新时代人民代表大会制度建设的三重维度

靳晓霞 王永贵

摘 要：党的十九届四中全会强调，要坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度。人民代表大会制度建设，从党的领导维度看，要加强党领导人大的制度建设，立足于实现国家治理现代化，把党领导人大的制度优势转化为治理效能，体现中国特色社会主义最本质特征;从人民当家作主的维度看，要健全代表联络机制，实现人大代表联系制度的网络化，完善人大代表履职等制度建设，更好发挥依靠人民推动国家发展的治理效能，充分发挥人民当家作主的优势;从依法治国的维度看，要加强立法、监督、重大事项决定等体制机制建设，保障人大充分行使法定职权，发挥国家权力机关和工作机关的职能，坚持全面依法治国的基本方略。新时代人民代表大会制度建设突出地表现为，通过制度建设使坚持党的领导的政治原则、实现人民当家作主的政治价值、行使国家机关法定职权的政治职能转化为体制机制程序，进而体现制度优势，提高治理效能。

关键词：人民代表大会制度;党的领导;人民当家作主;依法治国

中图分类号：D61 文献标识码：A 文章编号：1672-3163（2022）03-00014-07

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出重要部署。人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度，加强人民代表大会制度建设是完善社会主义制度和实现国家治理现代化的必然要求。制度建设必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容的有机统一。人民代表大会制度建设要实现人民代表大会制度历史与现实的契合，彰显中国特色社会主义民主政治发展的理论和实践逻辑，实现人民民主形式与内容的统一。新时代，人民代表大会制度建设在党的领导、人民当家作主、依法治国三个维度不断创新和发展，通过完善体制、机制，把坚持党的领导的政治原则、实现人民当家作主的政治价值、行使国家机关法定职权的政治职能等民主理念，转化为更完善更具體更有效的民主程序和形式，进而体现制度优势，提高治理效能。

一、加强党领导人大的制度建设，体现中国特色社会主义的本质特征

在中国特色社会主义制度中，人民代表大会制度在人民当家作主制度体系中居于首要地位。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排，必须长期坚持、不断完善。”[1]人民代表大会制度是在中国共产党领导下建立和发展起来的，人民代表大会制度必须坚持党的领导，并将党领导人大的政治原则以制度和程序固定下来。从政党与政权关系的视角看，人民代表大会制度建设首先要加强党领导人大的制度建设，处理好加强党的领导与充分发挥人大职能的关系，体现中国特色社会主义最本质特征，发挥人民代表大会制度坚持依靠人民推动国家发展的制度优势。

（一）坚持党的领导是人民代表大会制度建设的必然要求

坚持党的领导是人民代表大会制度建设历史发展的必然。人民代表大会制度是在中国共产党领导中国人民进行民主革命和人民民主政权建设中，创立的符合中国国情，有利于实现人民民主、国家治理和政治稳定的根本政治制度。中国共产党历来重视民主政权的建设，历经新民主主义革命时期工农兵苏维埃代表大会、陕甘宁边区参议会、解放区代表会议的探索，新中国成立初期政治协商会议的过渡，最终领导建立了人民代表大会制度。改革开放以来，党领导恢复和完善了人民代表大会制度。

党的领导是人民代表大会制度作为社会主义根本政治制度的本质要求。中国共产党是中国工人阶级的先锋队，是中国人民和中华民族的先锋队，是中国特色社会主义事业的领导核心。党的领导和执政，就是支持和保证人民实现当家作主，其主要实践途径和制度载体就是人民代表大会制度。必须坚持党的领导，才能确保国家始终沿着社会主义方向前进。

党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势。人民代表大会制度建立以来的成就，都是在中国共产党的领导下取得的。中国共产党代表最广大人民的根本利益，而不是代表一部分人、一部分团体和地区的局部利益，强调实现整个国家和全社会的共同利益，党的领导有利于协调利益冲突，能够实现最广大人民的根本利益。党领导人大，有利于“保证党领导人民有效治理国家，切实防止出现群龙无首、一盘散沙的现象”[2]。人民代表大会制度坚持中国共产党的领导，避免了代表不同利益的党派群体之间的斗争和权力相互牵制，有利于政局稳定和人民团结，有利于党和国家的方针政策的贯彻和执行。

