优化住房公积金管理制度的思考

摘要：住房公积金制度是一种住房社会保障制度，在满足国民住房需求、推动住房制度改革等方面发挥着不可替代的重要作用。通过分析住房公积金运行现状，构建“五型”住房公积金优化策略，以促进住房公积金更好地发挥保障性作用。

关键词：住房公积金制度;“五型”优化策略;保障性作用

中图分类号：F293 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2022）04-0010-05 收稿日期：2022-03-01

作者简介：郭俊伯，山西省晋中市住房公积金管理中心党组成员、副主任、副高级经济师。

住房公积金制度是伴随着我国住房制度改革和发展逐步产生和成熟起来的，是一种具有政策性、长期性、义务性、保障性、互助性等特性的住房保障制度设计。在新的历史条件下，住房公积金制度如何坚持“以人民为中心”的发展理念，不断改革优化、提升效能，在更大程度上发挥保障性作用，是我们面对的现实课题。

1 住房公积金的概念和特点

住房公积金，是指国家机关和事业单位、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业和事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工，对等缴存的长期住房储金，是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式，也是国家法律规定的重要的住房社会保障制度。单位和职工个人有必须依法履行缴存住房公积金的义务。住房公积金由两部分组成，一部分由职工所在单位缴存，另一部分由职工个人缴存。职工个人缴存部分由单位代扣后，连同单位缴存部分一并缴存到住房公积金个人账户内，归职工个人所有。住房公积金制度一经建立，职工在职期间必须不间断地按规定缴存，除职工离退休或发生《住房公积金管理条例》规定的其他情形外，不得中止和中断。这体现了住房公积金的稳定性、统一性、规范性和强制性。住房公积金是职工按規定存储起来的专项用于住房消费支出的个人住房储金，必须存入住房公积金管理中心在受委托银行开设的专户内，实行专户管理。住房公积金实行专款专用，存储期间只能按规定用于购、建、大修自住住房，或交纳房租。职工只有在离职、退休、死亡、完全丧失劳动能力并与单位终止劳动关系的情况下，才可提取本人账户内的住房公积金。

2 现行住房公积金管理制度执行中的问题

30余年来，住房公积金制度作为我国住房保障制度中的一项重要内容，已经步入了规范化、制度化的运行轨道，在促进城镇住房建设、改善城镇居民住房条件、繁荣房地产市场经济等方面发挥了极其重要的作用。但随着改革开放和住房制度改革的不断深入，住房公积金制度面临许多问题，需要加以改革、完善和发展。

2.1 制度落实存在差异

住房公积金制度适应我国市场经济体制而确立，以解决和改善普通职工的住房问题为主要目的。1999年国务院发布《住房公积金管理条例》，之后2002年、2019年经过两次修订完善。30年来的实践证明，住房公积金制度在实现“住有所居”、调节房地产市场方面发挥了巨大作用，但随着改革发展的不断深入，住房公积金制度在实施中出现了差异化现象。一是区域化差异。2016年以来，随着房地产市场调控政策趋向于“一地一策”“因地施策”，地方政府在调控时也对住房公积金政策进行调整和改革，虽然促进了房地产市场发展，但也带来了“属地性”问题，致使各地在住房公积金归集、贷款、审批等政策上出现了较大差异，这与城镇化背景下的人口高流动性不相适应，在一定程度上抑制了缴存职工的购房热情。同时，区域之间住房公积金融通不畅，致使使用率高的地区供不应求、资金紧张，使用率低的地区资金闲置、大量沉淀，不能打破地域限制统筹使用，这是住房公积金存在的制度缺陷。二是行业化差异。一方面，伴随着改革发展的不断深入，不同行业、企业和单位之间工资收入差距较大，造成住房公积金缴存基数、缴存比例存在极大差异，缴存基数高的单位，其缴存比例也普遍较高，最高达24%，而缴存基数低的单位其缴存比例为10%，造成同一城市缴存职工享受不同待遇，在一定程度上使人们对住房公积金的公平性产生质疑。同时，党政机关和事业单位缴存基本处于正常状态，而企业缴存差距悬殊，在“控高保低”政策出台前，有的企业把住房公积金作为职工福利，超基数、超比例缴存住房公积金。反之，有的企业受新冠疫情影响，缴存不及时、不到位、断缴停缴，比如房地产、餐饮、旅游等服务行业和低收入群体。三是群体化差异。住房公积金虽然是一种强制性社会福利，但本应享受却未能享受到这项福利的人不在少数，全国仅有1.5亿缴存职工。以晋中市为例，全市住房公积金实际缴存职工为16.8万人，仅占在岗职工人数的46%。加之受“只在在职职工中才建立住房公积金制度、只有缴存住房公积金的职工才能申请住房公积金贷款”等政策影响，城镇个体工商户、自由职业人员、外来务工人员尚未纳入住房公积金缴存范围，其中大部分有强烈改善住房需求的人因为没有建立住房公积金账户，而无法获得住房公积金贷款。同时，一些低收入行业的职工受缴存额度少的限制，能够申请到住房公积金贷款但无法满足购房需求。这些问题，使住房公积金制度在推进过程中陷入了覆盖面偏低、受益人数偏少的尴尬局面。

