党建引领城市灾害治理的机制与路径创新

摘要：近年来，各种极端气候事件频发，致使城市自然灾害问题日益突出。有效应对城市自然灾害、保护人民群众生命财产安全成为各级政府的重要任务，也是国家治理体系和治理能力现代化水平的重要体现。汕头市在城市灾害治理问题上，积极探索党建引领模式，通过加强党组织建设，充分发挥党组织的政治引领优势，完善城市灾害协同共治格局；充分发挥党组织的社会动员优势，完善城市防灾救灾教育机制；充分发挥从严治党的约束监督作用，完善城市灾害治理责任机制。在党建引领城市灾害治理方面，贡献了汕头智慧。

关键词：党建引领；城市灾害；城市治理

作者简介：林俏，广东工业大学马克思主义学院（广东广州510520）。

中图分类号：D669文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）07-0095-04

一、问题的提出

近年来，在全球气候变暖的背景下，极端天气发生的频次总体上呈现上升趋势，给城市应急治理带来严峻考验。同时，伴随着我国城市化的快速推进，大量道路的铺设使土地硬化、渗透力被削弱，加之各种管道网线乃至地铁的修建，都对城市承受大降水量并顺利排水带来很大的挑战。根据中国救援装备网公布的数据，仅2020年6月全国大型公共安全事件就达31起，其中属于洪涝灾害的有9起，约占1/3[1]。可见，内涝成为重大城市灾害之一。作为城市灾害治理的重要内容，城市内涝反映出许多亟待解决的问题。多年来，城市内涝一直“治标不治本”，是因为长期以来城市灾害治理系统重应急而轻预防、监测与评估导致的。

党的十八大以来，党中央、国务院高度重视城市内涝治理工作，党的十九届五中全会明确提出建设海绵城市、韧性城市的明确目标，以期增强城市的防洪排涝能力。2021年3月召开的第十三次全国人民代表大会第四次会议上，李克强总理总结2020年的应急管理工作时指出，基于党的统一领导与高效部署，我国在抵御洪涝、台风等自然灾害上做到了全力应急抢险救援，妥善安置受灾群众，保障了人民群众的生命财产安全和基本生活。2021年4月25日，国务院发布的《关于加强城市内涝治理的实施意见》指出，治理城市内涝事关人民群众生命财产安全，既是重大民生工程，又是重大发展工程。要认真落实习近平生态文明思想，牢固树立总体国家安全观，用统筹的方式、系统的方法解决城市内涝问题，维护人民群众生命财产安全[2]。

二、汕头市内涝治理现状

汕头市中心城区地处广东省东南部的韩、榕、练三江出海汇合处，地势低平，河流入海水位与海洋水位差距小，在雨季尤其是发生特大降水时，海水水位上升，从入海口灌入河道导致城内河道水位上升，本就容易发生洪涝灾害。加之城市排水系统混乱，管道沉降不均、错接老化、排水系统淤積等，近年来内涝问题更加严重，中心城区9个片区就有67个易涝点。汕头市的内涝情况同时也暴露出汕头市公共安全基础设施建设不足的治理短板，“城中村”、老城区等城市化水平较低的区域，其公共安全基础设施老化破损、带病运营情况较为突出，消防站点、管网布局等不规范、不完善问题尤其严重，导致2018年和2020年的台风暴雨给汕头市造成了严重的人员伤亡与财产损失。

现实教训反映出汕头市在城市灾害治理方面存在的问题。为实现治理现代化，做好灾害数据的调查收集、提高隐患排查等风险防控水平、强化必要的应急救援能力对于汕头市非常重要。2021年6月，汕头市成功申报成为首批国家海绵城市建设示范城市（全国仅20个城市入选），建设示范期为3年。2021年10月，台风“狮子山”登陆后带来超强降水，汕头市一改过去被动应对、权责不明的局面，在城市基层党组织强有力的统筹规划和科学部署下，在减灾治涝、迅速恢复城市交通方面交出了令人满意的答卷。

三、汕头市党建引领城市灾害治理的实践

经历过2018年台风“天鸽”和2021年台风“狮子山”后，根据《国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见》以及《广东省人民政府办公厅转发国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见的通知》等文件精神以及市政府工作要求，汕头市发展改革局会同市住建局、城管局、水务局、自然资源局、财政局等部门，结合汕头市水高城低的状况和海绵城市建设要求，认真研究内涝治理的思路和措施[3]。

汕头市委市政府认识到，城市基层党组织在解决城市治理责任主体不明、信息碎片化等问题上具有鲜明的制度优势。在公共安全服务提供上，同样需要基层党组织发挥社会动员优势进一步盘活社会资源，补充城市灾害治理缺口，构建包括政府、从事公共安全服务的相关组织、群众等主体共同参与、多元共治的格局[4]。因此，积极发挥党组织的作用，引领城市灾害治理具有重要的理论及实践意义。

