乡村振兴背景下失地农民可持续发展能力研究

李志勇 李英洲 范培屺

摘要：随着城镇化的迅速发展，大量城市近郊农民转变为城镇居民，失去原有土地的农民虽然获得了补偿收益，但仍存在可持续发展权益保障缺失问题。在乡村振兴背景下，对因城镇化而失去土地的农民的可持续发展能力进行研究具有重要的现实意义。文章基于对重庆市永川区孙家口社区失地农民的实地调研，对其在城市生活中遇到的困境展开分析，围绕可持续发展能力的四个资本因素进行探究，并提出了相关对策建议。

关键词：乡村振兴；失地农民；征地；可持续发展能力

作者简介：李志勇，重庆文理学院马克思主义学院（重庆402160）；李英洲，电子科技大学公共管理学院（四川成都611731）；范培屺，电子科技大学公共管理学院（四川成都611731）。

中图分类号：F301文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）09-0081-05

2011年，中国社会科学院发布的《城乡一体化藍皮书：中国城乡一体化发展报告（2011）》指出，2003年以来我国城镇化进入高速发展阶段。伴随着高速城镇化，城市周边大量农田被征用于工业园区建设、公共基础设施建设、住宅小区建设、大学城建设等，使部分农业用地转变为非农用地，大量近郊农民转变为城市居民。失去土地后，部分农民处于“耕种无地、就业无岗、低保无份”的“三无”状态，导致其生活陷入困境。虽然中央和地方出台了一系列针对失地农民的保障政策，如2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确指出征地补偿安置必须确保被征地农民原有生活水平不降低。2020年施行的新《土地管理法》也对被征地农民的社会保障进行过明确规定。这些政策法规在一定程度上保障了失地农民的权益，但目前的征地补偿措施在保障失地农民可持续发展权益方面还有待提升。本文基于可持续发展理论，在实地调研的基础上，从失地农民面临的实际问题出发，探究失地农民可持续发展能力，并提出相关对策建议。

一、相关概念介绍

（一）可持续发展理论

1980年，国际自然资源保护联合会、联合国环境规划署和世界自然基金会共同发布的《世界自然保护策略：为了可持续发展的生存资源保护》一文中第一次提出可持续发展理论[1]。可持续发展理论特别强调“整体的”“内生的”和“综合的”三个概念[2]。“整体”是指在系统各种因果关联的具体分析之中，要整体考虑内外因素的协调性；“内生”是指影响事物发展的内部动力；“综合”是指发展的各个要素之间的互相作用。可持续发展理论的提出是为了解决环境问题，实现人与自然和谐共生，但此后不断演变，具有了广义的社会意义。

（二）人力资本、社会关系资本、制度资本与资金资本

人力资本较多地运用于经济学领域。失地农民的人力资本主要包括教育、健康和劳动技能培训等不同类型[3]。社会关系资本可以归结为失地农民通过亲朋好友等人际关系获得所需资源的能力。对于失地农民而言，社会关系资本对其在城市就业、择业具有重要意义，甚至可以起到决定性作用[4]。制度理论指出，制度定义了规则和规范，为个体和经济活动设定了边界条件[5]。失地农民作为为国家发展贡献土地的群体，理应得到政府的帮扶，而政府对于失地农民的制度帮扶，在一定程度上成为失地农民参与城市资源竞争的重要资本。在所有资本要素中，资金是最为直接且最有力量的一项资本，可以转化为其他资本。因此，土地补偿款可以作为失地农民在城市生存发展的物质资本[6]。

二、重庆市永川区孙家口社区失地农民发展现状

永川区地处重庆市西部，是成渝经济圈的重要交通枢纽。孙家口社区位于永川城区东北方位，毗邻孙家口水库，下辖友谊村、李家湾等多个自然村。永川区政府为加快推进辖区内交通基础设施建设，相继于2011年、2014年对孙家口社区的村官坡、小石、龙坝等多个村民小组展开征地工作。孙家口社区失地农民主要分为两部分。一部分是2011年因修建永川东站进行征地而失去土地的失地农民，另一部分是2014年因修建永川高速公路进行征地而失去土地的失地农民。

（一）孙家口社区征地补偿安置情况

2011年，孙家口社区按照永川区〔2008〕22号文件规定对失地农民进行补偿，2014年则按照永川区〔2013〕45号文件规定进行补偿（见表1）。

在安置方面，孙家口社区的失地农民可以选择一次性获得113000元的货币安置费，也可以用安置费购买政府的统建安置房（见表2）。2019年孙家口社区昌州古韵小区（安置小区）建成，共计200余户参与摇号选房。笔者选取昌州古韵安置小区作为调查地点，对安置在这里的失地农民进行走访调研，共发放问卷74份，回收有效问卷70份。

