乡村人民调解运行的现实困境及路径选择

摘要：人民调解作为一种非诉讼纠纷解决方式，在预防和化解社会矛盾纠纷、维护社会秩序和谐稳定方面发挥着重要作用。目前，我国乡村人民调解在运行过程中存在人民调解委员会虚置、人民调解员队伍建设不力、纠纷化解功能弱化、调解协议执行效力不足等问题。通过对江苏昆山、江西共青城、贵州桐乡等地的实践考察发现，其“互联网+”模式、“乡贤会”模式和“分片包保”模式为其他地区提供了有益的经验启示。各地可从完善人民调解委员会机构设置、提升人民调解员职业化专业化水平、强化人民调解处理矛盾的基础性作用、保障调解协议的执行力等方面促进乡村人民调解高效运行。

关键词：乡村人民调解；调解员职业化；纠纷化解功能；调解协议执行力

基金项目：陕西省教育厅人文社科专项项目“陕西农村社区社会组织参与基层治理创新法律问题研究”（18JK0304）；西安财经大学2020年研究生创新基金项目“乡村人民调解运行的现实困境及路径选择”（20YC042）。

作者简介：刘玲，西安财经大学法学院（陕西西安710061）。

中图分类号：D926文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）07-0052-07

近年来，随着城乡融合发展的推进，大批农村人口进城务工，封闭传统的农村熟人社会逐渐瓦解，导致乡村人民调解委员会的纠纷化解功能不断弱化，司法救济手段被广泛运用。完善乡村人民调解运行机制、明晰乡村人民调解机构权责范围、加强调解员队伍专业化建设是促进乡村人民调解委员会公信力回归的必由之路，对维护乡村社会和谐、促进乡村经济发展具有深远影响。笔者通过对江苏昆山等地的实践考察，总结几地的创新经验，提出完善乡村人民调解制度运行的相关建议。

一、乡村人民调解的内涵及功能

乡村人民调解的运行是乡村纠纷解决和秩序建设的重要组成部分。分析乡村人民调解运行的困境，首先应明确乡村人民调解和人民调解委员会的内涵和功能。

（一）乡村人民调解的内涵界定

2011年开始施行的《中华人民共和国调解法》指出，人民调解是指在出现矛盾纠纷时，各级人民调解委员会出面了解案件情况，从实际出发，帮助双方当事人客观分析事实，助其择取最佳解决办法，并巧用说服、规劝、疏导等手段，促使两方当事人通过平等协商自愿达成调解协议。从调解主体来看，人民调解工作由人民调解委员会组织实施。从调解内容来看，调解的范围仅限于民间纠纷，2002年9月出台的《人民调解工作若干规定》第二十条明确指出，民间纠纷包括发生在公民与公民之间、公民与法人和其他社会组织之间涉及民事权利义务争议的各种纠纷。从调解方式来看，人民调解是基于当事人自主自愿的原则，利用情、理、法相结合的手段，在平等协商的基础之上达成调解协议。

（二）乡村人民调解的功能

1.及时处理乡村矛盾纠纷。化解矛盾纠纷是乡村人民调解最基本且最重要的功能。在人民群众的权利意识持续高涨的今天，如果对关系老百姓切身利益的小矛盾放任不管，很可能会使矛盾激化。此外，人民调解作为一种独立的纠纷解决方式，与司法手段相比具有便捷、低耗的天然优势，并且能在矛盾发生的第一时间介入，及时发挥效能，消解误会、舒缓积怨，是化解乡村纠纷的“第一道防线”[1]72，可以阻却恶性事件的萌发。

2.促进乡村社会稳定和谐。乡村人民调解秉承公平公正之原则，将道德和人情因素考虑在内。在调解过程中，始终重视当事人之间的友好协商，为矛盾双方搭建平等沟通的桥梁，在解决问题的同时，还积极维护家庭内部的亲情和邻里之间的乡情，有效减少情感的对立。它以当事人的合意为基础，注重维持熟人社会的稳定秩序，有利于促进乡村社会的和谐，推动农村社会健康有序发展。