（一）建立目标预期机制

汕头市委市政府把人民群众的需求内化为城市党建与城市治理创新的驱动力，上升到具体的规划与战略层面。台风“狮子山”过后，汕头市委多次召开市委书记专题会议，深入学习贯彻习近平总书记关于防灾减灾工作的重要论述，传达学习广东省委省政府有关指示精神，对内涝整治工作提出三大任务。一是加快完善城市排水防涝工程体系。包括科学编制城市内涝治理系统化实施方案、实施河水湖水系和生态空间治理与修复、全面实施管网和泵站建设与改造、全面推进海绵城市建设4项具体工作。二是全面提升城市排水防涝工作管理水平。包括强化日常维护、完善城市排水与内涝防范相关应急预案2项具体工作。三是统筹推进城市内涝治理工作。包括加强城市内涝治理项目储备和前期工作、强化监督执法2项具体工作[5]。此外，还明确了内涝整治工作目标，即到2025年，全市内涝治理工作取得显著成效，有效应对城市内涝防治标准内的降雨，老城区雨停后能够及时排干积水，低洼地区防洪排涝水平大幅提升，基本消除社会反响大、影响面广的积淹水区；新城区不再出现“城在海中央”现象。在超出内涝防治标准的降雨条件下，城市生命线工程等重要市政设施功能不丧失，基本保障城市安全运行。

（二）建立组织嵌入机制

在内涝治理工作中，汕头市进一步实现了治理体系的组织化与网格化，既体现了党的制度优势和治理效能，也将党的制度优势与城市灾害治理实践进行了有机对接。汕头市中心城区排水系统混乱，民众对内涝问题的反馈和建言渠道却不畅通。在汕头市内涝治理专题会议中，市委市政府要求切实抓好责任落实，由相关市领导牵头有关部门，明确责任人和整改时限，逐一整改到位。针对内涝较为严重的三沟片区存在的主体不清、联动不够、规划落后等问题，龙湖区三防办根据党组织指示，牵头辖区各街道、区城管局、区住建局、工业园区办等有关单位对内涝积水点进行详细分析，提前配置人員和设备，加强监控平台视频资源共享，并制定“一点一策”政策，落实责任主体[6]。各街道负责辖区内涝治理以及非市排水公司布防区域的内涝应急抢险布防工作，并负责具体排水单元的日常管理。“一点一策”制度通过网格化管理手段将治理任务落实到人，有效提高了制度的执行力。同时，龙湖区还搭建了信息共享平台，将各易涝点的即时情况与修整进度同步公开在微信公众号平台、片区建筑大型显示屏等，方便市民查看，提高整合效率的同时发挥了党建的协调功能。

（三）健全功能作用机制

通过有效的资源整合与广泛动员，汕头市将社会治理与国家政权建设连接在一起，最大程度地集结社会力量推动治理现代化。在内涝整治中，党组织通过社会动员、项目竞标等方式激发人民群众积极参与城市灾害治理，共同致力于公共安全的保障建设以及应急物资的生产，防御风险的同时提高了内涝治理的效率。在多方力量协同下，汕头市建成了广东以色列理工学院北校区、汕头大学、沈海高速、海湾生态湿地公园等一批落实了海绵城市理念的项目，科学构建起内涝与外洪防治体系，对城市综合排水系统与外洪防治系统有机衔接的蓄、滞、排、泄等工程措施进行了统筹规划，有效实现了“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭”的目标[7]。此外，功能作用机制建设促进了城市灾害治理现代化，反过来也提升了党组织的领导水平。在城市灾害治理中，党组织积极发挥统筹协调功能，实现了公共服务资源与市民需求之间的高效匹配。在推进海绵城市建设的过程中，汕头市党组织提出要落实海绵城市相关控制指标，要求所有内涝整治项目在编制文件时应包含海绵城市建设专篇，加上“年径流总量控制率”这项强制性指标。同时组织队伍研究符合本地实际的技术标准规范，为汕头海绵城市建设提供有力的技术支撑。

四、汕头市党建引领城市灾害治理的机制创新

对于海绵城市建设而言，三年时间是非常紧迫的。汕头市在第一年取得的内涝整治成果增强了整个城市的公共安全治理信心，但仍存在党建引领“悬浮化”等困境[8]。因此，要助推城市灾害治理现代化，党组织在发挥引领作用的途径上还可以进一步探索创新。

（一）发挥政治引领优势，完善城市灾害协同共治格局

灾害一旦发生，第一时间进行应对的主体是城市应急管理组织。目前大多数城市的基层应急管理能力不足、效率偏低。因此，在加强党建引领城市灾害治理工作中，党组织应统筹市应急单位、市城管局、市水务局和市排水公司等多方治理主体，推动这些单位的党员下沉基层，既能发挥其灾害治理的专业能力，又能发挥其政治引领优势。此外，要发挥党建优势，促进各职能部门协调联动，定期对应急预案进行改进与完善，对治理项目强化全过程管控。开展城市内涝整治一周年之际，汕头市城管局联合市气象局、市排水公司召开了城市内涝治理工作恳谈会，各单位汇报了所负责工作的具体进展情况及下一阶段的工作计划，市人大代表、市政协委员和其他单位则提出了相关建议。不仅为后续的内涝治理工作打下坚实的基础，也展现了共商共建共治共享的治理精神。