（二）孙家口社区失地农民生产情况

失地农民的生产情况包括个人基本情况、征地前后生产情况。在个人基本情况方面，被调查对象70人中，适龄劳动人口有32人（适龄劳动年龄男性为18岁到60岁，女性为18岁到55岁），其中男性23人，女性9人。在文化程度方面，被调查对象中没读过书的有11人，只读过小学的有32人，初中学历的有22人，高中学历的有5人。在征地前后生产情况方面，征地前，暂无工作的有3人，从事过非农业生产的有21人（从事过5年以上非农业生产的有11人），从事农业生产的人员有46人。征地后，调查对象中有40%的人表示有家庭成员因征地而赋闲，在适龄劳动人员中，有7人目前暂无工作。适龄劳动人口有工作的，企业职工为8人，占比11.43%，打工（体力劳动）者有16人，占比22.86%，个体经营者只有1人，占比1.43%。

（三）孙家口社区失地农民收支现状

在收入方面，被调查对象中，44.29%的人表示征地后家庭年收入比征地前增多，28.57%的人表示征地前后的家庭年收入无明显变化，27.14%的人表示征地后家庭年收入比征地前少。在支出方面，对于补偿款的主要用途，有48.57%的人用于购买住房和装修房屋，有8.57%的人用于投资，有35.7%的人用于购买养老保险，有7.14%的人用于维持日常生活。对于年均消费支出，有65.71%的人表示征地后比征地前有所增加，有34.29%的人表示征地前后的消费支出相差不大。

三、失地农民可持续发展面临的问题

（一）再就业困难

1.再就业压力大，失业率较高。通过征地前后的数据对比可知，征地后失地农民失业人数明显增加。适龄劳动人口中，征地前3人无工作，征地后7人无工作，失业人员增加133.33%，失业率也从9.38%上升到21.88%。另外，对于老年人而言，失去土地以前，仍可以从事农业生产来维持生计，失去土地之后，他们在城市的人才市场中几乎毫无竞争力，导致被动失业，这是非适龄劳动人口失业的主要原因。调研发现，38个非适龄劳动人口在征地后失业，占调研人数的54%。

2.就业岗位技术含量低、待遇差、稳定性差。通过访谈得知，大多数失地农民从事着保洁、保安、工地零工等技术含量低、工资低的工作。在25位就业人员中，16位主要在建筑工地打零工，工作强度较大且不稳定，往往因为工期变化、季节性用工变化出现反复失业现象。而从事保洁、保安工作的群体虽然不存在季节性失业现象，但因缺乏技术含量、容易被替代而缺乏稳定性。

（二）生活压力增大

土地是农民赖以生存的基础。对于知识文化水平不高、年龄偏大的农民而言，农业生产几乎是他们维持生计的唯一途径。失去土地，就意味着失去了生计保障。同时，失地农民面临着征地后收入的增长速度赶不上城市生活成本上涨速度的问题。很多失地农民参与非农业生产，在当地或外出务工，家庭收入呈上升趋势。在调查对象中，44.29%的人表示家庭年收入比征地前有所增加。也有65.71%的人表示征地后家庭年均消费支出（生活成本）明显增加，家庭生活压力显著增大。另外，仍有部分家庭征地后的年收入低于或约等于征地之前的年收入，但消费支出却大大增加。

四、失地农民生活困境产生的原因

结合前述可持续发展以及人力资本相关理论，笔者认为，孙家口社区的失地农民遇到的问题不能简单归纳为生计问题，其深层次应该是失地农民的可持续发展问题，也即失地农民的可持续发展能力问题。

（一）人力资本匮乏

1.受文化程度的制约。在文化程度方面，被调查对象中，没读过书的有11人，小学程度的有32人，初中学历的有22人，高中学历的只有5人。远低于城市居民的受教育程度。现代企业用工大多都对文化程度做了硬性要求，文化程度低直接导致失地农民在人才市场中处于竞争劣势，制约了失地农民再就业。

2.职业技能水平有限。调查发现，在征地之前从事过非农业生产的有21人，有长期从事（以从事非农生产≥5年为标准）非农业生产经验的只有11人，占比较小。同时，所有调查对象均表示没有参加过就业技能培训。可见，对于大部分失地农民而言，在征地之前基本只从事农业生产，只拥有农业生产技能而缺乏其他谋生技能，这也是失地农民在与城市市民的就业竞争中处于劣势的主要原因。

（二）资金资本匮乏

资金资本也可以用经济基础来形容，资金资本可以非常直接地影响失地农民在城市中的竞争力。孙家口社区的失地农民，其资金资本的来源主要是征地补偿款和家庭劳动收入。调研发现，失地农民的征地补偿款更多用于购买房屋等消费，余下的可利用资金相对较少。同时，将失地农民的家庭年收入同永川区城镇居民的家庭年收入进行对比发现，有很大一部分失地农民的家庭年收入低于城镇居民。虽然近年来土地征收补偿标准不断提高，安置方式趋于多元化，但被征地农民的生活并未得到根本改善，城乡居民收入差距仍在不断扩大[7]。这也可以从侧面说明，失地农民的可利用资金总体上低于城市居民，即用于教育等有利于可持续发展的资金资本比较匮乏。

