“一村一辅警”机制的执行困境与路径优化

摘要：乡村是国家最基本的治理单元，创新乡村治理模式是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要內容。“一村一辅警”机制作为近年来乡村治理模式创新的突出举措，在提升基层治理效能方面取得了一定成效。但是，其实际执行过程中仍存在多方面的困难和阻力，如缺乏实际评估、治理资源有限、缺乏激励机制、选拔问题凸显、主管民警松懈、工作缺乏弹性、监督落实不到位等。对此，应从灵活推动政策落地、强化驻村辅警队伍建设、以“中坚农民”为辅警主体、完善责任民警考评机制、落实常态化监督、发挥自治共治优势等方面加以改进，以增强“一村一辅警”机制的适应性和有效性，为建设平安乡村和平安中国添砖加瓦。

关键词：“一村一辅警”；乡村治理；执行困境

作者简介：于晨曦，中国人民公安大学公安管理学院（北京100038）。

中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）07-0082-05

基层治理是国家治理的基石。习近平总书记强调，基层强则国家强，基层安则天下安，必须抓好基层治理现代化这项基础性工作[1]。《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》指出，“推动政府治理同社会调节、居民自治良性互动，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。乡村有效治理是实现乡村振兴的题中应有之义，加强平安乡村建设则是提升平安中国建设水平的必由之路。公安机关作为政府的重要职能部门，社会接触面广且直接面对百姓，无疑是上述良性互动中的关键一环。2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》提出：“加强农村警务工作，大力推行‘一村一辅警机制。”此后，“一村一辅警”机制在全国范围内推广展开。

一、“一村一辅警”机制的概念及时代意义

“一村一辅警”机制是指在每个行政村设立警务工作站（辅警工作站、警民联系点），由辅警分包。每几个行政村设立警务室（中心警务站），由民警负责，辅警承担“十员”或“八员”职责。如湖北通山规定驻村辅警承担“十员”职责，即巡逻防控治安员、矛盾纠纷调解员、打击犯罪情报员、防灾抢险安全员、社情动态信息员、交通安全协管员、案发现场保护员、服务群众办事员、基础信息采集员、公共安全宣传员[2]。湖南邵阳规定辅警身兼治安防范组织员、矛盾纠纷调解员、情报信息采集员、法律政策宣传员、便民利民服务员、警务下沉联络员、交通安全协管员、乡村义务消防员八大职能[3]。吉林规定驻村辅警承担“八大员”职责，即情报信息员、纠纷调解员、法制宣传员、重点管控员、治安巡防员、交通疏导员、现场保护员、便民服务员[4]。

多省出台的指导意见指出，“一村一辅警”机制中的辅警职责不同于一般辅警：常规意义上的辅警主要是协助民警开展执法工作；“一村一辅警”机制中的辅警主要在村内开展治安防范、信息采集、矛盾化解、法制宣传、服务群众、防火巡查等非执法性工作，并定期向主管民警汇报相关情况。此外，辅警一般兼任村委员会主任助理、综治协管员或村治保会（副）主任，民警兼任村党支部副书记或“中心村”支部副书记。

“一村一辅警”机制是提高乡村治理效能、加强平安乡村建设过程中应运而生的产物。当前，基层治理普遍面临农村警力不足、基础工作薄弱的现状，“一村一辅警”机制完善了乡村信息的收集与互通，是资源下倾、管理型政府向服务型政府转型的实践路径，在巩固基层政权、夯实公安基层基础、促进乡村振兴、建设平安乡村等方面发挥了重要作用。

二、“一村一辅警”机制的典型模式及成效

早在2014年，“一村一警”“一村一警务助理”等工作模式就在河南、贵州等地推行。经过不断的实践探索，如今，全国多地初步形成了因地制宜、特色鲜明的“一村一辅警”机制。

河南新密以社区民警为主体、以包村辅警为补充的“一村一警”警务模式，在2014年就已在全省范围内作为试点推广。在“一村一警‘1+1+5”机制，即由1个派出所负责创建1个警务室和5个警务工作站的模式下，每个警务室由专职社区民警分包，每个警务工作站由包村辅警分包，除参加培训与值班外，必须前往对应站室开展警务工作[5]，力图彻底解决基层警力下沉难的问题。