（二）发挥社会动员优势，完善城市防灾救灾教育机制

一直以来，城市灾害治理都表现为政府部门“单兵作战”“风来筑墙雨来搭棚”的状态，市民的风险防御意识不强，避灾避害知识储备薄弱。党组织作为城市灾害治理的引领主体，应该充分调动社会组织、公众和新闻媒体等多种力量的积极性，加强宣传教育，通过开展公民教育和专业培训，提升城市居民的风险意识和危机应对技能，构建多元主体良性互动的复合型治理体系[9]。此外，城市基层党组织还可以广泛招募既具有志愿精神又具备灾害防御专业技能的志愿者，提升灾害治理志愿服务的规范化和专业化水平。

（三）发挥约束监督作用，完善城市灾害治理责任机制

早在20世纪90年代末，汕头市就开展了排水管道整修等项目竞标活动，但大多以“治标不治本”为结局，究其原因，在于过去的城市党建工作还不够完善，从严治党的要求还未得到贯彻落实，导致治理方案在执行中出现腐败、形式化等问题。汕头市委领导在检查积水内涝治理等工作时强调，要加大暗访巡查力度，由市领导牵头相关部门对积水内涝、城市卫生环境和交通秩序等工作开展检查督导，及时发现并建立问题清单，细化整改措施，明确时间节点，着力解决群众“急难愁盼”问题。随着网络技术的日益成熟，对城市治理进行监督的渠道也得到了拓展。例如，在推进海绵城市建设工作之初，党组织就十分重视发挥舆论的作用，鼓励汕头橄榄台深入各个片区进行现场采访，推出《治理城市内涝我们在行动》等系列专题报道，让全体市民共同监督、推动内涝整治工作。2021年10月，汕头市城管局向全社会公布了《汕头市中心城区北岸积水点情况分析及整治措施表》，分析汕头市中心城区67个积水点的积水原因，明确责任单位、具体责任人、整治措施、完成时限及应急排涝设备布防清单等内容，便于市民查看、评议，并积极接受群众监督。这种主动邀请群众参与并对城市治理工作进行监督的做法，既满足了人民群众对民主、安全、环境等方面日益增长的要求，又贯彻了新时代全面从严治党的要求，持续推动全面从严治党向基层延伸。

另外，党建引领城市灾害治理不仅要靠安排缜密、运行有序的制度体系，还要形成能够促进党组织发挥政治功能和引领作用的文化氛围。城市基层党组织要坚守责任意识和全心全意为人民服务的宗旨，践行“人民至上、生命至上”的初心和使命，坚持把人民生命财产安全放在第一位。责任意识的树立既要有思想上的教育与动员，还需要制度上的规范和监督。因此，完善常态化问责与追责制度必不可少，促使各责任主体更谨慎、更细致地做好灾害治理工作。

综上，汕头市以内涝治理为突破口，致力于提高城市灾害治理效率，目的是通过灾害治理完善城市治理结构，提升城市的可持续发展能力，形成良好的城市发展形态。以党建引领城市灾害治理，发挥党组织总揽全局、协调各方的制度优势，是汕头市城市治理的创新之举，体现了城市灾害治理的汕头智慧。

参考文献：

[1]2020年国内重大自然灾害盘点[EB/OL].http：// www.chinajyzb.com.cn/zhuantis_detail-41.html.

[2]国务院办公厅关于加强城市内涝治理的实施意见[EB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2021-04/25/content_5601954.htm.

[3]《關于加强城市内涝治理的实施意见》解读[EB/ OL].https：//www.shantou.gov.cn/cnst/jdhy/zcjd/con -tent/post_2002950.html.

[4]关于加强城市内涝治理的实施意见通知[EB/OL]. https：//www.shantou.gov.cn/cnst/zwgk/zwwgkzl/jcgk/jchgk/content/post_1994075.html.

[5]龙湖区系统推进辖区内涝整治清除管道污泥近6万立方[EB/OL].https：//www.shantou.gov.cn/stscgj/ gkmlpt/content/1/1990/post_1990436.html#3319.

[6]我市统筹推进城市内涝治理、黑臭水体治理、老旧小区改造等多项工作[EB/OL].https：//www.shantou. gov.cn/cnst/ywdt/content/post_1981351.html.

[7]张宇栋.吕淑然.城市公共安全管理存在的问题及其解决途径[J].城市问题，2018（11）.

[8]全林.党建引领城市基层治理的现实困境与优化路径[J].上海交通大学学报（哲学社会科学版），2021，29（1）.

[9]唐皇凤，王锐.韧性城市建设：我国城市公共安全治理现代化的优选之路[J].内蒙古社会科学（汉文版），2019，40（1）.

责任文编辑：赵春燕