房地产税对未登记房地产的影响

摘要：房地产税开征的脚步越来越近，对于小产权房、员工福利房、军产房等住宅类未登记房地产而言，房地产税的开征首先要解决怎么征、向谁征、征多少的问题，同时，房地产税的开征还将对未登记房地产本身产生深远而重要的影响。对各种类型未登记房地产进行分析，研究房地产税的征收制度，分析房地产税开征对未登记房地产的影响范围、影响程度，为房地产税政策制订提供参考。

关键词：房地产税;未登记房地产;福利房;军产房

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）04-0038-05 收稿日期：2022-02-22

作者简介：吴桂敏，深圳市自然资源和不动产评估发展研究中心。

2022年3月两会期间，财政部表示“今年内不具备扩大房地产税试点城市的条件”。这虽然与2021年10月第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定授权国务院在部分地区开展房地产税改革试点工作（以下简称“人大决定”）发布以来各方面对房地产税开征的预期有些不同，但是，作为收入分配改革和房地产长效机制的重要一环，房地产税的征收势在必行，只是其改革时间表或需关注宏观经济恢复情况。2021年10月的“人大决定”是近年来对房地产税最为明确阐述的一次，因此，本文以人大决定为基础开展研究。

1 “人大决定”政策分析

自2013年党的十八届三中全会开始，关于房地产税改革的表述，往往都跟“健全地方税体系”同时出现，房地产税的最主要功能是为了弥补地方主体税种的不足。从“人大决定”的表述来看，房地产税开征的目的是“引导住房合理消费和土地资源节约集约利用，促进房地产市场平稳健康发展”。引导住房合理消费应对的是因房价快速上涨引发的房地产炒作行为，通过税收政策来引导“房住不炒”，实现合理消费，因此房地产税试点的征收范围恐怕会是相对较窄的;土地资源节约集约利用应对的是“土地税”，或许未来房地产税会和现有的城镇土地使用税进行合并;促进房地产市场平稳健康发展说明政策不只是为了“打压房价”，也不只是为了解决“土地财政”问题，要“平稳”就要注重影响、注意节奏，要“健康”就要打击“不健康”，要“发展”就要稳中求进。整体来看，房地产税的開征目的意义有很多，甚至还包括抑制贫富差距、实现共同富裕方面，最终情形还要看各试点城市的具体措施。

“人大决定”中还对征税对象和纳税人进行了明确，试点地区的房地产税征税对象为居住用和非居住用等各类房地产，不包括依法拥有的农村宅基地及其上住宅;土地使用权人、房屋所有权人为房地产税的纳税人。另外，“人大决定”中对非居住用房地产继续按照《中华人民共和国房产税暂行条例》《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》执行房地产税，说明此次试点的重点就是住宅类房地产，住宅类房地产的房地产税将至少包括了房产税和城镇土地使用税，有专家预测交易环节的契税也可能纳入，但从“人大决定”来看目前没有看到会将契税纳入的信号，但可以肯定的是，土地出让金不包括在内。

在政策制定分工方面，“人大决定”中是由国务院制定房地产税试点具体办法，试点地区人民政府制定具体实施细则。由此判断政策的大方向、主要指标参数范围应该是在国务院试点办法中明确，具体税率设定、减免方式、减免额度等在试点地区实施细则中体现。在税率设定上，基于房地产属性不同，可能不只按用途进行税率区分，在同一房地产用途范围之内，可以考虑设定不同的税率，如住宅类中的员工福利房和小产权房，从公平角度就不应该设定为相同税率;在税收减免方面，减免方式采用按套减免、按人均面积还是按房屋价值量进行减免都各有利弊，减免量的确定也需要试点地区认真研究、审慎决定。

2 未登记房地产的概念与现状

“未登记房地产”并非法律用语，是相对按照房地产登记管理制度进行了登记的房地产之外的房地产。如果从是否颁发产权证来区分，似乎可以称之为“小产权房”，但是一般概念上的小产权房指的是“建设在集体土地上的房屋，包括村民宅基地上的自建房和村集体统一在集体土地上修建的房屋”，因此并不准确。本文认为，未登记房地产的概念要比“小产权房”大得多，只要是未经登记的房地产都算，它包括了部队的房产，有可能在军事用地上，也有可能在国有土地上;包括了大部分未进行登记的政府物业，包括各级政府部门、机关单位等的办公用房、宿舍等;包括了企业、学校等曾经分配给职工但未办理房地产登记的福利房等;包括了政府投资的政策性住房、公共设施建筑，等等。但是从房地产税的影响范围分析，非住宅类的军事用房、政府办公物业、公共设施等开征房地产税的可能性非常低，因此不在此次研究范围之内，此次研究的范围就是未经登记的住宅类房地产。

