新时代领导权威法治化路径探析

张敏 汪倩

摘要：我国领导权威以民主集中制为基石，以党政法规制度建设为框架，显现出法理型权威特征。在从严治党与依法治国的建设过程中，领导权威起着关键性的桥梁作用，新时代必须推进领导权威法治化。但目前领导权威面临着领导环境、国家治理现代化、风险社会等挑战，部分领导干部存在“越权”与“失度”等行为，原因在于传统观念尚未完全转型、权责一致尚未完全实现。为促进领导权威法治化，应当把握好三对平衡关系，健全管理体制机制，加强领导干部队伍建设。

关键词：领导权威；新时代；法治化

基金项目：国家社科基金一般项目“监察法实施的配套制度供给及完善研究”（19BFX044）；河南省哲学社会科学规划项目“人工智能在行政领域运用的风险防范法律问题研究”（2021BFX015）。

作者简介：张敏，河南大学法学院副教授，河南大学监察制度研究中心研究员，法学博士；汪倩，河南大学法学院。（河南开封475001）

中图分类号：D920.0文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）07-0059-05

2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议上正式提出了“习近平法治思想”，不仅从理论上回答了为什么要全面依法治国，还从实践层面回答了怎样全面依法治国这个重大时代课题。实现依法治国的重要着力点就是要坚持抓住领导干部这一“关键少数”。2018年中共中央印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》指出，新时代要引导领导干部在实现中华民族伟大复兴的中国梦中发挥作用。但由于传统的领导观念还未转型，权责统一还未完全实现，又面临新时代的一系列挑战，部分领导干部还存在超越限度行使职权的现象，不利于依法治国与从严治党的实现。因此，新时代推动领导权威法治化显得尤为重要。

一、领导权威原理与制度体现

（一）权威原理

任何社会的政治稳定都需要一个权威政权，而强大政府的建立必然需要领导权威。恩格斯指出，“权威是指把别人的意志强加于我们；另一方面，权威又是以服从为前提的”[1]1。“一方面是一定的权威，不管它是怎样造成的，另一方面是一定的服从，这两者，不管社会组织怎样，在产品的生产和流通赖以进行的物质条件下，都是我们所必需的”[1]4-5。“巴黎公社之所以覆灭，就是因为在巴黎根本没有权威的政权，而只是一片无政府的状态”[2]500。可见，在马克思恩格斯的理论中，权威有以下层次：首先，权威承担着一定的社会职能，权威的存在有客观必然性；其次，任何阶级取得政权、维护政权都需在某种程度上借助权威，因此在无产阶级专政国家中应构建政治权威；最后，权威以服从为前提，表现为“强制性服从”或“自愿遵从”，脱离了服从的领导不具有权威。

马克斯·韦伯的权威理论重点论述了权威与服从的关系，将研究视角聚焦在何种统治权威能够获得民众持久并自愿的支持。马克斯·韦伯认为权威的建立是基于人们自愿的服从，而自愿服从的动机虽然多样，但最根本的因素仍是对合法性的信仰。他根据人们服从权威的来源把领导权威划分为传统型权威、魅力型权威以及法理型权威三种类型[3]239-243。具体而言，传统型权威来源于习俗、惯例、祖训等的共同作用；魅力型权威源自领导的个人魅力和超凡品质；法理型权威源自法律规则，只有根据理性法定规则制定的决定与命令才具有公信力。

（二）新时代下领导权威的制度体现

首先，中国特色社会主义制度下领导权威以民主集中制為基石。历史和实践证明，我国的改革与发展离不开政治领导力，而民主集中制正是实现领导力的核心所在。作为我国的根本组织制度与活动原则，一方面，民主集中制内化为党政机关的精神追求与决策方式。如《中国共产党章程》通过规定“四个服从”，从思想上做到统一领导，行动上做到团结一致，决策上做到步调一致。另一方面，民主集中制外化为各项制度的组织逻辑，并体现在立法、执法和司法三个层面。在立法层面表现为任何法律、法规的决议都需经人民代表大会依照少数服从多数的原则投票决定；在行政层面表现为实行首长责任制，重大行政决策要求在集体讨论的基础上由领导最终决定，行政执法中的法制审核、行政执法和申请强制执行的延期等关键程序都要求行政负责人最终决定；在司法层面表现为法院审判合议制，合议庭评议案件时各个合议庭成员具有同等权利和责任，案件有分歧时实行少数服从多数的原则，另外在行政诉讼中体现为行政机关负责人出庭应诉制度。可以说，我国各项政治行政制度是民主集中制的具体化呈现，在民主与集中的过程中，民主与服从达至动态平衡，领导权威得以产生。

