建设国际贸易中心背景下优化上海营商环境研究

潘同人+李悦

[摘 要]优化营商环境对上海建设国际贸易中心具有重要的推动作用。目前，上海的营商环境在行政审批、产业政策、税收协调、建设用地、企业成本、商务信用等方面还存在着短板。因此，上海应该着力构建与国际贸易中心相适应的营商环境政策体系。

[关键词]国际贸易中心；营商环境；事中事后监管；商务信用

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.219

1 国际贸易中心营商环境的内涵界定

国际贸易中心是上海特有的区域发展定位，与国际贸易中心建设相联系的营商环境具有自己的发展规律和存在条件。与一般行政区域相比，国际贸易中心的营商环境在国际化、法治化、市场化等评价维度应该采取更高的标准和更严的要求。上海的国际贸易中心建设应该在竞争中立原则、准入前国民待遇、知识产权保护、劳工标准提升、环保标准提升等方面有所建树，建立一套初步对接国际最高标准的营商环境评价体系。

国际贸易中心的营商环境是衡量与评估上海市范围内各类所有制企业所面临的发展环境的定量化工具。第一，营商环境是各类所有制企业共同面临的各种外部因素的总和；第二，营商环境是发展环境，是影响企业发展的重要变量；第三，营商环境是一个定量化的概念，是衡量与评估发展环境的工具；第四，营商环境是以指标的形式体现的，通过对各项指标进行评分，获取对营商环境的精确评价。

营商环境是一个制度层面的概念，国际贸易中心的营商环境则是与国际贸易活动相关的各种制度安排的总和。跨国实证研究证明了制度对经济发展至关重要，更有力的产权保护与更少的政策扭曲将使一个国家比其他国家更加富裕。[1]在世界银行的研究中，营商环境被细化为开办企业、申请建筑许可、雇用员工、登记物权、获取信贷、保护投资人、缴付税负、出入境贸易、合同强制执行、关闭企业、获得电力供应十一项制度性指标。[2]由此可见，优化营商环境的实质是营商制度安排的改革与创新。

2 上海营商环境存在的问题与短板

2.1 行政审批中存在隐性障碍，事中事后监管缺乏细节管控

上海的行政审批制度在实际运行中仍然存在一些问题，主要体现在操作层面和行政末梢。行政审批中存在隐形障碍，环评、安评、社评等前置性审批效率偏低，基层办事人员在知识结构、政策水平、工作经验等方面与事中事后导向的政府监管改革不相适应。行政审批的公开性和透明度有待加强，行政审批的申请材料、等待时限、运作流程、告知承诺等事项仍然不够具体明确。区县职能部门在电子政务建设方面发展相对滞后，行政审批的事前告知内容未能实现互联网操作，企业在区县办理行政审批时仍然受困于信息壁垒。区县职能部门在办理行政审批时缺乏信息共享机制，增加了企业的时间成本。窗口单位的内部规定与法律、法规、上级政策文件精神相悖，未能与时俱进，影响了行政审批改革的“最后一公里”。

2.2 中小企业过度依赖政府补贴，缺乏市场化导向的产业政策

在产业政策方面，上海中小企业过度依赖政府补贴，没有形成市场化的中小企业培育成长机制。在政府补贴项目的分布方面，产业间、部门间和区域间存在着不平衡现象，缺乏与国际贸易中心发展定位相适应的专项补贴项目与引导激励政策。政府补贴的申请和发放，缺乏强有力的信息传播通道，使得部分非公有制中小企业被实际排斥在补贴项目的受益群体之外。各种非正规中介机构活跃于中小企业与政府部门之间，为企业获取补贴资金提供咨询性服务并收取费用，降低了财政资金的使用效率。此外，各类补贴项目缺乏科学有效的绩效评价机制，项目资金在科技成果转化、示范工程建设等方面的引领带动作用较弱。

2.3 区域间税收制度改革不协调，层级间税收优惠分担不合理

在营改增过程中，区域间税收制度改革出现了不协调状况，上海与长三角周边地区在原材料、半成品买卖环节存在税收障碍，上海服务业企业开出的增值税发票无法在周边地区抵扣，增加了企业的经营成本。在出口退税和其他税收优惠环节，政府层级间分担设计不合理，区县分担比重过大，加剧了区县财力与职责的不匹配状况。在税收征管改革方面，税收专管员取消以后，企业感到税务部门的服务质量有所下降，政企之间的信息通道出现堵塞，企业申报纳税的时间成本有所上升。在细节管控方面，上海地税部门尚需突破，税务登记号与纳税人识别号不统一，影响了企业申请报税的效率。在“三证合一”改革以后，仍然存在着合并后的“单一号码”与纳税人识别号分立的现象。