3.敏锐感知乡村秩序变化。一方面，人民调解委员会可以发挥纠纷预警器的作用。调解员熟悉村情民意，可敏锐捕捉风险隐患并提前采取措施予以规避。另一方面，随着我国城乡一体化的加速推进，乡村环境日趋复杂，新问题层出不穷，矛盾主体更为多元，纠纷形式更为复杂[2]。因外出打工引发的新型纠纷逐渐显露，如婚外情、留守儿童人身安全问题等。乡村人民调解委员会应正视新时代出现的新情况新问题，采取多种方式积极维护正常的乡村秩序。

二、乡村人民调解运行的现实困境

近年来，虽然乡村人民调解的功能和作用日益受到关注，但在调解工作开展过程中也逐渐显露出一些问题，如调委会机构设置、调解员队伍建设、调解功能发挥、调解协议执行效力确认等方面还存在一些不足。

（一）人民调解委员会机构虚置

1.村委会与村人民调解委员会存在“一班人马两块牌子”的问题。村人民调解委员会是乡村人民调解工作的执行主体，一般作为村委会的内设机构而存在。依据相关法律规定，人民调解委员会委员由村民会议或村民代表会议推举產生，人民调解员则由人民调解委员会根据实际需要面向社会聘任。在未聘任人民调解员的村庄，村委会干部是调解村民纠纷的骨干力量。村民出于对村干部的信任，多数时候会推举村干部为人民调解委员会委员，也有些村庄不经过村民推举直接安排村委会成员兼任调解员，致使村人民调解委员会的独立性和自治性难以保障。此外，村干部兼任人民调解员，除了要处理日常公共事务，还需调处多种多样的村民纠纷，难免顾此失彼，不利于乡村人民调解工作的顺利开展。

2.乡镇人民调解委员会代办村人民调解委员会工作。党和政府历来高度重视基层纠纷化解工作，依照《人民调解委员会组织条例》，人民调解委员会的指导和监督工作由各级司法行政部门与人民法院配合完成，其中，要求司法行政部门的指导系统全面，覆盖人民调解委员会组织队伍建设与日常工作等各个环节。基层司法所作为司法行政机关的派出机构，承担着对乡镇、村人民调解委员会的指导工作。但是，各地司法所主要集中在对乡镇人民调解委员会的指导上，对村人民调解委员会的关注度明显不够。而且此类工作弹性较大，大部分司法所没有明确的目标和计划，指导工作不定时不定量，很少辐射至村一级。长此以往，随着乡村矛盾的多样化与复杂化，乡镇、村庄两级人民调解委员会难以有效衔接，村里的调解员不能解决的一些矛盾纠纷，需由乡镇人民调解委员会增派人员帮忙。乡镇人民调解委员会不堪重负，村人民调解委员会几近虚置，这种不平衡状态不利于乡村人民调解工作的有序运行。

（二）人民调解员队伍建设不力

1.人民调解员遴选、培养不科学。第一，调解员队伍准入门槛低。随着调解案件的复杂化、调解程序的规范化，以旧标准遴选的调解员，其综合素质已经难以满足当前调解工作的需要。此外，人民调解员年龄结构不合理，多为退休老人和刚毕业的大学生。年长者工作经验丰富但文化水平有待提升，不了解年轻人的心理；年轻者则社会经验不足，处理纠纷时说服力不强，调解工作常陷入窘境。第二，调解员队伍缺乏稳定性。目前的乡村人民调解员队伍中，兼职调解员占比高，流动性大。年轻的专职调解员经验不足，入职后上手慢，往往需要一个过渡期，但由于调解员工作烦琐、收入低微，乡村调解员职位常常沦为专职调解员实践锻炼的临时跳板，适应期长而服务期短。第三，调解员日常培训不到位。乡村矛盾纠纷环境日益复杂多样，调解员只有不断扩充多领域相关知识，才能胜任调解工作。专业的调解技能亦需通过培训来学习，除了良好的沟通交流能力，人民调解员调解语言的准确性直接影响工作程序的规范性。现阶段，村人民调解员的业务培训工作多由县级人民政府司法行政部门和基层人民法院负责，大部分地区能按要求定期开展，但普遍存在培训内容单一、流于形式等问题。