2.2 制度效能存在弱项

住房公积金制度的建立，显著增强了广大缴存职工的购房能力，助推了城市化进程，有利于社会公平和稳定，但从其效能发挥的情况看，还存在短板。一是使用率不均衡。发达地区的住房公积金使用效率高，但是贷款额度有限，不能支撑高额的房价，使用率最高的已超过95%，如北京市到2004年底使用率已达到96%。欠发达地区使用效率相对较低，甚至存在资金大量闲置、沉淀。在一些中小城市，一些条块管理的企业，受多种因素影响，最低的还不到30%。以山西省为例，太原、晋中、大同受房地产市场影响，住房公积金个人住房贷款压力不断增大，资金需求量日益增长，连续3年个贷率都在96%以上，尤其太原住房公积金个人住房贷款需要轮候排队，周期较长，甚至存在公转商贴息贷款。而吕梁、阳泉、焦煤连续3年个贷率都徘徊在30%～40%之间，大量资金闲置、沉淀，趴在银行里“睡觉”。二是优势性不明显。一方面，目前还有很多企事业单位和职工并没有意识到缴存住房公积金的重要性，缺乏对住房公积金有关政策的了解，加之有的企业落实住房公积金制度的自觉性不够，认识不到位，职工维权意识不强，在很大程度上使部分职工丧失了享受住房公积金制度带来的优惠，致使住房公积金的天然优势不能得到充分释放。另一方面，对于贷款额度相对较高、对象相对广泛、门槛相对较低、程序相对宽松、办理相对快捷的商业贷款而言，住房公积金低息贷款的比较优势渐失，这一点在大中型城市中表现更为明显。三是保障力不强大。近年来，尽管随着缴存职工收入的不断提高，住房公积金缴存额呈持续上升趋势，但缴存扩面工作没有形成科学机制，推进“制度全覆盖”向“人群全覆盖”困难重重，致使缴存扩面成效不明显，归集金额增长还较为缓慢，受益群体范围小，在一定程度上影响了住房公积金保障作用的充分发挥。

2.3 制度运行存在缺陷

面对日新月异的改革和房地产市场的蓬勃发展，住房公积金不可避免地在管理运行中暴露出一些缺陷和短板。一是统一化领导不足。从目前住房公积金管理体系来看，省级层面没有单独设立管理部门，隶属于城建部门或财政部门，以处室的形式行使住房公积金管理权，缺乏整齐划一、集中有力的调度和协调力量;市级设立住房公积金管理中心，成立了管理委员会，也制定了住房资金归集、使用、管理等各项制度规定，并实行重大事项报告制度，但委员会管理较为松散，缺乏对住房公积金管理工作的统一领导、集中监管和政策制定，不能高效有力地发挥职能作用。长期以来，市级住房公积金管理中心作为业务单位，由于专业性较强、工作面较窄，同其它社会管理部门协调联动少，加之系统内部专业力量薄弱、工作范围相对封闭，使住房公积金管理工作存在着“单兵作战”“体内循环”等问题，导致在住房公积金制度执行上出现了散化、弱化、边缘化的问题。二是规范化监管不严。当前“管委会决策”有流于形式的倾向，财政、银行监督工作薄弱，住房公积金监管主要来自于住建部监管平台和外部审计的监管，而这些监管侧重于政策执行、资金管理和使用，主要是事后监管。同级内部监管由于内控思想的认识偏差，缺乏专职、专业内部审计薄弱等原因，导致内部、外部监管在制度制定与执行、风险监测与防范、信息反馈与内部联动等方面未能形成统一的、持续的、强有力的监管合力。同时，住房公积金个人住房贷款至今未纳入人民银行征信系统。三是信息化建设不优。在信息化飞速发展的时代背景下，住房公积金管理信息化建设取得了长足发展，但面对城镇化大潮，还存在着上下互通不足、区域信息不畅、共享程度不高等问题，对住房公积金管理工作效率、统筹运用资金、改变条块和地域现状产生不利影响。

3 完善住房公积金管理制度的对策建议

住房公积金制度事关民生。如何更好落实“以人民为中心”的發展理念，进一步发挥好住房公积金关键保障作用尤为迫切。

3.1 以推动发展为目标倒逼理念刷新，构建“服务型”住房公积金

为更好满足人民日益增长的美好生活的需要，必须推动高质量发展。当前，国内疫情状况逐步改善，如何在防控的同时提高政务服务效率尤为重要。应当树立“危中有机”的理念，调整完善当前疫情防控中解决群众办事不方便的应急措施，在疫情结束后形成常态化机制，把短期之“危”转为长期之“机”，寓管理于服务当中。要认真解决贷款条件较高、手续较为复杂、审批时间较长等问题，强化服务意识，变被动服务为主动服务，持续深化“放管服”改革，优化营商环境，加大宣传力度，主动与房地产开发企业合作，提高住房公积金运营效率和服务水平。“以缴存职工的需求在哪里，住房公积金的服务就跟进到哪里”，真正为群众办实事，解难题，建立一支规范化、标准化、专业化的住房公积金服务队伍，推动住房公积金事业高质量发展。