（二）立足国家治理现代化，加强党对人大工作的全面领导

加强党领导人大的制度建设，要立足于完善社会主义制度和国家治理现代化。

首先，新时代加强和改进人大工作，要加强党对人大工作的全面领导。人民代表大会制度是中国共产党领导和执政的重要实现途径和制度载体[3]。中国共产党是执政党，党的领导是人大工作实现社会主义建设目标的重要保障，要加强和改善党对人大工作的全面领导，充分发挥人大党组织的重要作用。党要发挥好总揽全局、协调各方的作用，持续加强和改善党对人大工作的全面领导，凝聚起做好新时代人大工作的强大合力。党的政策主张通过人大的法定程序，变为国家意志。人大是国家权力机关，国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对人大负责、受人大监督。要支持人大及其常委会依法行使职权、开展工作，指导和督促“一府一委两院”自觉接受人大监督。

其次，加强党领导人大的制度，要致力于治理现代化。通过人民代表大会制度将党的路线方针政策转化为具体的法律制度和政策法规，将党的决策部署转化为具体的政策措施和工作举措，在国家和社会治理中全面贯彻、有效执行。同时，使党组织推荐的人选通过人大的法定程序，成为国家政权机关的领导人员，从而通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。

（三）完善党领导人大的制度，充分发挥制度优势

首先，要健全党领导人大的内容清单。党领导人大的内容，主要涉及国家社会发展的重要决定，包括重大决策的领导和国家政权机关重要领导干部的推荐。党的十八大以来，中央多次研究人大立法、监督、议事等工作中的重大问题和重要事项，提出明确要求，作出部署安排，出台一系列重要指导性文件，涵盖全国人大代表换届选举、县乡人大代表换届选举、加强县乡人大工作和建设、加强和改进人大代表工作等方面。

其次，要健全党领导人大的工作方式。党中央、各级党的地方委员会应当加强对本级人大的领导，人大自觉接受本级党委领导，人大常委会党组向本级党委进行请示报告。全面加强和改善党对人大工作和建设的领导，要加强党中央对全国人大的领导，对于人大工作中的重大问题和重要事项，要及时向党中央请示报告，依法按程序做好相关工作。中央政治局常委会听取全国人大常委会党组的工作汇报，是保证党中央集中统一领导的制度性安排。

再次，要健全党领导人大的工作机制。加强党对人大工作的全面领导，建立健全各级党委领导人大工作的制度，建立健全党的中央和地方组织领导同级人大和人大党组的工作机制，把人大及其常委会建成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关。党的十八大以来，人大党组织建设不断创新。全国人大常委会党组坚持正确政治方向，设立专门委员会分党组，全面加强全国人大党的工作和党的建设，确保党的领导贯穿于人大工作全过程和各方面。

二、完善人大代表联系、履职等制度建设，充分发挥人民当家做主的优势

人民代表大会制度是人民当家作主的新型政治制度，是人民民主内容与形式统一的制度载体，是符合中国社会主义民主政治建设的政治制度。从人大与人民关系的维度看，人民代表大会制度建设要加强人大与人民的关系，保障人民通过人民代表大会行使国家权力，实现人民当家作主。

（一）实现人民当家作主是人民代表大会制度建设的价值目标

中国共产党坚持和发展马克思主义的民主观，不断探索和实践人民当家作主的民主政权组织形式，最终确立了人民代表大会制度。人民当家作主是社会主义民主的本质特征。长期以来，由于对“谁是人民”和“如何统治”这两个问题的不同理解，中外历史上产生了不同的民主理论和民主实践模式。西式选举民主，实质是人民有选择统治代理人的有限自由，没有统治的权力和自由，不能实现多数人的统治。中国共产党强调民主就是人民当家作主，坚持国家一切权力属于人民，坚持人民主体地位，支持和保障人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使当家作主的权利。

人民代表大会制度以实行人民当家作主为价值目标，有利于人民民主的实现，体现了制度价值的合理性。这一制度从根本上体现了一切权力属于人民的政治理念，是人民行使国家权力的根本途径和制度形式，使人民當家作主的地位以法律制度化的形式得到确立。国家权力来自人民，人民有选举、监督和罢免公职人员的权力。人民代表大会制度体现了权为民所赋、利为民所谋的执政理念。