全国未登记房地产的数量有多少？虽然没有准确的数量，但应该是非常庞大。在小产权房方面，据全国工商联房地产商会统计，1995-2010年间全国小产权房竣工建筑面积累计达到7.6亿平方米，北京市的小产权房面积占到所有住房面积的20%，深圳市的小产权房占到总建筑面积的50%。以深圳为例，据媒体报道，截至2011年底，深圳小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%。近年来，深圳严格控制新增违法建筑，同时通过城市更新、土地整备、拆除违建等手段减少了不少违法建筑，但小产权房的绝对数量还是相当大（深圳因全域已完成城市化转地，不承认有小产权房，这里是借指）。小产权房的数量就是如此之多，如果再加上其他类型的未登记房地产，单以住宅类来统计，未登记的住宅类很有可能会和已登记的商品房相当，甚至更多。

按照“人大决定”，依法拥有的农村宅基地及其上住宅不在房地产税征收范围之内。同样，梳理分析房地产税在世界各国的开征情况，可以简单判断，机关单位持有的政策性租赁住房，包括廉租房、公租房、单位宿舍等政府持有、出租用途的住房应该是在房地产税征收范围之外的。因此，本文按可能会在征收范围之内的几个主要类型未登记房地产进行分析。

2.1 小产权房

住建部出台的《关于购买新建商品房的风险提示》将小产权房定义为：“在农民集体所有的土地上建设的房屋，未经规划，未缴纳土地出让金等费用向集体组织以外的居民销售，并且其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村委会颁发”。受到巨大经济利益的驱使，村民和村集体或单独、或和“开发商”合作开发小产权房，并对外销售，从而形成了大量的小产权房。从土地来源看，小产权房即有占用集体土地的林地、山地、园地等建设的，也有在集体非农建设用地上建设的，还有在征地返回地或安置地上私自建设的;从民间约定俗从的称呼来看，绝大部分小产权房是建设在集体土地上，但是也有少部分是在国有土地上。还有个例是深圳，深圳通过城市化转地将全市土地全部国有化（深汕特别合作区除外），但是民间还是将原农村集体土地上建设的房子称之为小产权房。

小产权房是影响最大、交易量最多的未登记房地产，市场上往往将村民建设出售的房屋称之为“村民自建房”“回迁房”等，将村集体建设的称为“村委统建楼”“村委集资房”等，将小产权房投资客参与建设的称为“开发商统建楼”等。小产权房没有房地产管理部门颁发的产权证书，但是个别村集体、开发商建设的会有乡镇或村集体确认过产权，发放过村委盖章的所谓“房产证”。小产权房的一手房交易方式主要是通过“合作建房协议”来进行，另外有律师见证、水电过户、村委（开发商）备案等方式来加强交易安全保障，二手交易在一手交易的材料基础上再签订转让协议来确保交易。

2.2 员工福利房

员工福利房主要是指机关、学校、企业等将房屋按成本价或一定标准价格出售给本单位员工的房屋。未进行房地产登记的员工福利房有可能是因为不符合房改的规定，也有可能是企业单位自身原因造成的历史遗留问题，还有可能是未达到服务年限等企业单位要求，还有可能是个人因素等多种情形。值得注意的事，福利房并不只是上世纪那些分配给职工的房产。事实上，目前很多企业、高校等为了吸引人才、留住人才，也是大量建设有员工福利房、人才房的，尤其在房价较高的城市，住房问题绊住了很多人才的脚步，给予职工福利房或者免息贷款支持，无疑是留住人才的最佳手段。

员工福利房是时间跨度最长、情形最复杂的未登记房地产，从上世纪90年代开始就存在各种主体、各种方式的福利房，而未进行房地产产权登记的原因也是不尽相同。

在房地产税开征的背景下，假如设定了较高的税率，谁来背负税款是可能会引起巨大争议。员工福利房目前市场上很少交易，由于在于产权无法转移，较大部分是法院裁决、拍卖等方式进行交易。

2.3 军产房及其他房屋

通常所说的军产房包括部队建设的公寓房、集资房、经济适用房、统建房、军队招待所、军队所属的酒店和相关的商业用房，等等。本文中是指部队为了解决军人及家属的居住问题“集资”建设的自用房屋，或是部队建设、产权归部队所有、仅限内部交易的房屋，但由于历史遗留问题等影响，向社会出售了的軍产房。2015年之后，部队开始停止有偿服务活动，对军产房相关的工作进行了重新规范和梳理，目前从市场来看，已没有新增销售的军产房，但是二手军产房交易仍然存在，个别军区后勤部有发放《房屋所有权证》，但目前一般也是不得更名。