2.人民调解员激励机制不足。《中华人民共和国调解法》明确规定，各级人民调解委员会调解民间纠纷，不向双方当事人收取任何费用。因此，除地方政府和村委会提供的基础保障外，村人民调解委员会没有其他经费来源。激励机制也鲜有涉及，仅在第六条提到对有突出贡献的调解员进行表彰奖励。各项工作的开展离不开人力财力物力的支持，调解员补贴、办公设备采购等，都需要资金投入，而每一笔开支均需政府严格审批。人民调解机构自身造血能力的缺失，不仅加重了政府负担，其发展也受各地财政状况的制约，难以调动人民调解员的积极性和主动性，吸引高学历高素质人才加入调解队伍更是沦为空谈[3]。当今时代是注重知识性和专业性的时代，职业化程度低、薪酬少且稳定性不足的人民调解员队伍，很难保持恒久的内生活力，有时甚至难以取得当事人的信任，使调解工作举步维艰。

（三）矛盾纠纷化解功能的弱化

1.乡村矛盾的类型渐趋复杂。当前，农村利益主体逐渐多元化，矛盾主体增多，有些矛盾彼此关联、相互叠加，形成了多种新型矛盾。究其原因，乃是邻里关系日渐淡漠疏远，利益考量超越情感判断，乡村原有的地方性共识不断减弱，乡村传统治理要素如村规民约的约束力降低，村民内部团结出现问题[4]。另外，家庭内部赡养老人、抚育子女的矛盾层见叠出，当事人相互推诿，新旧矛盾交叉堆积。在婚姻方面，天价彩礼、外出务工者婚外情等问题时有发生。这些矛盾纠纷阻碍乡村社会安定有序发展，也给乡村经济发展带来困扰。矛盾主体的多元化和矛盾类型的多样化给人民调解工作带来挑战，人民调解员对新纠纷认识不透彻、专业知识储备不足，调解工作很难达到预期效果，公信力大大减弱。

2.乡村干部的参与积极性降低。城市与农村之间的双向人口流动日渐频繁，大批村民进城务工，常驻型村民数量不断减少，同时也有土地承包商等外来人口进驻农村，过去相对闭塞的熟人社会逐渐呈现开放姿态。村民家庭收入的来源也趋于多元化，村庄原先以血缘和地域为根基的互帮互助的乡邻共同体呈现分离态势，村集体凝聚力明显降低。在此情况下，村民委员会在乡村社会中的地位日益边缘化，村干部话语权式微[5]。因此，依附村民委员会开展工作的人民调解委员会的权威性更无从谈起，村干部调和矛盾纠纷的效果大不如前。一方面，村民对村干部的依赖心理和信任感逐渐减弱；另一方面，村干部对调解工作的积极性、主动性不强，存在“事不关己”的旁观者心态。由此可见，村干部在人民调解工作中的主体地位正在弱化。

3.司法救济手段得到广泛运用。首先，乡村纠纷解决方式渐趋多元化。随着普法工作在全国范围内开展，农民的权利意识和法律观念不断增强，农村不再是只讲情不谈法的封闭地域[6]。在面临矛盾纠纷时，农民会依据实际诉求从多种纠纷解决方式中择取最优选，人民调解不再是首选。其次，新时代村民对诉讼手段的接受程度更高。城镇化的飞速发展使许多农民离开了父辈赖以生存的土地，在城市寻求发展。他们眼界逐渐开阔，维权意识不断增强，将私人恩怨公开化、透明化不再被认作是有失体面之事。再次，村民更加看重诉讼手段的实效性和强制力。过去，许多农村家庭因为高昂的诉讼费，对诉讼途径望而却步，2007年《诉讼费用交纳办法》正式实施，诉讼费用标准降低。诉讼的权威性加上成本的低廉化，使得法院诉讼逐渐成为更多民众理性权衡后的最终选择。在此情况下，司法救济手段之外的解纷渠道如乡村人民调解、仲裁等的生命力有所减弱。

（四）调解協议的执行效力不足

1.调解协议不规范影响其执行。《中华人民共和国调解法》明确规定了人民调解协议中应写明的内容、生效要件和生效日期等，尤其是协议内容，需涵盖双方基本情况、纠纷主要事实、争议点、双方责任承担等多项。但由于不同地区管理部门审查严格度参差不一、村人民调解委员会组织不规范、调解员综合素质较低等原因，最终签订的调解协议书的形式要件往往有不符合要求之处。例如方言土语较多、语句有歧义等，影响调解协议的执行。将不符合规范的调解协议书拿到法院申请司法确认时也会被法院拒绝。

