法治构建：新时代推进党内法规制度建设的逻辑遵循

2022-05-27辛艺萱

理论导刊 2022年5期

摘要：党内法规制度建设是推进全面从严治党向纵深发展、推进党的建设新的伟大工程的长远之策、根本之策。在中国特色社会主义法治框架下，我们已经形成比较完善的党内法规体系，党内法规制度建设呈现常态化发展的基本逻辑。从逻辑前提来看，统筹推进依法治国和依规治党，是新时代加强党内法规制度建设的战略基点;从逻辑内核来看，党规姓党，党内法规制度建设应着眼于维护党中央权威和党的集中统一领导，提升党的建设科学化水平;从逻辑主线来看，党内法规是静态的规范集成，应切实加强静态法规体系与动态治党机制的互嵌与平衡;从逻辑指向来看，构建他律机制与自律机制相结合的从严治党长效机制，是实现党内治理现代化发展的根本途径。

关键词：党内法规;依规治党;制度建设;法治体系

中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2022）05-0010-09

基金项目：天津市哲学社会科学规划项目“关于开展党内法规制度执行评估理论与实践研究”（TJDNFGWT20-03）。

作者简介：辛艺萱（1995-），女，内蒙古扎赉特旗人，南开大学马克思主义学院博士研究生，研究方向：中共党史、党内法规制度。

中国共产党作为具有百年历史底蕴的世界大党，从《中国共产党第一个纲领》到以“1+4”为整体框架的党内法规体系，其在长期的自我革命实践中积累了管党治党的有益经验，掌握了执政党现代化转型的治理密钥。在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平总书记指出，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”[1]。这是党的十八大以来不断深化党的制度改革的重要成果，是100年来中国共产党持续努力建章立制的重要体现，意味着党内法规制度建设已经步入了常态化发展的新阶段。在中国特色社会主义法治的宏阔视野下，依法治国与依规治党如同车之两轮，有力推动着中国的现代化进程，客观上要求将依规治党提升至党内治理现代化的高度加以认知。“治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，法度必求完备”，这是党长期以来推进建章立制、深化制度改革的基本经验，也是持续推动党内法规制度取得高质量发展的逻辑遵循。新时代加强党内法规制度建设，要求实现党规逻辑周延与自洽，在体系化安排下加强党规国法的双施双守，发挥好党内法规制度优势，为更好地提升治理效能提供重要的法治保障。

一、逻辑前提：依法治国与依规治党相统一

统筹推进依法治国和依规治党，是新时代加强党内法规制度建设的战略基点。推进党内法规制度建设，既要科学把握和注重发挥依法治国和依规治党的互补作用，更要严格贯彻纪严于法、纪在法前的从严治党要求，以达到党的主张与国家意志的统一协调、国家治理与法治建设的良性互动。

（一）党内法规与国家法律的衔接协调

2019年，党的十九届四中全会提出要推进法治中国建设，强调要“加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，加快形成完善的党内法规体系”[2]，这从一体化建设的角度深刻揭示了依法治国与依规治党的互通性。依法治国是我国治国安邦的基本方略。进入新时代，在“四个全面”的战略布局下，全面依法治国成为社会主义法治的新要求，承接全面从严治党的重要部署，法治的调整空间也在不断扩大。在这种法治现实下，依法治国和依规治党的互通性在于党内法规与国家法律之间的衔接与协调。所谓衔接，是指将两个运行体系相连属，及至法治层面，意味着党内法规在内容设计与规范上要与国家法律相靠拢，并合理对接，在整体上塑造出法治建设的整体性指认，真正做到“于法周延”。这样，法治首先在“法”的层面上保障了内容的完整性，为后续的环节推进设定了首要前提。具体到“治”的阶段，则是聚焦于动态的实际考量，要求在制度执行上助推制度的效力转化。协调与衔接相比，更能凸显党规国法在主体上的双向式互动关系。从规范和调整的范围来看，国家法律明显辐射范围更加广泛，凡国之领土，无法不涉及之地。就此来看，法的重要性可见一斑。党内法规与国家法律各成体系，并融会贯通于整个法治建设总布局。但是，党内法规的特殊性在于它的调整对象更具针对性，特殊的规范群体使党内法规要在国家法律统摄的范围下作出更加精准、细致乃至严格的规定，强化党内治理这一场域下的实际效力。简言之，党内法规要在不越位错位的前提下与国家法律互相耦合，在法治高度上处理好共性与个性的辩证关系，通过诉诸具体的工作机制和运行程序形成党内法规、国家法律共襄法治的驱动力，推动依法治国、依规治党在法治环境构建中进行全方位的统筹、调试与优化。