加强人民代表大会制度建设是实现人民当家作主的重要内容。人民代表大会制度是间接民主的一种制度形式。由于人民人数众多，由人民直接进行统治和管理的直接民主无法实行，需要选出人民的代表参政议政，管理国家和社会的公共事务。人大代表如何更好地反映人民的意愿和诉求，代表人民完成参政议政的职责，这就需要加强制度建设，选好代表，让他们代表好人民。

（二）健全人大代表联系制度，实现人大代表联系的网络化

党的十九届四中全会《决定》指出：“密切人大代表同人民群众的联系，健全代表联络机制，更好发挥人大代表作用。”[4]根据人大自身组织结构、人大与其他国家机关的关系，人大代表联系制度主要有三个层次，即人大代表联系人民群众、人大机关联系人大代表、其他国家机关联系人大代表。

首先，完善人大代表联系群众制度，更好实现人大代表为人民的理念。人大代表要代表和反映人民的利益，就必须与人民保持密切联系，按照人民的意志和利益实行对国家和社会事务的管理，代表人民行使国家权力。人大代表联系群众制度，是规范和推动代表联系群众活动的制度保障[5]。人大代表联系群众要做好以下几个方面的工作。一是宣传法律政策，对党的路线方针政策、宪法法律法规、本级人大及其常委会的决议决定和有关会议精神进行宣传，并了解基层的贯彻落实情况。二是了解民情民意，围绕人大工作安排，听取群众的意见和建议，为提出议案或建议、审议工作报告或参与有关活动做准备。三是解决实际问题，帮助人民群众解决关系切实利益的问题或实际困难，围绕民生等问题对相关部门提出建议。例如，甘肃、四川等地把密切人大代表同人民群众联系，与抓好扶贫攻坚紧密结合起来，效果明显[6]。此外，通过建立代表联络机构、网络平台等，丰富人大代表联系群众的方式和途径，组织代表深入基层，开展视察和专题调研等，更好发挥依靠人民推动国家发展的治理效能。

其次，健全人大机关同人大代表联系的机制。人民代表大会闭会期间，由其常设机构负责相关工作，因此，建立人大机关与人大代表的联系是人大代表联系制度体系的重要内容。目前的实践创新主要包括：全国人大常委会建立了委员长会议组成人员、常委会委员联系代表制度，建立了与列席全国人大常委会会议的人大代表座谈的机制;地方各级人大常委会建立了主任会议组成人员、常委会委员直接联系人大代表的制度，以及人大常委会办事机构和工作机构、人大专门委员会与人大代表的联系联络工作机制。此外，还需要规范联系的途径、方式，联系的时间跨度，联系的工作内容等。

再次，健全各级国家机关同人大代表的联系机制。这种联系体制使代表人民利益和意志的人大代表能够及时向相关国家机关反映人民群众的意见和要求，使国家机关能听取人大代表、人民群众意见和建议，更好地对人民负责、受人民监督。习近平总书记指出：“各级国家机关加强同人大代表的联系、加强同人民群众的联系，是实行人民代表大会制度的内在要求，是人民对自己选举和委派代表的基本要求。”[7]近年来，一些地方人大出台了关于加强各级国家机关与人大代表联系的意见或实施办法，“一府一委两院”积极探索加强同人大代表联系的内容和方式，建立健全向代表通报情况和征求意见制度，建立与同级人大互通互联的网络联系平台，明确专门联络人大代表的机构或者人员等。

（三）完善人大代表选举、履职等制度建设，更好发挥依靠人民推动国家发展的治理效能

首先，完善人大代表选举制度，选好人民代表。选举人大代表是人民代表大会制度运行的首要环节，只有符合民意能够代表人民利益的人当选为人大代表，才能实现民主和社会发展。人大代表的选举是实现人大代表依法履职的前提。代表选举制度建设中，要通过程序和制度建设，使代表构成上增加基层人大代表比例，使候选人的确定规范化科学化，加强选民与候选人的沟通和交流。