2.司法确认制度具有局限性。《中华人民共和国调解法》规定当事人达成的调解协议具有法律约束力，但在人民调解协议实际执行过程中，这种约束力具有局限性，大多时候还得依靠当事人的自觉和人民调解委员会的监督。根据最高院相关司法解释，双方当事人协商达成的人民调解协议具有民事合同性质，签订协议后一方当事人拒不履行或反悔的，另一方当事人可以通过诉讼途径，请求法院审查协议的合法性。只有经得起法院的依法审查，调解协议的效力才能得以证明。对于人民调解员而言，竭力促成的调解协议有时却得不到法院确认，容易产生挫败感。而从纠纷当事人角度看，更是深感浪费时间精力，对调解工作产生误解，认为调解本就是“假把式”，客观上会降低乡村人民调解委员会的公信力，不利于乡村人民调解工作的有序推进[7]。

三、乡村人民调解运行的实践考察与经验启示

在人民调解模式开拓方面，江苏昆山、江西共青城、贵州桐乡等地区走在改革前列，其调解模式各具特色，相关成熟经验值得国内其他地区借鉴。

（一）乡村人民调解运行的典型实践

1.江苏昆山的“互联网+”模式。昆山市人民调解委员会搭建了智慧社区线上服务平台，并在其中设置了“人民调解”预约板块。平台收到群众诉求后，准确定位纠纷发生地，就近指派人员了解情况，在规定期限内调处完毕并提交反馈报告。当调解无效或在调解过程中遭遇瓶颈抑或有特殊情况发生时，可向平台提交申请，按规定程序将纠纷回流，调处中心评估后另行安排。微信公众号、微信群可承担传送调解告知书、证据材料及调解协议的任务，后台还免费提供法律咨询服务。这种“一站式”服务模式能让群众享受到更精准更快捷的服务，有效提高了人民调解委员会的法律服务水平。

2.江西共青城的“乡贤会”模式。乡贤会是由各区（县）乡贤自主自愿联合组成的集咨询与解纷为一体的社会组织[8]，主要有以下两种工作模式。一是服务参事，会员上报个人基本情况，会长依据其居所和个人特长为其定向分配服务岗位，使会员们各尽其能，为附近居民提供服务。二是活动参事。乡贤会内部分为若干小组，有协助调解纠纷的“和事佬”、为村民答疑解惑的“知心队”、为乡风文明建设把关的“督导组”、为困难家庭提供志愿服务的“公益团”、指导村民择业致富的“导师组”等，助力村民生活的方方面面。同时，乡贤会还充分利用腾讯会议等线上平台，建立日常沟通机制，随时随地交流工作进展，反馈群众意见。

3.贵州桐乡的“分片包保”模式。为了调动村委会成员及人民调解员的工作积极性，加强责任意识，桐乡市在农村工作考核体系中增设了纠纷化解能力一项，与其他村务工作同部署、共审查，并严格奖惩。一方面，明确责任主体，村支书和驻村干部为第一责任人，村民小组组长作为直接责任人参与并监督调解工作。领导干部划区指导，包协调、包解决、包稳定，保障其分管区域内调解工作的有序推进。另一方面，桐乡设立了人民调解专项工作督导组，各乡镇纪委和组织办干部带头，组织人员对各村调解委员会的解纷能力进行督查考核，每月通报，每季度排名公示，并于年终启动综合评分机制，促使乡村人民调解委员会不断精进业务水平。

（二）乡村人民调解运行的经验启示

1.开发智慧乡村线上调解平台。近年来，信息技术的发展和智能手机的普及为线上调解工作的開展提供了可能。各地应积极开发智慧乡村线上调解平台，不断优化平台设计，扩展适用人群，使更多村民享受更高效周到的调解服务。另外，线上调解可以作为线下调解的补充在特殊时期发挥作用。例如，自2020年春节至今，受新冠肺炎疫情的影响，线下调解多有不便，若能充分利用线上调解平台，诸多矛盾纠纷就能更快得以解决。各村人民调解委员会还可以开设普法宣传教育小窗口，开展线上有奖问答活动，充分发掘微信公众号等新媒体的效用。