（二）法治思维与政治思维的融汇共生

坚持党的领导和依法治国相统一是中国特色社会主义的内在要求及规定。自中华人民共和国成立，特别是改革开放以来，我国的立法修法工作取得了重大进展，仅2020年全国人大及其常委會就制定法律8件、修改法律9件，在统筹现行法律的同时对下一年度的立法工作制订即时计划，推动了整体立法工作的稳定运行。而治国必先治党，截至2021年7月，全党现行有效党内法规达3615部，已经形成比较完善的党内法规体系，在党内党外皆已实现有规可循、有法可依。依法行事、依法治理已成为全党乃至全国人民的共识。尽管此前政治学、法学等相关领域的学者在对多维思维模式的研究中已涉及对法治思维的思考，但是其正式提出则见于2010年国务院出台的《关于加强法治政府建设的意见》，其明确指出要“提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”[3]。随后，习近平更是多次强调法治思维的重要性。随着2011年中国特色社会主义法律体系的形成，法治思维被提高至前所未有的高度。与此同时，也牵引出另一种重要的思维方式，即政治思维。无论是依法治国还是依规治党，都是在中国共产党的领导下统一部署和施行的，党是中国特色社会主义法治的倡导者和推动者，党的领导赋予了法治建设最根本的政治保证，离开了党的领导，社会主义法治将不复存在。

如若将人的行为看作思维活动的外化表现，那么早在党的十五大提出“依法治国”这一基本方略时党就已经具备了运用法治思维解决问题的认知与能力，而在中国共产党成立并在全国执政时其就内化了坚持党的领导这一思维和立场，并在之后的“两个维护”中实现了思维与形式的统一。无论是依法治国还是依规治党都由中国共产党统一领导，在法治之下，而不是在法治之上，或是独立于法治之外。“法治思维就是将法治的诸种要求运用于认识、分析、处理问题的思维方式，是一种以法律规范为基准的逻辑化的理性思考方式。”[4]曾经，我们在面对“法大”还是“党大”的争论时，很难协调好法治思维与政治思维的相互关系，从而在法律不健全的情况下，“往往把领导人说的话当做‘法，不赞成领导人说的话就叫做‘违法，领导人的话改变了，‘法也就跟着改变”[5]。事实上，党的领导保障了依法治国和依规治党的有益成果和历史性成就，而法治则维护了党的权威、提高了党的全面领导能力。因此，我们既要维护党的权威，同时也要防止“以党代法”乱象的滋生，以法的程序将党的主张与国家意志统一起来，通过各级党组织活动和党员模范带头来调整社会秩序、规范社会行为，有序地推进法治建设的实际进程。

二、逻辑内核：党的领导与党的建设相辅相成

党内法规因党而立、因党而兴，始终处于伴随党的发展不断自我完善的进行时状态。党内法规是中国共产党成立并走向全国执政的制度法宝，也是建党伊始由50多名党员组成的弱小的党发展为如今拥有9500多万名党员的世界大党的成功密钥。党的领导与党的建设相辅相成，党内法规是深化党的建设制度改革下的重要产物，完善的党内法规制度体系是维护党的领导的制度保障。实践充分证明，全面从严治党的决策是完全正确的，是坚持党的领导、加强党的建设必须长期坚持的重要指导方针。

（一）坚决维护党中央权威和党的集中统一领导

党的领导是社会主义法治的特色与优势。无论立规立法还是构建法治保障各环节，党的领导都贯穿其中，并以此来保证法治建设的根本方向。党内法规是中国共产党内化于心、外化于行的规范准则，是制度化、法治化的理想信念，从制定、执行到反馈，其整体效果和流程关系着党的肌体健康，影响党和国家事业发展全局。新时代，推进党内法规制度建设应立足“两个维护”，在持续推动和统筹“两个革命”的基础上起到管根本、把方向的重要作用。

习近平指出：“旗帜鲜明讲政治是我们党作为马克思主义政党的根本要求。”[6]48扼要阐明了马克思主义政党体现其价值使命的逻辑依据。早在19世纪后半期，马克思恩格斯就同当时欧洲盛行的小资产阶级社会政治思潮即无政府主义展开了激烈斗争。无政府主义宣扬个人的绝对自由，反对一切国家包括无产阶级专政的国家，在当时所流行的社会思潮中一度占据了主流地位，严重影响了无产阶级政党的发展。因此，中国共产党早期组织成立之后，为了创造工人阶级政党的成立条件，其成员继续同黄凌霜、区声白等无政府主义者进行了论战，促进了马列主义在中国的传播及其與工人运动的结合，创造了在中国创建工人阶级先锋队的前提条件。正如马克思恩格斯所言：“巴黎公社遭到灭亡，就是由于缺乏集中和权威。”[7]中国共产党在长期的革命实践中深刻领会了马克思主义政党开展政治活动的重要准则，提炼出做好“两个维护”的宝贵经验。