其次，加强人大代表履职的制度建设，提升履职绩效。建立代表履职能力培养制度，定期或不定期对代表进行培训，提升代表履职能力;建立代表履职的工作内容体系，包括事件、频次、过程和结果等内容;建立代表履职考评机制，包括人大机构的管理绩效考评和选举单位对代表履职的评价;完善代表履职激励机制，通过优化履职场所设施、落实待遇保障、实行奖励等，调动履职积极性主动性。同时，要适应信息化时代要求，构建代表履职互联网服务平台和专项服务系统，将传统的线下履职扩展为线上线下履职并行，畅通代表与群众沟通渠道，实现代表履职的大数据运作，提升履职绩效。

再次，健全代表建议提出和办理反馈机制，提升履职效能。人大代表享有提出建议、批评、意见的权利，人大代表的建议是否能够畅通送达、有效落实、解决实际问题，是衡量代表權利含金量的重要指标。因此，要建立健全代表建议的提出和办理反馈机制。一是人大要建立健全代表反映群众意见要求的平台和处理反馈机制。近年来，地方各级人大通过创建代表之家、代表活动室、代表联络站等代表联络平台，以及完善人大网站、门户网站、电子邮箱、微信平台等网络平台，畅通社情民意表达和代表反映渠道，通过现场或网络的途径回应群众关心的问题，健全代表联系群众和反馈问题的工作保障机制。二是要建立健全国家机关对代表意见建议督促处理反馈机制。例如，一些地方人大针对代表提出的意见和建议，要求相关国家机关在一定期限内进行答复和处理，并督办代表提出的意见建议。代表建议的督办既是一项政治性、政策性和时效性很强的工作，也是检验各级国家机关公仆意识强弱的重要标志。

最后，建立代表参与社会治理的机制，实现有效治理。人大代表参与社会治理是《代表法》赋予的代表权利和责任，也是实现代表履职、提升履职能力、代表人民和联系群众的需要。目前，在人大代表参与社会治理过程中，存在代表参与能力素质参差不齐、平台运转不畅和政策缺位等问题。这需要加大人大代表参与社会治理的平台建设，建立人大代表参与社会治理的制度体系，健全人大代表联系国家机关的机制，进而使人大代表合理有效地参与社会治理。

三、健全人大工作的体制机制，坚持全面依法治国的基本方略

全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。从政权机关工作职能的维度看，人民代表大会制度建设要着眼完善相应体制机制，充分发挥自身立法、监督、重大事项决定等职能，使民主制度化、法律化。

（一）人大立法、监督等工作制度建设是坚持依法治国的必然要求

人民代表大会制度建设要坚持依法治国。习近平总书记强调：“要通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义，尊重和保障人权，实现国家各项工作法治化。”[8]党的十八大以来，人大加强依法治国的步伐，建设法治国家、法治政府、法治社会，取得历史性、转折性、全局性变化。

完善立法、监督、重大事项决定等体制机制建设，是人民代表大会制度建设的重要内容。人民代表大会是国家权力机关，具有立法权、监督权、重大事项决定权等政治职能，这些职能的发挥要通过法定程序和制度机制加以落实，为此，必须完善人大立法、监督等机制体制建设，实现依法治国。

（二）健全人大立法体制机制，为保障社会公平正义和人民权利提供法治基础

科学立法是依法治国的前提。人大要有效行使立法权，坚持科学立法、民主立法，立善法良法常法。不仅要加强立法，对我国经济社会建设中法律制度规定不足的领域重点立法，而且要提高立法质量，推进科学立法、民主立法。通过修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》，加强县乡人大工作和建设，提高地方运用法治思维、法治方式，加强和改进地方治理的能力，推动基层国家政权建设和完善。

党的十九届四中全会强调，要完善立法体制机制。完善人大立法体制应着眼于以下几个方面。第一，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，充分发挥人大在立法中的主导作用，加强人大对立法工作的组织协调。党委领导，主要是党委审定立法规划计划、交付立法任务、研究决定重大立法问题。人大主导，主要是选题立项、组织协调、牵头起草、审议把关。政府依托，主要是调研论证、草案拟定、信息支持、制定配套措施。各方参与，主要是党委与政协进行立法协商、群众通过人大代表提出立法意见建议、专家学者参与起草和论证、人大常委会联动，等等。第二，健全宪法实施和监督制度。宪法是国家根本大法，通过设立国家宪法日、建立宪法宣誓制度，大力弘扬宪法精神，增强宪法观念，维护宪法尊严，保证宪法实施。第三，明确地方立法权限和范围，完善立法体制。