2.鼓励乡贤参与乡村纠纷调解。乡贤这一群体与农村社会调解员内在契合度较高。首先，乡贤熟悉本乡本土情况，且有深厚的生活智慧，分析和解决问题能力较强，在调解过程中能快速厘清纠纷原委，定位问题根源，并及时用村民易于理解和接受的语言提出解决建议。例如，乡贤可以将繁复的法律条文转化为简洁平实的语言，有助于当事人在较短时间内理清头绪，将损失降到最低。其次，乡贤在村内的威望不是由政府或其他机构赋予的，他们或学识渊博，或财力雄厚，或智慧过人，或人脉广泛，因而受人尊重，在村内的影响力毋庸置疑。相比普通村民，他们更具“法律明白人”的潜质，可通过培训发挥其村民与政府之间的桥梁和纽带作用。

3.建立分组定期排查维稳制度。桐乡的成功经验启示我们，以村级人民调解委员会为中心，建立纠纷定期排查维稳制度大有裨益。首先，创建纠纷排查网络，明晰权责并细化分工。在村委会干部的监督下，全村划片分区，人民调解员分组排查化解矛盾，每月开会汇报总结[9]。其次，严格责任追究，强化对各小组的督察。实行定期考核制，完善通报教育和诫勉谈话程序，调动人民调解员工作积极性。再次，各调解小组在调解工作中遇到困难的，要向村人民调解委员会反馈，情况特殊的，应及时将调解动态上报至乡镇领导小组办公室，经领导小组商议后给出处理意见。

四、乡村人民调解运行的路径选择

（一）完善人民调解委员会机构人员设置

乡村人民调解委员会机构建设不是一蹴而就的，要实现各级调委会功能和价值的最大化，首先要完善村、乡镇两级人民调解委员会人员设置，明确两级调解委员会的责任分工，实现二者的有效衔接。当前，一些自治能力尚不成熟的乡村，其人民调解委员会进退维谷，功能难以发挥，村纠纷调解的任务实际上由乡镇级人民调解委员会代为承担[10]。因此，乡村人民调解委员会的角色回归应从划清村、乡镇两级调委会管辖范围着手，并重视两方的沟通和对接。根据两级调解委员会的设置初衷及实际需求，村级人民调解委员会调解村民在日常生产生活中出现的小摩擦，乡镇人民调解委员会则主要负责各村调解委员会上报的棘手、复杂纠纷，并出面调和跨村、跨队、跨组的纠纷。此外，乡镇人民调解委员会还应承担对村级调解委员会进行业务指导的责任，逐步提升村调解委员会处理纠纷的能力和水平。

（二）提升人民调解员的职业化、专业化水平

1.提高人民调解员的遴选标准。一方面，优化各学历层级的招收比例，为人民调解员队伍储备人才。在高校召开宣讲会，鼓励毕业生加入人民调解员序列，逐渐提高学历门槛。同时，在选拔高校毕业生时，应着重组建专业结构合理的调解团队，尽可能多吸纳法学专业的毕业生，使其学有所用。另一方面，适当降低兼职调解员比重，增加专职调解员人数，提升调解员队伍的整体业务能力，实现专兼职优势互补。此外，还应建立科学合理的薪酬激励机制以吸引人才、留住人才，如设置绩效考核奖金、定期开展评优表彰活动等。同时还应扩大遴选圈层，发挥退休的法务工作者如法官、检察官、律师、警察的知识优势和经验优势，协助解决专业性较强的矛盾纠纷。

2.重视人民调解员的培训工作。基层人民法院与司法行政部门应通力配合，搭建多层次培训网络，建立定期联络制度。司法行政部门对调解工作开展全面系统指导，包括日常工作督导、应急预案管理、调解员技能水平监督等，制定计划、增加频率、提升效果；基层人民法院应从具体业务上对调解委员会进行科学指导，通过个案讲评、法院旁听学习、案件结果反馈汇报、座谈会交流经验等形式，提高指导工作的专业性和实效性。对于一些专业技能，如与特殊群体（未成年人、聋哑人等）沟通的技巧、突发事件的应急处理、心理分析等，应组织针对性培训和演练。还可选拔部分村人民调解员担任人民陪审员和人民监督员，在法庭上参与案件审理，通过实践训练培养其法律思维。此外，对人民调解员进行培训时，应注重荣誉感和归属感的等思想层面的教育，通过宣传先进人物事迹的方式，调动人民调解员的担当精神和使命意识。