维护党中央权威和党的集中统一领导既要做到思想自觉，又要做到制度自觉。为此，党在不同历史时期强调要在全党形成共同意志，出台了一系列维护党的权威的制度规定。1938年，党的六届六中全会不仅明确提出“党内法规”这一概念，还强调党的一切工作由中央集中领导，在“全党服从中央”的严明要求下，具有权威性的统一组织正式确立。在此期间，《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》《中共中央关于增强党性的决定》等党内法规的制定有效地对党的领导进行了制度维护。之后，在社会主义革命和建设时期，受到“文化大革命”影响，党内法规制度建设虽一度停滞，但是维护党的权威和集中领导的任务却一以贯之。严重的挫折进一步说明了坚持党的统一领导的重要性。随着十二大党章在党内法规领域的拨乱反正，“文革”中瘫痪的党内法规制度建设也逐渐恢复。《关于党内政治生活的若干准则》从统揽全局的高度对党的领导作出了具体化、规范化的规定，是党在这一时期深化制度改革引领自身改革的重要体现。新时代，党内逐渐形成“5+1+1”的党建工作总布局，其中以“两个维护”为主要内容的党的政治建设被提高到领导党建总布局的统帅地位，制度建设深入贯彻于党的政治建设全过程。2019年颁布的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出：“要以党章为根本依据，不断完善保障‘两个维护的制度机制。”[8]随着《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》等党内法规的相继制定和颁布，一切偏离“两个维护”的错误言行得到了有效预防和纠正，有力维护了党的权威和集中统一领导。

（二）构建覆盖党的领导和党的建设的党内法规制度

习近平提出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。”[9]为此要切实加强党内法规制度体系建设，引导全党在违“规”必究的治理原则下主动检视自我，自觉修正错误，以不断激发党的领导和党的建设制度改革的决心和动力，构筑党内权威。

新时代，党内法规制度建设已从应时之需转化为根本之要。党的领导法规是明确党的领导地位，规范实施对各项工作全面领导的制度规范。由于党的领导涉及党和国家建设的方方面面，这就要求其在制度设计上既有一体化安排，同时又在具体规定上留有空间、与时完善。在经济建设领域，坚持党对一切经济工作的领导，有序推进相关经济政策的贯彻和落实。2019年，《中国共产党农村工作条例》将党管农村工作进一步制度化，为切实解决好“三农”问题提供具体指导和制度保障。在政治建设领域，《中国共产党政法工作条例》深化了“加强和改善对国家政权机关的领导”的认识，推动各地区及部门政法工作的稳健开展。2020年，《中国共产党统一战线工作条例》对新时代的统战工作作出了详细规定和安排，进一步提升了党领导下的统战工作科学化水平，有利于充分发挥统一战线在新时代的法宝优势。在文化建设领域，党中央坚持做好宣传工作占领文化建设高地，《中国共产党宣传工作条例》充分体现党对发挥宣传工作传统优势的重视和把握，以制度化的形式将党中央关于宣传领域的一切部署落到实处。在社会建设、生态文明建设、国防和军队建设等方面，党内法规均以覆盖完整的制度体系保障就党的领导形成普遍共识。

党的自身建设法规，顾名思义是指统揽新时代党建总布局的法规制度。2016年，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《准则》）指出：“党要管党必须从党内政治生活管起，从严治党必须从党内政治生活严起。”[10]以党的政治建设法规引领其他方面建设的党内法规制度，将开展严肃认真的党内政治生活作为全面从严治党的重要任务来抓。针对新形势下党内政治生活存在的突出问题，《准则》分别从12个方面作出明确要求和规定，力求从高级领导干部层面出发率先垂范，为全党全社会做好示范引领。在此基础上，《中国共产党党委（党组）理论学习中心组学习规则》《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政机关办公用房管理办法》《中国共产党廉洁自律准则》《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》围绕着党的建设各方面作出一揽子规定，有效地提升了全党在应对国内外风险考验，特别是在长期执政考验下的履责尽责能力和自我完善水平。截至2021年7月1日，全党共有党的领导法规772部，党的自身建设法规1319部，从制度完善方面保障了党对各项工作的全方位领导，加强了对党的建设系统工程的优化和塑造。