其次，新时代党内法规制度建设为领导权威划定边界。党内法规制度建设既是一种动态化过程，也是一个系统的工程，包含党内法规制定、实施、监督、保障等多维度内容，为领导权威划定限度与边界。根据中国共产党党内法规制度建设现状，党内法规制定受法定程序限制，并凸显多元利益主体参与，防范领导者在行使权力过程中出现“个人专断”与“长官意志”。如《党内法规制定条例》明确规定“征求意见”是起草工作的必经阶段，党内法规草案形成后，应听取党代表大会代表和基层党员、干部及有关专家学者的意见。党内法规实施体系规定领导干部的职权职责。如《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》明确党委主要负责人在推进法治建设中应当履行的职责。《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》第9条第1款规定，“党员领导干部应当敢于担当、勇于负责，以上率下、以身作则，带头学习宣传党内法规，带头严格执行党内法规”。明确党政领导干部的追责制度。如《中国共产党党组工作条例》第41条第2款规定了若党组（党委）有重大决策失误，对参与决策的党组（党委）成员实行终身责任追究。可见，新时代党内法规建设强化了领导权威的法理型基础，巩固了法理型权威的优势。

二、领导权威法治化的时代意义

领导干部作为权力的具体行使者、政策的实际推动者，其法治化程度影响着依法治国与从严治党的效能。因此，领导权威是从严治党与全面依法治国的连接桥梁和重要着力点，新时代必须推动领导权威法治化。

（一）依法治国需发挥“关键少数”的作用

首先，维护党的领导权威是实现依法治国战略目标的根本保障。“全面建设法治中国”是针对我国法治建设而提出的具有创新性、策略性、前沿意义的理论与实践构想。在“两个一百年”历史交汇点上，全面建设法治中国不仅面临着错综复杂的执政考验，还需应对国内外严峻的风险挑战，而维护党的领导权威是防范和化解各种风险挑战的“定海神针”。其次，领导干部是实现组织职能的关键力量。建设法治中国的命题提出以后，要依靠专业化、高效率的组织体系来执行和推动，而领导干部作为科层组织的关键少数，是推动各项既定目标落实的组织者、推动者与实践者。一旦各级领导干部失去在管理体系中的权威性力量，就会造成组织乏力、指挥失灵、统帅无效的被动局面，也就实际地导致组织职能的虚化，全面依法治国建设也就无从开展。因此，为保证法治中国建设稳定推进，领导干部必须树立权威。

（二）全面从严治党通过加强对领导干部的监督，为全面依法治国建设提供领导力量

习近平明确指出：“加强党内法规制度建设是全面从严治党的长远之策、根本之策”，“必须坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设”[4]169。由此，折射出我国依法治国与从严治党同时推进、相辅相成的建设新进路。全面依法治国意在提高党领导依法治国的能力和水平，只有党坚持依法执政、各级政府坚持依法行政，才能确保全面依法治国的正确方向，才能拓宽依法治国建设的广度与深度。新时代全面依法治国不仅要发挥领导干部的“关键少数”作用，还要求领导权威向法治化发展。当前，全面从严治党通过完善党内法规体系，坚持党规与宪法法律保持内在协调一致，以党内法规层层压实领导干部的政治责任，实现了对领导干部的伦理优化，改善了国家治理现代化的伦理环境[5]，为全面依法治国提供了政治保障和领导力量。

可见，在从严治党与依法治国的建设过程中，领导权威起着关键性的桥梁作用，只有实现领导权威法治化，才能使从严治党的正向推动作用流向全面依法治国建设。

三、新时代领导权威面临的挑战、存在的问题及原因分析

（一）新时代领导权威面临的挑战

首先，新时代领导环境的变化要求领导权威进一步强化“人民性”以巩固无产阶级领导权威。在内部环境中，中华民族正处于伟大复兴的关键时期，依法治国建设正处于全面铺开的重要时期；在外部环境中，世界各国的博弈与竞争愈演愈烈。面对社会大变革，民众对领导者易产生信任危机，为应对各种挑战又必然要强化领导权威。我国作为社会主义国家，新时代下一切国家机关工作人员，无论身居多高的职位，始终都要把人民放在心中最高的位置，始终全心全意为人民服务，始终为人民利益和幸福而努力工作[6]153。

其次，国家治理现代化要求巩固“法理型权威”，在法治基础上提升“魅力型权威”。推进国家治理现代化是我党提出的关键政治目标，在实现过程中必须发挥领导权威的核心作用。而国家治理现代化凸显多元利益主体的参与、国家与社会共治，这就对领导能力和威信力提出更高的要求。随着市场经济的发展、网络信息的开放、公民权利意识的增强，公民对强制命令存在抗拒与怀疑心理。当强迫型服从治理能力弱化，就需将领导者个人魅力和对权力监督与制约结合起来感召公民自愿服从。