（三）健全人大对“一府一委两院”的监督制度，实现对权力的监督和制约

国家权力结构体系中，人大是立法机关，政府是行政机关，监察委员会是监察机关，人民检察院和法院是司法机关。我国实行民主集中制的组织原则，实行“议行合一”的权力运行机制，不同于“三权分立”的权力制衡结构，人大是国家权力机关，对其他国家机关有监督权。人民代表大会制度体现人民主权的原则，人大监督其他国家权力机关的运行，并且一定程度上实现了人民主权所有者和行使者的结合。权力具有强制力，权力的运行可以为人民谋利，也可能导致腐败和对人民利益的损害，因此，对权力的监督是必要的。毛泽东同志强调：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”[9]习近平总书记指出：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”[10]坚持和完善人大监督体制，对权力运行进行监督，是马克思主义政权建设的要求。加强人大监督职能建设，履行宪法法律赋予的监督权，实行有效监督，是人大监督体制建设的重要目标。

要完善和创新人大监督机制。一是建立和完善执法检查制度。全国人大常委会和地方各级人大常委会为保障宪法和法律的有效实施，逐步建立了对法律实施的检查监督制度。人大是执法检查主体，要避免与“一府两院”搞联合检查，防止检查主体和检查对象不分。检查要有重点，并且要深入基层，避免形式主义。要建立反馈机制，被检查机关要在规定时间内反馈改进的结果。二是健全听取和审议工作报告制度。听取和审议工作报告，是人民代表大会制度自建立以来实施监督的基本形式，当前需要完善相关程序。例如，工作报告要提前交给审议的代表，报告人不仅要作报告，还要听取意见、回答询问，并对审议意见进行修改。三是健全审查和批准计划、预算制度。审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况，是人大对其他国家机关进行监督的重要内容，应该有专业委员会或专业人员参与机制做保障。四是询问和质询制度。对相关机构进行工作询问，建立询问和质询机制。

（四）健全重大事项决定制度，保障人大决策的科学性民主性

健全人大讨论决定重大事项制度是人民代表大会制度建设的重要内容。党的十八届三中全会指出，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。此后，中共中央办公厅出台了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。

健全人大重要事項决定制度，要健全党委对人大行使重大事项决定权工作的领导制度、人大讨论决定重大事项向党委报告制度、人大讨论决定重大事项的年度报告制度、人大重大事项议案提出制度、人大工作机构对相关议题提前介入考察调查制度、其他国家机关和人民群众参与制度、重大事项审议制度，以及重大事项决定后的宣传、普及、落实跟踪制度。同时，要理顺人大决定权与党委决策权、政府执行权之间的关系，处理好人大决定权与人大立法权、监督权、任免权之间的关系。

综上所述，中国特色社会主义进入新时代，人民代表大会制度建设有重要的理论与实践创新，体现出加强制度体系建设的鲜明特色，实现了党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我国根本政治制度。经过70年的发展，人民代表大会制度已基本成熟定型。”[11]未来，要在完善制度的基础上，实现国家治理体系和能力的现代化，充分发挥制度优势和治理效能。

参考文献：

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[J].求是，2017（21）：16.

[2][7][8]习近平.在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话[J].求是，2019（18）：15、10、8.

[3] 程同顺.充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用[N].光明日报，2020-05-29（13）.

[4] 中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[N].人民日报，2019-11-06（1）.

[5] 袁达毅.完善人大代表联系群众制度的实践与思考——以北京市为例[J].武陵学刊，2016（4）：32.

[6] 李伯钧.改革开放四十年来人大代表工作的进展和启示[N].光明日报，2018-11-23（11）.

[9] 中共中央文献研究室.毛泽东年谱（1893-1949）（修订本）（中）[M].北京：中央文献出版社，2013：611.

[10] 习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014：418.

[11] 栗战书.在第十三届全国人大常委会第十四次会议上的讲话[J].中国人大，2019（21）：9.

责任编辑：鲍跃华