（三）以党内“立法法”引领和保障党内法规制度建设

2019年最新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《条例》）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案规定》）被看作为党内“立法法”，其坚持稳慎、精细的原则，既增扩了一部分实体性、保障性规定，又在程序上加以完善，将依规治党的有益经验及时调整、提炼为制度规定，要求以上率下在各地区各部门中贯彻执行，确保党内法规在各环节严格把控。

党内“立法法”，从源头上扭住了完善和规范党内法规制度建设的“总开关”，把握了党内法规制度提质增效的关键。其中，《条例》第15条提出：“制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划，突出重点、整体推进。” [11]8对此，中共中央印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》，围绕落实十九大党章修正案的新规定和新要求，对之后五年内的党内法规制度建设作出了顶层设计，是推动新时代“党内法度”完善发展的指导性文件。目前，我国党内法规制度体系在整体性和协调性方面均得到了提升，伴随着全面从严治党的纵深推进，党内法规制度建设也将持续跟进。除此之外，《条例》对党内法规草案的形成作出规定，要求在全党范围广泛纳入各方征求意见，坚持从现实需求出发提升党内法规的可操作性，保证在起草环节上更加积极稳妥。《备案规定》进一步彰显政治功效，对党内法规和规范性文件的备案审查作出权威规定，确保实际运行中做好有件必备、有备必审、有错必纠，进一步“维护党内法规和党的政策的统一性、权威性”[11]17。黨内“立法法”的出场体现了党中央对于党内法规制度建设的长远安排，以严格的生成把关机制，提高党内法规制定质量与效力，避免了制定中出现闭门造车、脱离实际等现象，从顶层设计的角度对党内法规相关事项与环节作出完善，发挥了重要的引领和保障作用。

三、逻辑主线：静态法规体系与动态治党机制的配套衔接

基于对全面从严治党的逻辑化思考，党内法规制度建设是践行全面从严治党的内涵要义。党内法规是静态的规范集成，侧重点在于规章制度，是“严”的制度化表达，从“制”到“治”的环节需要衔接以相匹配的治党机制，达到对严以“治”党的行动落实。做好新时代管党治党工作，就是要在联系与互动、理论与实践、立规立法与组织实施的协同中达到逻辑统一。

（一）强化制度协调统一力度，凸显制度治党的规范性

新时代，面对接踵而至的风险考验，中国共产党以“功成不必在我”的信念和“功成必定有我”的担当一以贯之坚持自我革命，在全面从严治党道路上迈出坚定步伐，彰显制度自信。党要管党，全面从严治党，靠何而管，依何而治？近年来，党中央在现代化的时代语境下不断强化党内治理，与时俱进完善党内法规制度体系，以实际行动给出答案。目前，在党章的统帅下，现行有效的党内法规约为3615部，其中，中央党内法规211部，部委党内法规163部，地方党内法规3241部。可见，在由上位党内法规作出原则性规定的前提下，为了强化整体党内法规制度的水平，各地区能够及时做好衔接工作，完成在具体党规制定上的配套规定。

从内涵来看，党内法规是静态的规范集成，侧重点在于规章制度，是对动态治党机制的配套衔接。新时代，推进全面从严治党实现横向拓展、纵深贯入必须坚持两手都要抓、两手都要硬，一手抓党内法规制度建设，一手抓执规工作的贯彻落实，通过优化党内法规制度体系凸显制度治党、依规治党的规范性。2006年十六届中央纪委六次全会上首次提出“加强以党章为核心的党内法规制度体系建设”，开启了党内法规体系化建设的新阶段。目前，3615部党内法规中，党章1部，准则3部，条例43部，规定850部，办法2034部，规则75部，细则609部，业已形成比较完善的党内法规体系，确立了全面从严治党的制度前提。除党章之外，准则作出的基本规定重点体现了党内法规的权威性。三部准则中，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》是对1980年《关于党内政治生活的若干准则》的深化和拓展，旨在在党的自我建设领域严格规范党的政治生活;《中国共产党廉洁自律准则》面向新时代的治党实践和严党要求，在《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》基础上守正创新，围绕廉洁自律主题做好纠风治乱的重要工作。显然，在准则的整体安排上足以体现党对自身建设的高度重视，正所谓全面从严治党始终在路上，党内法规制度建设也应久久为功，持续推进。从强化制度的协调统一性角度来看，要想达到管全党、治全党的“全面性”要求，还需紧扣党组织生活和党员行为制定相关基础性法规，防止以强调抓“关键少数”，而对“绝大多数”放松警惕，适应并满足日益增长的党员队伍结构化需要，坚持两点论与重点论相统一原则，进行系统整治和专项治理，做好新时代党内法规制度建设的主体工程。实践证明，严密的党内法规制度是百年来中国共产党为什么“能”的关键所在。