湖北通山地处山区，由县政府出资为全县近200个行政村各配备一名专职驻村辅警。公安机关对驻村辅警实行“1+4+2+N”的管理模式，即辅警一周内1天在派出所学习、4天在村内工作，至少开展2次夜间巡逻、N次参加行动[2]。此外，湖北省公安厅根据各市县具体情况推广三种模式：一是通山县的招录专职驻村辅警模式；二是枝江市的设立农村中心警务站模式；三是十堰市的由村治调主任兼任辅警模式。以上模式有效缓解了因地形地势造成的出警时间长、矛盾解决不及时等问题。

湖南邵阳在全市范围内共3299个行政村均建立了辅警工作站，每村配备一名辅警，采取“民警包片、辅警包村、联防联治”[3]的辖区警务模式，即积极动员村两委干部、村民党员、村积极分子协助驻村辅警开展治安防范、矛盾调解等工作，努力把“一村一辅警”工作站打造成安全防范的哨所、群众办事的驿站、信息采集的平台、和谐警民关系的“港湾”，取得了较好的社会共治效果。

浙江省宁波市公安局鄞州分局在全区201个建制村的警务室或村级活动中心设立“一村一辅警”工作站，将基层基础工作延伸至村一级[6]。派出所民警负责对工作站的管理，实行“一月一考核、一周一集中、一天一报告”制度，将工作站考核结果与辅警评先评优挂钩，与责任民警绩效考核挂钩，推进“一村一辅警”机制走向实处。不仅如此，浙江省还全面部署推进“公安大脑”建设，并下发建设指导意见以及项目责任分工表，体系化、规范化推动公安系统数字化改革。在此背景下，浙江公安以样板警务站为示范圆心，打造智能服务辐射圈，为驻村辅警常态化巡逻走访、动态化信息采集、精准化治安宣防、便捷化矛盾调解、高效化隐患排查持续赋能，实现多维度、点对点精准服务。此外，通过指挥平台，浙江省对驻村辅警上报的风险隐患进行动态监控、即时研判，大幅提高风险隐患排查处置效率。

三、“一村一辅警”机制的执行困境

2014年以来，“一村一辅警”机制在实际运行过程中也面臨多方面的阻力和瓶颈，不仅包括执行人员的素质、能力和态度，还有制度设计中决策、执行、激励、监督等过程分离所导致的非预期结果[7]。自2019年国家明确提出大力推行“一村一辅警”机制，一些地方在贯彻落实时对当地实际状况缺少评估、执行缺少变通，以手段代替目标、以形式代替内容，耗费乡村本来就少的时间、精力、资源，造成治理“空转”。

（一）执行缺少变通

把握乡村自身的特殊性是进行乡村治理的前提。在时间层面，如春节、国庆节等节假日和春耕、秋收等农业生产时段等节点，外出务工人员反流会导致治安管理难度骤升，需要投入更多的治理资源；在空间层面，中国不同地区的乡村情况不尽相同，例如东部沿海发达地区的村庄，经济条件较为优越，大量外来务工人员对当地治理增加了难度。因此，不同时间节点、不同地理位置导致“一村一辅警”机制的具体实施环境、目标、方式也应是不同的，甚至是否实施都需要辩证看待。如湖北通山、湖南邵阳因地处山区，出警不便，“一村一辅警”机制缓解了警力覆盖不到位、出警时间长的问题。但有的地区地势平坦，各行政村位置较为紧密、治安秩序较为良好，“一村一辅警”的设置就显得有些强硬，实际效用不明显。此外，在当前乡村治理中，人、财、物等资源普遍薄弱甚至欠缺，多地要求各村有条件的可以成立单独的警务室或联系点，这便给有些乡村增加了财政压力。实际上多数农村地区，辅警在其驻村的办公大楼合署办公完全可以满足工作需求。

（二）缺乏激励机制

一般来说，薪酬方面，驻村辅警补贴通常是专款专用，由各市县级财政部门予以保障，金额远低于普通辅警工资。工作压力方面，多地规定辅警除了日常在村内工作，还要参加相关培训、学习、巡逻以及配合行动。此外，在规范化、制度化背景下，汇报自身工作情况也无疑成为一项工作，由此可见驻村辅警的工作压力并不小。职业前景方面，如内蒙古实施评选年度“十佳驻村辅警”的措施，对于表现优异的辅警，可转为区聘合同制待遇[8]。可见，驻村辅警虽然具有一定的上升空间，但资源相当有限。在现有条件下很难阻止驻村辅警的人员流失，更难期待其能在工作中发挥积极性、主动性。