3.2 以缴存扩面为核心拓展政策效应，构建“普惠型”住房公积金

当前住房公积金缴存方式、方法不够新，覆盖面还较窄，住房公积金管理中心应切实履行起职责，严格按照要求，既要规范缴存基数，坚决杜绝擅自扩大缴存基数、超比例缴存问题，又要根据社会经济发展和人民生活水平提高及房地产市场的发展变化情况，及时调整贷款限额、贷款条件，不断提高住房公积金普惠率。创优住房公积金缴存新机制，不断扩大缴存覆盖面。在巩固体制内单位依法依规缴存的基础上，大力完善非公有制企业灵活就业人员的缴存机制，着力推动建立新市民缴存管理办法，组织精准扩面行动，多措并举持续扩大，提高缴存面，做大资金盘，让住房公积金发挥更大的住房保障作用。

3.3 以打破壁垒为支点加大统筹力度，构建“创新型”住房公积金

针对住房公积金使用不均衡，区域之间融通难的弊端，要让闲置资金“跑”起来。一是持续推动“组合贷”，依托住房公积金缴存职工的信用优势与各商业银行签订合作协议，推动住房公积金贷款与商业银行贷款“组合贷”，满足缴存职工日益增长的贷款需求，提供更便捷的服务方式;二是持续推动“互认互贷”，为满足跨区域购房需求，切实减轻购房者负担，在全国范围内加大推出缴存职工异地购房“互认互贷”，减轻人口流动后顾之优，助力区域人口、产业融合，促进区域协同发展;三是持续推动“跨区域战略合作”，破解住房公积金区域之间融通难，达到均衡使用的良好效果，在全国范围内打破区域壁垒，实现资源共享，签订异地资金使用“跨区域战略合作”协议，推动全国住房公积金一体化管理发展模式，真正发挥住房公积金作为政策性个人住房贷款的优势。

3.4 以优化提高为支撑加快信息建设，构建“智慧型”住房公积金

“十四五”时期，我国数字经济转向深化应用、规范发展、普惠共享的阶段。住房公积金应紧扣国家新基建战略，抓住5G商用契机，率先加快数字平台建设，将大数据、人工智能全部融入到住房公积金系统建设当中，探索新运营方式、服务模式，不断拓展住房公积金手机APP服务范围和功能，扩大全国住房公积金小程序应用范围;完善综合服务平台系统功能和流程再造，规范线上服务和线上操作流程;加快与人民银行、商业银行、公安、工商、税务、民政、社保、房产、不动产等职能部门的信息共享，推动“融合办理，一站办结”;探索住房公积金统筹运用的有效途径，实现全国联网，畅通业务办理渠道，推进更多高频服务事项“跨省通办”、全程网办和一网通办，实质性提高住房公积金系统信息化、数字化水平，不断提升住房公积金服务效能，彻底改变条块、地域管理现状。

3.5 以严格监管为依托加强风险防控，构建“安全型”住房公积金

近年来，随着住房公积金规模的逐步扩大，资金运用中的风险不断显现，各地有关住房公积金的各类经济案件也时有发生，如何有效防范风险，加强住房公积金资金安全尤为重要。这就需要实行事前、事中、事后全过程严格监管。即：事前始终把握“房住不炒”的政策定位，探索实施行业直管，以省为单位制定统一的住房公积金缴存、提取、贷款政策，强化各级管委会职能，实行统一的业务操作流程、内控管理体系和廉政风险防控制度，切实解决住房公积金政策制定不科学、不统一、业务管理不到位的问题;事中建立起相对完备专业的监管系统，建立内部监管机制和外部监管相结合的监管举措，加大对资金流向和业务操作全过程的有效监管;事后加强部门联动、信息反馈、贷后管理等工作，加大逾期贷款清收力度，有效防控流动性资金风险。尽快将住房公积金个人住房贷款纳入人民银行征信系统，建立健全住房公积金贷款管理诚信体系，从而形成上级政策标准与下级执行一致、外部监管与内部监督结合、内控管理与部门相互制约的闭合风险防控机制，确保住房公积金安全高效。

4 结语

本文分析了新形势下住房公积金制度存在的问题，在此基础上从管理理念、缴存覆盖、跨区合作、信息化建设、监管防控五个方面给出了构建“服务型”“普惠型”“创新型”“智慧型”和“安全型”住房公积金的对策建议，以期能促进住房公积金制度更好地发挥出应有的住房保障作用。