2.4 超大城市建设用地紧张，产业导入过程中存在资源错配

随着经济结构的变化和产业的升级，上海各区县普遍出现了建设用地紧张的情况，制造业和生产性服务业开始向远郊转移。区县在产业导入和转型过程中，存在着盲目追求高标准和高新技术的现象，缺乏差异化的产业定位。生产性服务业的发展受到了较强的土地约束，物流园区等基础性功能区的建设往往被排斥在区县的发展规划以外。随着城市化进程的不断加快，远郊地区的产业导入进入了新的发展阶段。目前，远郊地区存在着导入人口与导入产业不匹配的情况，区县层面希望提高产业能级，而导入人口的结构比较复杂，素质较高的部分缺乏在远郊就业的意愿，素质较低的部分不能有效地支撑区县的产业升级目标。

2.5 企业用工成本高企，结构性人才短缺制约产业转型升级

受宏观经济形势和产业转移态势的影响，上海企业的用工成本高企，中小企业的社会保障负担较重。超大城市生活成本的高企，在一定程度上遏制了高素质人才的流入，限制了总部经济等高端产业样态的发展。在高端人才引进方面，我市的“千人计划”“绿色通道”等机制发挥了一定的作用，但户籍制度中的加分落户政策还需完善，经管类、法律类人才加分比较困难，不利于外贸、金融、企业咨询等现代服务业的发展。户籍制度和居住证制度的衔接还存在一些问题，基层部门和办事人员在办理“居转户”过程中，自由裁量权过大，削弱了中高端人才的定居意愿。此外，从国际贸易中心的建设目标来看，我市现阶段存在着明显的结构性人才短缺，熟练技术工人数量缺乏、薪酬偏低、考核机制不合理并存，不能满足制造业企业的发展需求。

2.6 商务信用体系不健全，治理体系难以满足四新经济的发展

近年来，上海社会信用体系建设取得了积极进展，特别是市公共信用信息服务平台的建设和开通，为政府公共信用信息的公开共享奠定了坚实的基础。但相较而言，上海商务诚信体系基础建设相对薄弱，市场信用信息“孤岛化”“碎片化”问题尤为严重，政府公共信用信息与市场信用信息基本割裂。因此，一方面，为政府部门事中事后监管提供的信息支撑比较单一、滞后；另一方面，市场主体特别是平台型企业难以及时、准确地将政府公共信用信息运用到自身管理中，社会公众缺乏快速、便捷获取有关市场主体综合性信用评价信息的渠道。

3 优化上海营商环境的政策建议

3.1 优化政府补贴项目的评价机制，建立商务发展引导基金

规范市属部门与区县政府的企业补贴项目，制定科学有效的补贴项目绩效评价机制，聘请第三方参与绩效评价。对于整体绩效欠佳的补贴项目，要调整其使用方向和运作机制。要逐步减轻中小企业对政府补贴的依赖，提高补贴项目的市场化程度，尝试由银行、保险、信托等专业机构提供咨询意见，以确定补贴项目的中标企业。建立商务发展引导基金，由市商委负责基金的组建和管理，采取母基金形式，下设若干子基金，由国有或民间的专业投资机构负责运营，允许社会资本优先获取投资收益，以鼓励社会资本积极参与，提高财政资金的杠杆比率。

3.2 强化事中事后监管，探索政府部门监管职责的差异化发展

强化事中事后监管，优化监管流程，丰富监管手段，区分不同属性的职能部门在监管中的职责差异。逐步弱化经信委、商委、科委、发改委等部门的事中事后监管职责，使这些部门专注于政策制定和市场准入，明确市场监管部门的权责范围和权力运行流程，消除监管过程中的“盲区”和“死角”。以“权力清单”和“责任清单”推进事中事后监管过程的规范化和法治化。推动事中事后监管的社会化，聘请有资质、有能力的社会机构对随机抽查到的企业年报进行审计，建立企业信用行为有奖举报机制，鼓励社会公众参与监管。

3.3 完善开放透明的市场准入体系，重点治理行政审批中的隐性障碍

按照国际通行标准，建立开放透明的市场准入体系。以上海自贸试验区经验为基础，在现有的法律框架内，结合区县的实际情况，在上海其他区县推广负面清单，并尝试将负面清单的主体范围扩展到所有非公有制企业。集中治理前置性行政审批，公布前置性行政审批的清单与流程，建立前置性审批单位与综合审批单位的信息共享机制，提高行政审批的效率。清理和规范窗口单位的内部规定。对于内部规定与法律、法规、上级政策性文件相抵触的，要及时终止内部规定的效力。提高窗口单位办公人员的综合素质和业务能力，以集中培训、集体观摩、交流轮岗等形式，提高基层工作人员的办事效率。建立行政审批投诉热线以及网上举报信箱，以监督和约束基层单位和工作人员的自由裁量权，确保行政审批的程序合法性。