（三）选拔问题凸显

多地规定了驻村辅警必须为本村村民，这不仅是基层群众自治的集中体现，也是新时代“枫桥经验”的缩影。但具体到个人，什么样的村民适合做驻村辅警是需要再三斟酌的，因为驻村辅警作为政策的直接执行者，其个人能力、素质以及品性无疑会直接影响政策实施效果。而在实际运行过程中，一些村庄的无业人员、经济困难人员、“关系户”成为驻村辅警的首要人选。他们以领取补贴为首要目的，认为驻村辅警不过是“花架子”“搞形式”，甚至借机谋取私利。相应主管部门没有真正领悟政策精神，在招录、选聘、管理和考核工作方面也不够负责，应付了事，甚至以此“卖人情、拉关系”，搞权力寻租。

（四）村民主体地位未显现

“一村一辅警”在实际运行过程中，多数驻村辅警的工作积极性、主动性以及发现问题和组织群众的能力仍是较为缺乏的，多局限于被动地进行汇报，机械地上传下达。某些地方过度追求“工作留痕”，将驻村辅警工作过度标准化、精准化，导致工作脱离实际，使其应付式地完成指标和任务，“热热闹闹走过场、认认真真搞形式”的现象仍然存在。“一村一辅警”仍是一种向上负责制，即由上级设置目标、安排任务、实施检查，下级完成并汇报。这种方式与原来“统管式”的警务模式本质上区别不大，优势在于治理位置前移，治理效率提升，但与此同时治理成本也较高。虽然在政策设计过程中想从辅警人选等角度体现自治属性，但村民在这一过程中参与度仍不高，乡村自治的内生动力依然不强，村民的主体性未得到充分体现。

（五）监督落实不到位

随着国家资源越来越多地向下倾斜，监督问题也随之而来。“一村一辅警”的核心内容是驻村辅警完成一些非执法性工作，以驻村辅警驻守村庄，及时了解情况信息、处理邻里纠纷、进行法制宣传、协助开展工作等方式为手段，其目的是破解警力沉不下去的困境，打通农村基层警务“最后一公里”。如果驻村辅警应付式地完成工作，那么该村将会成为公安治理的“真空地带”，其矛盾纠纷长期得不到了解和处理，后果将不堪设想。因此，必须落实常态化监督。但令人遗憾的是，有相当一部分农村警务站、警民联系点早已闲置，只在相关公示牌上留下民警或驻村辅警的联系方式。“一村一辅警”作为一种公共性服务产品，谁来监督、怎么监督、监督力度如何把握等一系列问题亟须解决。

四、“一村一辅警”机制的优化路径

面对以上执行困境，各地可从灵活推动政策落地、强化驻村辅警队伍建设、破解驻村辅警选拔难题、完善责任民警考评机制、落实常态化监督、发挥自治共治优势等方面加以改进，以增强“一村一辅警”机制的适应性和有效性。

（一）立足实际，灵活推动政策落地

要将运动式治理和常规治理做好结合和平衡。如在春节、国庆、春耕、秋收等特殊节点，驻村辅警、分管民警及派出所要细化工作、加大管理力度，区别于日常管理。全国各地村情不同导致“一村一辅警”必然需要因地制宜，故“一村一辅警”机制在部分地区彰显出的适用性和优越性并不意味着其能够在全国范围内进行“漫灌式”推广[9]。回归其概念，“一村一辅警”机制并不应该是简单的一个行政村配置一名辅警，而应该是结合本村的治安状况、经济状况、地形地势、警力资源作出的符合实际、具有执行性的政策设定。

（二）优化管理，强化驻村辅警队伍建设

首先，完善驻村辅警物质保障。要积极争取当地党委和政府的支持，确保农村警务的经费支持。有条件的村可以鼓励由村两委通过规范程序从村集体经济中拿出一定金额进行补贴。合理的薪酬结构有利于发挥工作积极性，要健全驻村辅警奖金制度与加班费制度，对工作表现突出、工作强度大的辅警进行奖励和补助，通过薪酬激励机制实现内部的良性竞争。对于上岗初期或工作年限较短的人员，做到保障其基础工资需求；对于工作年限较长的驻村辅警人员，可以适当提高其薪资水平。其次，优化驻村辅警工作结构。驻村辅警的根本任务是深入群众、了解群众，及时解决并反映问题，由于乡村事务的偶发性、不规则性等特征，应当适当简化工作流程、灵活汇报周期，给予一定的主动权。再次，强化驻村辅警职业认同。对于表现突出的辅警，可以由村集体出资给予一定的物质奖励，公安机关给予精神奖励，将其树立为典型并宣传其事迹，培养驻村辅警的职业认同感和自豪感。