（三）制度资本不足

一些调查对象表示，政府未集中举办过就业技能培训活动，未单独提供过就业信息，未持续关注征地后失地农民的生产生活。在征地过程中，政府多以资金补偿、住房安置、购买社保等一次性买断的制度措施进行补偿，并未充分考虑失地农民的可持续发展问题。制度资本不足表现在两个方面。一是征地补偿标准滞后于经济发展速度。我们以人均1亩耕地计算，2011年，永川区孙家口社区每位失地农民拿到的土地补偿款只有15000元（不计算社保扣除部分），同年，永川区城镇居民的人均年消费支出为13754元。也就是说，按城市居民的平均生活水平，失地农民拿到的土地补偿款只够生活一年多。同样，以2011年为基数，土地补偿标准的增长速度为10%，而人均消费支出的增长速度为16.6%，土地补偿标准的提高远远低于消费支出的增长速度。二是制度上忽略了失地农民的就业与发展问题。不论是永川府发〔2008〕22号还是永川府发〔2013〕45号文件，均未提及失地农民的再就业问题。从保障失地农民的长远发展权益来看，永川区的征地补偿制度并不能实现这一目标。

（四）社会关系资本不足

大部分失地农民长期生活在农村，主要从事农业生产，来往密切的人员也大多是附近的农民。失去土地后，被統一安置于安置小区，邻居大多也是失地农民，在这种生活习惯、收入水平、文化水平相差不大的群体中，借助人际关系（亲朋好友）的帮助提高市场竞争力的可能性也不大。调研发现，失地农民通过亲朋好友的帮助找到工作的只有5户。这在一定程度上反映出失地农民的社会关系资本不足。

五、提升失地农民可持续发展能力的建议

（一）完善征地补偿制度

一方面，要适时提高补偿标准。征地补偿标准应该与当地的经济发展水平、物价水平、生活成本相匹配，既要保障失地农民失去土地后的生活质量又不至于超出政府财政预算。可以采用一种内嵌农地社会保障价值的新征收补偿标准作为过渡，起到既能补偿农业生产损失，又能确保失地农民社保权益的作用[8]。同时，征地补偿办法要动态调整，相关制度建设要适应经济发展的实际情况。另一方面，要建立多元化的安置方式。在安置方面，除了货币安置方式之外，还应结合当地实际，采取留地安置、就业安置等方式。留地安置是政府统一划拨安置用地，采取统一规划、统一建设的方式，底层为门面，上层为住房。留地安置既能让失地农民拥有住房，又可以凭借出租房屋、门面获得持续稳定的收入，增强发展的资本。相比就业安置，留地安置的可行性较强。

（二）完善失地农民社会保障制度

失地农民的社会保障制度应符合他们的利益诉求，其利益诉求表现为征地补偿标准、补偿款发放方式以及失地后的经济来源是否能得到公正对待和妥善解决[9]。基于可持续发展理念，响应长远生计有保障的要求，要全面完善失地农民社会保障制度，将失业保险、医疗保险、最低生活保障等也纳入失地农民保障制度范畴，并进一步建立城乡一体化的社会保障制度[8]，使失地农民能够得到更加全面的社会保障。同时，应结合职业教育，将“以地换保”即用就业换保障、以就业促发展的失地农民可持续发展要求落到实处。

（三）完善失地农民再就业帮扶机制

一是发挥政府、劳动和社会保障部门、企业的社会功能。劳动和社会保障部门应履行职业技能培训的职能，积极承担失地农民的再就业培训工作，按照企业用工需要，针对失地农民个体差异，开展有针对性的教育培训；企业需积极承担社会责任，适量提供部分岗位给失地农民；政府则应加强宏观调控，给予企业相关政策优惠。二是宣传部门应加强引导。思想观念是失地农民适应城市生活的重要障碍[9]，宣传部门要积极走访，关注失地农民群体的生产生活状况，引导失地农民改变观念，主动追求发展，不满足于维持当前生活。三是政府应建立就业与失业信息数据库，为失地农民搭建再就业信息平台。通过政策引导的方式向企业推送失地农民求职信息，向失地农民推送企业用工信息，增加失地农民的再就业机会。

参考文献：

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[4]王晓刚，陈浩.失地农民就业质量的影响因素分析——以武汉市江夏区龚家铺村为例[J].城市问题，2014（1）.

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[9]江易华，黄桀烽.可持续生计视角下失地农民适应能力建设研究[J].学习与实践，2020（11）.

责任编辑：赵春燕