最后，风险社会的紧迫性要求领导干部增强风险意识与防控能力。现代社会是“風险社会”，在高度发达的现代化和工业化进程中，人类自身行为和科学技术的风险无时无刻不威胁着人类生命、健康、安全及社会秩序，另外全球化也大大增加了风险的来源、影响和潜在后果。相较于个体行动，有组织的集体行动显现出更强的风险治理能力，领导干部作为决策者，责无旁贷地成为风险规制的关键力量。风险的不确定性与主观性要求领导干部科学研判突发事件。新时代下领导干部应增强忧患意识，打好防范和化解重大风险的攻坚战。

（二）当前领导工作中存在的问题

首先，部分领导干部在工作中存在越权现象。其一，向上越权。部分下级领导者存在超越权限行使原属上级领导者法定职权的现象。其二，同级越权，部分领导者存在超越权限干预同级其他部门职权的现象，该现象在部门竞争中尤为明显。其三，向下越权，部分上级领导者在工作中存在“事必躬亲”的做法，代替决定原应交由下级处理的事务。

其次，部分领导干部在工作中存在“失度”问题。其一，冲动决策。部分领导干部为了在任期内快速达到晋升标准而大搞形式主义、面子工程。其二，粗放型的领导方式。一方面表现为部分领导下达的任务内容泛化，使得决策目标因缺乏具体细则而难以有效实施；另一方面表现为决策缺乏“人情味”和“变通性”，部分领导干部在推动政策实施过程中尚未贯彻比例原则，“一刀切”的行为方式忽视了人民的真正需求。其三，缺乏主动性与积极性。部分行政管理部门执法不协同，存在相互推诿、不作为等现象，导致当事人权益迟迟得不到保障。社会治理中领导干部应当做到“守土有责”，积极主动作为。

（三）领导权威存在超越限度现象的原因

首先，传统观念尚未完全转型。一方面，领导干部掌握着行政人员晋升与调动权，从而导致了行政人员在从事行政事务时服从领导意志而不是法律规则的思维方式。另一方面，部分领导干部放大行政权对人民的教化与管理的工具价值，片面强调公民的服从义务与被管理地位，官本位的管理思维浓厚。

其次，权责一致尚未完全实现。一方面，科层制的上下级关系影响了权责统一的实现。由于领导者处于层级制的高位，与下级相比存在明显的权力优势。另一方面，部门间的相互分离与狭义竞争也阻碍了权责一致的实现。为了保障组织的高效运行，各个部门往往承担着不同的职能与目标，各个部门之间存在着信息壁垒，以至于部门之间相互不知道对方在做什么，从而容易导致互相推诿责任的情况[7]。

四、新时代领导权威法治化的路径

（一）把握好三对平衡关系

第一，划清“领导”与“干预”的界限。一方面，各级领导干部应当恪守权责清单，仅对自己职责范围内的事项作决定，既不越权也不推脱。正如习近平所指出的，各级领导干部“不要去行使依法不该由自己行使的权力，也不要去干预依法自己不能干预的事情，更不能以言代法、以权压法、徇私枉法”[4]25。另一方面，增强下级自主性与适度放权。基层是各类矛盾的聚焦点和工作落实的核心点，因此在政策决定中应当坚持民主决策，为基层干部表达想法与意见开通渠道。在决策执行时则要通过适度放权来调动下级的积极性与创造性，使决策更体现地方性与特殊性。

第二，调控“静态”与“动态”的偏差。一方面，领导干部在决策过程中应当坚持科学决策、理性决策、合法决策，做到以问题为导向、从实际出发、具体问题具体分析。在政策决定阶段可引入专家论证、风险评估、成本效益分析、合法性审查等正当程序，保障重大决策的合法性与合理性。另一方面，决策执行阶段应当坚持“动态化”与“比例性”，根据实施现状对重大决策及时评估与调整。2022年河南省发布的《河南省重大行政决策程序规定》第八章明确规定决策执行和调整的原则与程序，包括情势变更下的通报制度、评估制度、中止执行程序等。该规定体现了领导方式与政策执行动态化和比例性的价值取向，有利于提升政策的灵活度与适应性，值得各地借鉴与推广。

第三，厘清“试错”与“犯错”的边界。为最大限度引導领导干部勇于担当、主动作为，需科学构建容错机制。一方面，应当贯彻“三个区分开来”原则，对领导干部在改革创新与政策推动落实中的探索性失误与其他失误作区分，鼓励先试先行，敢拼敢闯。另一方面，总结地方经验形成顶层设计。近年来各地相继推出试错条例，赋予领导干部“试错权”。但试错机制也引发了对官员机会主义的担忧。对此，应当建立健全顶层设计，通过完善相关法律法规制度为试错机制提供法律保障。

