工作体系的社会治理效能，围绕构建开放、透明、规范、包容营商环境这一核心目标，我们需要对新时代区域化党建工作的目标、功能、原则和路径作全方位的拓展深化。

首先，优化目标设定。这一工作目标可以完整表述为：为优化营商环境，区域化党建要在一个基于行政区划物理空间的基础上，以辖区内政府、企业、社会、学校等多元力量为主体，以促进企业发展、激发社会活力、提升治理效能为目标导向，构建以“政-商-社”为主体的三维生态系统，为区域内外政治、经济和社会等生产性要素的流通融合，提供一个开放、透明、包容、法治的社会支持系统。

其次，深化功能拓展。深化拓展区域化党建功能，就是要通过对区域化党建的工作体系进行组织赋能。强调组织赋能，要在三个方面下功夫。一是要结构扁平化，压缩工作运行空间，减少信息流转的层级消耗。二是要完善機制，促成区域化党建工作体系内各个组成要素进一步系统化。三是要权力下沉，激发区域化党建工作体系内各个组成要素的组织活性。简言之，为了优化营商环境，区域化党建工作的拓展深化必须以更加高效通畅的精准对接能力为组织导向。

再次，坚持四个原则。一是政治引领原则。区域化党建的提出及其核心目标，就是要为党在多元化社会进行的社会重建提供强大的组织架构和社会杠杆，是把党对一切工作的领导这一首要方略转化成为坚强组织核心的重要途径。二是信息共享原则。必须着眼于提高党委政府面向“市场-社会”的精确化信息供给能力，使信息能够更加方便快捷地为企业开发利用。（下转第80页）（上接第49页）三是模块运作原则。一方面，要在各职能部门发放的项目与项目之间进行顶层设计，统筹谋划，协调安排，防止出现交叉重叠;另一方面，要对项目组成单元进行精准对接，系统集成，持续运作。四是情感注入原则。一个开放、透明、规范、包容的营商环境，实际上是商业生态和社会生态的复合生态体。它有资本催生的市场“狼性”，但也需要社会温情的滋养。这种对构成社会生态基础的人际关系的改良和重建，实际上为营商环境优化奠定了良好的社会心理和精神环境。因此，情感注入原则应该成为深化拓展区域化党建工作所必须坚持的重要原则。

最后，拓展发展路径。一是构建平台化组织架构，促进营商环境全要素的开放共享、互融互通，为优化营商环境的全要素流通提供平台支撑。二是建立专业化工作机制，为优化营商环境提供高效的管理服务。三是完善空间化阵地布局，为优化营商环境的关系重建提供公共性场域。四是提升模块化运作能力，为优化营商环境提供精准可持续的项目服务。

参考文献：

[1] 国务院.优化营商环境条例[EB/OL]. （2019-10-23）. http：//www.gov.cn/zhengce/content/2019-10/23/content_5443963.htm.

[2] 郭燕芬，柏维春.营商环境建设中的政府责任：历史逻辑、理论逻辑与实践逻辑[J].重庆社会科学，2019（2）：7.

[3] 海贝勒，舒耕德，杨雪冬.“主动的”地方政治——作为战略群体的县乡干部[M].刘承礼，译.北京：中央编译出版社，2013：33.

[4] 习近平.在民营企业座谈会上的讲话[M].北京：人民出版社，2018：15-16.

责任编辑：蒋建忠