（三）重视“中坚农民”，破解驻村辅警选拔难题

学者贺雪峰认为乡村治理需要寻找节点性力量，其中最为重要的是“中坚农民”，即“未离开农村又可以在农村获得不低于外出务工收入的农村青壮年劳动力”[10]。“中坚农民”是从农民群体中分化产生的，与新型经营主体、工商资本等外部输入主体不同，他们是乡村内部发展演绎出的重要主体力量，是新时代乡村振兴战略需要重点关注的核心群体[11]。从乡村发展内生动力看，“中坚农民”的经济来源、社会关系、家庭生活都在农村，认可乡村发展潜力，与村庄的利益相关性最为密切，对改善村庄有较为强烈的愿望。更为重要的是，其在乡村获得了能够实现自身和家庭向前发展的各方面条件，能够在乡村发展过程中承担起发展责任，有精力和条件处理村里的公共事务，因此，“中坚农民”应该成为驻村辅警的首要人员。

（四）压实责任，注意监督方式

监督问题一直是国家治理中的重点。政策的统一性与实际情况的多变性产生的分歧需要带入具体场景中思考。任务经过层层发包之后，上级对下级的监察管理能力十分有限，往往只能从定期检查、结果考核入手[12]。上级部门要通过业务培训、突击检查、实地指导等方式，加强对各村“一村一辅警”工作的指导和监督管理，从严压实村级纪检监察员责任落实，不断提升村级监督质效。此外，驻村辅警的工作复杂琐碎、重复性低，但工作对象都是村民。“业绩好不好，要看群众实际感受，由群众来评判。”[13]因此，可建立回访制度，对驻村辅警主导的纠纷解决中的相关人员进行不定期回访，广泛收集民意，对驻村辅警不作为、不负责、不履职行为发现一起、查处一起，并将其作为驻村辅警薪酬调整、职务晋升的重要参考。

（五）强调自治，发挥自治共治优势

村级治理不同于窗口服务[14]，村民的法律意识、维权意识较弱，诉求又多种多样，不能仅仅满足于“窗口式办公”等待群众前来提出诉求。驻村辅警要借助其在村“两委”班子中的任职功能，充分发挥自身社会关系的优势，在不违背法律规定的前提下，一人一策、一事一议，以了解情况、化解纠纷为工作导向，积极主动地与每个村民进行沟通，进而发现问题。

同时，厘清基层政府、公安机关与乡村自治的边界，制定科学合理的权力清单是预防乡村治理过热的理性之选[15]。“一村一辅警”机制是乡村自治的产物，其核心是“自治”。驻村辅警虽是由政府或公安机关进行招聘选拔，但其不同于普通辅警，应尽力避免过度行政化，而应做到对村民汇报、对村民负责。在开展工作时应唯实而不唯上，实实在在为农民提供针对性服务，确保乡村自治的真实性，切勿让基层治理陷于“空转”。

五、结语

乡村作为国家最基本的治理单元，其成效直接影响国家治理现代化的进程。在加强基层治理体系和治理能力现代化建设以及网格警务、警力下沉背景下，“一村一辅警”机制无疑正面回应了乡村治理的难题。尽管在推广落实过程中存在一些困难和挑战，但决不能因此否认“一村一辅警”机制在乡村治理中取得的成效。随着“一村一辅警”机制的进一步推进，我们需要时刻以事实为导向并紧密结合乡村特征，综合情、理、法三个维度，充分发挥我国基层自治优势以及村民的主动性、主体性，通过不断的实践与反思，增强“一村一辅警”机制的适应性和有效性，为建设平安乡村和平安中国添砖加瓦。

参考文献：

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[5]河南新密“一村一警”暴雨中經受考验[EB/OL]. https：//www.mps.gov.cn/n2255079/n4242954/n4841 045/n4841079/c8042748/content.html.

[6]宁波鄞州：“一村一辅警”筑牢农村治安第一道防线[EB/OL].http：//www.rmlt.com.cn/2019/1106/5610 01.shtml？from=singlemessage.

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责任编辑：钟雪