（二）健全管理机制

第一，健全公平公正的绩效考核机制。绩效考核机制可发挥激励作用，有力调动领导个人与员工的工作积极性，提升工作效率。另外，客观的考核标准能营造公正的工作环境，通过客观指标以排除外界对领导、上级对下级的主观评价，从而加强下级对上级、公民对领导干部的认可与信赖，最终达到强化领导权威的效果。一方面，摒弃唯GDP论的考核评价指标，实行差异化考评标准。不同地域、不同层级、不同部门的领导干部应当根据实际情况不同，在《党政领导干部工作条例》的基础上明确差异化的政绩考核要求与标准。另一方面，有必要引入独立于政府体系之外的第三方评价机制，确保考核指标的中立性，改变政府既是“裁判员”又是“运动员”的矛盾局面。

第二，健全赏罚分明的奖惩制度。奖励机制能在无形中鼓励公务员有效落实上级下达的政策目标。惩罚机制可起到警示与监督作用，及时整治部分干部懒政怠政、以权谋私、形式主义等不良风气，从而强化领导权威法治化。一方面，应制订科学的激励组合策略。为精准匹配各级领导干部在实践中的内在需求，需发挥冠以荣誉称号、提高物质奖励、提拔晋升等多样化激励组合策略对行为选择的正向激励作用。另一方面，应当提升奖惩机制的透明度与公信力。各级领导干部需自觉接受群众监督与舆论监督，不仅应进一步扩大政府公开信息的范围与透明度以保证用权行为的正当性，还应当健全奖惩制度，开通释疑解惑渠道。

第三，健全体系严密的问责制度。党的十八大以来，中央通过改革党政干部问责机制，强化了以党内负有主要领导责任的干部为重点问责对象的监督理念。尤其是《监察法》《监察法实施条例》的颁布实现了监察全覆盖。但目前监察问责、行政问责事由与党内问责情形还存在制度衔接不畅、党内问责对象不精准等问题。故而，一方面应调适行政问责事由。目前，党内问责、监察问责已将失职失责列为问责事由。行政问责规范应当在充分考量行政权责法定配置的基础上，对行政机关领导干部不履行职责、不正确履行职责的情形予以调整。另一方面应当厘清上下级领导干部的责任边界。明确中央与地方、上级与下级间的权责分工，避免垂直管理部门间责任转嫁的行为倾向。

（三）加强领导干部队伍建设

第一，积极开展思想政治教育活动，推动干部培训制度化。领导干部应当秉持终身学习的精神，通过培训不断更新领导思维，突破固化的管理方式。新时代各级领导干部要树立法律至上、法律面前人人平等、尊重和保障人权、权力制约与监督的法治思维，带头尊法学法守法用法，发挥“头雁效应”。“要不断加强党员领导干部的思想道德修养和党性修养，常修为政之德、常思贪欲之害、常怀律己之心，自觉做到为政以德、为政以廉、为政以民。”[8]175对此，应当建立健全各级领导干部全过程培养的制度体系，重点培养各级领导干部的风险防控能力、执政能力、政治觉悟、作风建设等。由此提升领导干部的法治思维与“服务型”的领导作风。

第二，深化人事体制改革，优化人才配置。一方面，在干部选拔任用中要积极推进民主协商与公众参与。新时代各级领导干部的选人用人应当“在阳光下进行”，发挥多元主体在社会治理中的作用。当然，也要正确对待民主测评，不能形成“唯票”的价值导向。干部选任应当严格按照德才兼备、以德为首的标准，任用真正坚持立党为公、执政为民、敢负责、干实事的人。另一方面，要创新培养计划，激发人才活力。为调动干部主动作为的积极性，应创新人才培养计划。河南省开展的“墩苗计划”，集中选派优秀干部开展双向交流任职，对于表现优秀、成绩突出的任职干部可提拔使用，特别优秀的甚至可以打破隐形台阶提任至关键岗位。该计划以基层为导向，对激发队伍活力、优化班子结构、培养实干型法治人才有重要意义，值得各地推广与践行。

参考文献：

[1]恩格斯.论权威[M].北京：人民出版社，1973.

[2]马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，2012.

[3]马克斯·韦伯.经济与社会（上卷）[M].北京：商务印书馆，1997.

[4]习近平.论坚持全面依法治国[M].北京：中央文献出版社，2020.

[5]刘洋.党内法规制度：推进国家治理现代化的中国特色方式[J].河南大学学报（社会科学版），2021，61（6）.

[6]习近平.在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话[M].北京：人民出版社，2018.

[7]麻宝斌，郭蕊.权责一致与权责背离：在理论与现实之间[J].政治学研究，2010（1）.

[8]习近平.之江新语[M].浙江：浙江人民出版社，2007.

责任编辑：朱婧婧