其他住宅类未登记房地产还有擅自改变房屋用途的房屋等，如工业改宿舍、研发厂房（办公用房）改公寓等，此类房屋现状为住宅用途，但并非土地规划用途，属于违法建筑范畴;另外还有企业建设的保障性住房，等等。这些其他类未登记房地产很多只是房屋没有进行登记，土地权属很多是明确的，有些可能就在国有土地上，只是改变了土地用途、房屋用途，类似于小产权房，市场上有时称之为“公寓楼”“商务公寓”等。

3 对未登记房地产影响分析

房地产税通常来说是一种地方税，是基于当地提供的市政配套和市政服务，以及因此带来的房地产价值增长，目前未登记房地产总量虽难以量化，但绝对数显然是巨大的。如果只针对合法商品房、已全额缴纳土地出让金的房屋进行房地产税征收，显然有失公平，同时有悖于房地产税作为地方公共服务税种的立法本意。因此，在税收政策制定时，公平性显然是首要的，其次才是考虑征收难度、政策平衡等问题。从未登记房地产的治理角度来看，合法化是一个必然的过程，尊重历史，分类处理未登记房地产是城市治理、人民希望的必然选择，当前有部分当事人基于自身利益的存在消极甚至反对合法化，通过房地产税税制设计及价值重构，如对不同属性、不同程度的违法小产权房实行差别税率或税收优惠，可以形成利益选择下的良性互动，有利于实现未登记房地产的分类治理，助推未登记房地产问题的彻底解决。

3.1 “确权”

未登记房地产要开征房地产税，首先要完成的就是“确权”，要确定纳税对象、要确定纳税主体。如小产权房，绝大多数未经过规划建设审批，其分户分套、建筑面积、公摊面积等基础数据还待完善，员工福利房和军产房等房屋可能情况稍好，但是同样是需要确定核实纳税对象究竟有多少、在哪里、是谁的三个重要问题。纳税主体、扣缴义务人等核查也是需要花费大量精力，当然也有简便措施，如可能以居住权人或土地权利人为纳税主体和扣缴义务人，由土地权利人来负责厘清和收缴其地上住宅的税款。因此，对未登记房地产进行“确权”将是一个首要问题，预计试点地区税务部门和房地产监管部门将在政策出台后迅速开展，其目标不一定是房地产产权证书，更大的可能是要对纳税对象和纳税主体进行登记“确权”。

3.2 对交易市场的影响

影响未登记房地产交易的一个重要因素是买方缺少“安全感”，在房地产税开征以后，未登记房地产、特别是小产权房交易将逐步活跃起来，市场会对这种征税行为认为是政府一个“背书”行为。只要政府出台涉及未登记房地产的处理政策，哪怕条件再严苛，也会认为是“转正”的信号，因此交易量增加是显而易见的。此外，很可能开征房地产税会造成未登记房地产价格的上涨，除却“背书”的影响外，未登记房地产的价格相比商品房还是有较大差距，即使采用了差别税率，其纳税金额不至于相关太过悬殊，假设房地产税中是包含了未缴纳的土地出让金，将土地出让金从一次性缴纳（购房时）变为分年“缴纳（房地产税）”，对未登记房地产产权人可能更是利好，既缓解了资金压力，又使二手交易更加方便。

3.3 对租赁市场的影响

未登记房地产开征房地产税，对租赁市场最直接反映是租金的转嫁上涨，但是这是一个寻找动态平衡的过程，房地产税也会对租赁市场产生反向作用：一方面是房地产税会增加多套房屋持有者的持有成本，所以不少业主会将房屋出售，增强放盘量，一定程度上、一定期限内会降低房价，间接影响到房租的价格，对房租的稳定起到一定的积极作用;另一方面部分业主为了止损或降低持有成本，会将更多空置的房屋抛到市场上进行出租，在短时间内会增加供方的房源量，改变房屋租赁的供需关系，对租客而言，就有了更多选择、更多机会。这有利于租赁市场的平稳，从某种程度上可以避免租金大涨。

4 总结

未登记房地产是历史遗留问题，借由房地产税开征对其进行“合法化”确权、分类处理是一个可行的思路。要注意在纳税人、征税范围、课税对象、税率制定、计税依据和税收优惠等方面要做到统筹兼顾、科学设计，减少或避免由此带来的不良影响，做好风险防范，尝试通过房地产税来破解未登记房地产产权难题。

参考文献：

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