（三）强化人民调解处理矛盾的功能作用

20世纪60年代初，浙江省诸暨市枫桥镇创造了依靠民众化解矛盾的“枫桥经验”，坚持矛盾不上交，及时就地解决，“捕人少，治安好”。就坚持和发展“枫桥经验”，习近平总书记多次作出重要指示，鼓励各级党委和政府发扬优良作风，重视基层工作，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制[11]。新时代“枫桥经验”在人民调解的基础上，更突出了法治思维和法治方式的运用。解纷方式是有适当分层的，司法手段处于金字塔尖，应当作用于较为复杂的矛盾纠纷，而村庄内部冲突大多较为简单，应尽量在诉讼外化解。

从各地实际来看，有些地区的司法机关在纠纷调处问题上不堪重负，而人民调解则处于“门前冷落车马稀”的窘境，主要原因是诉讼门槛和成本较低，且村民看重司法手段的强制效力。针对部分民事案件，人民法院会建议当事人选择诉前调解方式。为提高普通纠纷的解决效率，有些基层法院还将法院调解与人民调解相衔接，设立人民调解窗口，但窗口调解员对村民关系不甚了解，解纷不够及时有效，案件分流效果不理想。针对这一情况，应适当采用强制性方法调控诉讼门槛。一是“提门槛”，将案件按不同类别设置不同的收费标准，将部分普通常见案件的诉讼费用适当拔高，凸显人民调解的低成本优势。二是“加门槛”，对于某些数量大、案情简单的乡村纠纷，如相邻纠纷、家庭纠纷等，将人民调解程序前置，强制当事人诉前先接受人民调解，发挥人民调解“第一道防线”的基础性作用。由此可重构金字塔型调处化解纠纷体系，为践行新时代“枫桥经验”提供保障，提高村民自治水平，实现解纷资源的良性配置。三是在乡村内部开展利民惠民服务，组织一些村民喜闻乐见的文娱活动，改善村民委员会的边缘化状态，增強村集体凝聚力。

（四）采取多种措施保障调解协议的执行力

1.人民调解协议司法确认制度应由司法审查制度取代，即允许双方当事人在调解协议生效后30天内向法院申请司法审查，法院仅就调解程序的正当性、协议内容的合法性开展形式审查。人民调解协议具有民事合同性质，是平等的双方当事人自愿达成合意的结果。协议由人民调解员帮忙起草，但协议内容完全是双方当事人的真实意思表示，并未掺杂第三方的判断。根据《中华人民共和国调解法》规定，调解协议自双方当事人签订、人民调解员签名并加盖调解委员会印章之日起生效，这表明人民调解委员会对调解协议内容已经进行过确认和审查。为了保障和解成果，尊重人民调解员的辛勤付出，应当保障调解协议的强制执行力，并由调解委员会负责监督。对于已经调解结案的案件，应当明确专人进行跟踪回访，确保调解协议按时履行[12]。对拒不履行协议的当事人，人民调解委员会应做好督促工作，督促后仍拒不履行的，再选择诉诸法院。据统计，在人民调解委员会的督促下，绝大多数达成调解协议的当事人都自觉依照协议履行了约定，仅有1%左右的当事人拒不履行[13]114，可见调解委员会具有独立行使职能的能力。司法审查若能代替司法确认，不但可以降低案件再返法院审理的概率，也对调解工作提供了有力的监督，更能体现正义与效率。

2.采取公证的手段保障调解协议的执行力。协议双方当事人可以依照法定程序，对涉及债权内容的调解协议向公证机关提出公证申请，通过公证方式确认其强制执行力。公证机关接到申请后，由公证人员对调解协议内容的真实性、合法性展开全面核查，对符合公证条件的调解协议赋予强制执行力。协议双方如有任何一方违约，守约方即可依此向法院申请强制执行。可见，公证方式一举多得，不仅能使部分调解协议取得国家强制力保障，而且能为人民调解委员会和司法部门减轻工作压力，也可以为当事人免除后顾之忧。

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责任编辑：赵春燕