3.4 深化商务诚信体系改革，着力突破政府与市场间的信息壁垒

加快推进商务诚信公众服务平台建设。坚持市场导向、需求导向，打破政府公共信用信息与市场信用信息壁垒并建立交互共享机制，以市公共信用信息服务平台为基础，以政府部门、平台型企业、第三方专业机构、社会组织等公共信用信息和市场信用信息的归集与共享为支撑，以市场应用为重点，逐步形成涵盖政府部门、市场化平台和第三方专业机构的信用信息综合网络，逐步建立覆盖线上线下企业的区域性、综合性信用评价体系。面向政府、行业与公众三大主体，探索形成可复制、可推广的应用模式与制度规范，为全市及全国商务诚信体系和社会信用体系的建立与可持续发展奠定基础。

3.5 丰富和拓宽中小企业融资渠道，强化政府在担保类事务中的作用

目前，上海中小企业融资仍以银行为主要渠道，非银行金融机构融资与直接融资比重偏低。因此，应该着力丰富和拓宽中小企业的融资渠道，鼓励并指导商业银行制定中小企业专项授信计划与实施细则。支持区县直接向符合条件的商业银行发放中小企业授信补贴，以提高政策激励的强度。市商委和区县有关部门应该充分利用下属服务平台，强化政府在担保类事务中的作用，必要时可以成立政府控股的担保公司，支持区域内中小企业融资。以各类孵化器为载体，积极引入风险投资者和创业投资者，探索建立风投和创投的再保险制度，以分担投资者的市场风险，鼓励投资者进入新兴产业和高技术领域。区县要抓住“大众创业、万众创新”的历史机遇，制定本区域的众创空间发展规划，为各类新型孵化器的发展提供政策支持与财政补助。

3.6 降低企业的人力资源成本，打造创业创新的人才洼地

超大城市高企的人力资源成本和生活成本，已经成为制约上海中小企业可持续发展的瓶颈之一。市商委、经信委、科委等部门应该成立社保成本专项补贴，对符合上海产业转型方向的战略性新兴产业以及“四新经济”企业给予补助，支持其降低人力资源成本。市教委应该推动上海高等教育结构战略性调整，重点支持一批应用技术型和应用技能型高校做大做强，设立优秀技术工人培养计划，选取三到五所高校进行政策试点，以促进上海人才结构的转变。以市委市政府出台的《关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》为基础，破解上海人才引进方面的制度性问题。完善应届生加分落户政策，重点调整经管类、法律类、文史类学生的加分政策，将在校期间学术论文的发表情况与科技专利同等对待。加强各类保障房建设，降低生活成本。建立保障房建设规划与人才引进计划的联动机制，支持区县建立高层次、高技能人才住房保障专项计划。

3.7 顺应“四新经济”的发展趋势，探索新型政策支持体系

以负面清单的试点和推广作为突破口，积极探索符合“四新经济”发展规律的新型政策支持体系，由市商委和区县相关部门建立“四新经济”专项风险投资基金，以市场化原则确定并支持一批可能对区域经济转型产生重大影响的新企业和新项目。建立“四新经济”母体项目库，谋划、储备及选择一批符合上海产业结构调整方向的孵化器项目，保证“四新经济”的可持续发展。对于受到电子商务冲击较为严重的传统商业项目，应该鼓励其线上线下融合发展，逐步推动传统商业的虚拟化。为此，应该在黄浦、闸北、徐汇、长宁等区县选择一批具有代表性和影响力的传统商业项目进行改造试点，参照电子商务领域的产业激励措施来设计政策支持体系，并由市政府办公厅下发指导性意见，市商委和区县相关部门负责贯彻落实。通过试点项目的示范和带动作用，引领传统商业项目的成功转型。

参考文献：

[1]Knack S.，P.Keefer.Institutions and Economic Performance：Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures[J].Economics & Politics，1995，7（39）：207-227.

[2]世界银行.2016营商环境报告：衡量监管质量和有效性[EB/OL].http：//chinese.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2016.

[作者简介]潘同人（1985—），男，上海工程技术大学社会科学学院讲师，法学博士。研究方向：地方政府与治理；李悦（1961—），男，上海市电子商务促进中心主任，高级经济师。