（二）落实党内法规执行责任，强化从严治党的约束性

党内法规从“制”到“治”的转化过程，就是由静态到动态两种形态的互嵌和衔接过程。制度重在执行、难在落地。为此，以习近平同志为核心的党中央以落实“主体责任”为切口集中整治口头执行、机械执行、选择执行等现象，在明确权责对等的要求下加强各级党委（党组）的执规能力建设，确保全体党员将执规守规观念融入血脉，付诸于行。

目前，我国发布和修订的党内法规制度体系庞杂，数量巨大。根据党内法规制度文件的实际公布情况，2015-2020年期間，每年公布的党内法规及规范性文件均在100件以上，仅2019年一年内全党就印发了包括《中共中央关于加强党的政治建设的意见》《党政领导干部考核工作条例》《中国共产党政法工作条例》等29部重要党内法规，在整体上达到了公布数量的峰值。面对数量众多的党内法规制度，如何聚焦薄弱环节，做好执规工作，就显得尤为重要。对此，习近平强调：“各级党组织及其负责人都是责任主体。”[12]2019年，《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》对各级党组织和党员领导干部的政治职责进行了专门界定，表明党中央在基本解决制度缺项等问题后，更加注重补齐执规短板，更加重视加强各位阶党内法规的落地执行。

根据权责对等的原则，党委主要负责人在推进党内法规制度建设中理应担负起执规守规的主要职责。针对目前在执规问题上出现的上紧下松、外紧内松等情况，明确党委主要负责人作为第一责任人还不足以完全应对和缓解。为此，应当发挥中央和地方两个积极性加强统分结合，进一步担当作为、提升执规效果。第一，坚持带头执行。习近平指出：“凡是党章规定党员必须做到的，领导干部要首先做到;凡是党章规定党员不能做的，领导干部要带头不做。”[13]党内法规的执行过程是一个纵向分布过程，需要在党中央集中统一领导下一级抓一级，层层落实。党员领导干部在整体执规布局中是先锋、是主体，应自觉将思想和行动统一并提高到党中央的决策部署中来，做到明责知责，遵规守规，以“关键少数”带动“绝大多数”。除此之外，党委（党组）书记需严格履行第一责任人职责，做好履责路上的“风向标”。第二，加强组织推进。在整个执规工作格局中，既要加强党委办公厅（室）统筹协调各地区、各单位（各系统）的党内法规执行工作，同时也要发挥好各主管部门及相关协助部门的职能效力，紧紧围绕执规意识提升、执规能力建设、执规工作部署做好一系列基础工作，扭转党内纲纪不彰、党员消极应对等问题，结合实际情况及时制定组织和宣传方案，为加速推进党内法规制度执行提供核心支撑。第三，支持监督考核。根据“执规是本职，执规不力是失职”的原则，严格把控、跟进党组织和党员领导干部的执规责任落实，并将其纳入综合考核的评价体系之中，严格考评全体党员的具体知规、执规情况，塑造执规合力。在此过程中，各级纪检监察机关应严格落实党内监督和国家监察职责，严格监督监察执规责任制，充分鼓励和调动民众、媒体、党员在监督执规履责中积极作为，防止党内法规制度在执行中出现巨大“弹性”。第四，开展实施评估。围绕党内法规执行的效果和具体实施情况开展专项评估或一揽子评估，完成对执规过程的及时反馈，加以后续跟进。

（三）契合法治建设整体安排，增强党规国法的协同性

新时代，党内法规体系已经融于中国特色社会主义法治体系，与其他四大体系共同支撑起中国的法治建设。在这种体系化安排下，党规国法的关系问题需要再次加以明确。此前，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就曾提出，要“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”[14]，指明党规和国法分属不同领域，两者自成体系的同时又存在着一定程度的交叉和融合。针对国家法治化建设要求，推进全面依法治国和全面从严治党需要完备的法律规范体系和完善的党内法规体系内部衔接，不断满足系统集成的结构化需求。

首先，应采取严密的立法、立规技术。党内法规和国家法律统属于中国特色社会主义法治体系，但由于调整对象和场域的不同，又分属于两个独立的具体运行机制，因而需要从系统性着手承接二者的互动发展。从立法的角度来看，党的领导是体现立法工作正当性的根本保证。在规划论证和起草制定的整个流程中，都需要经过法的程序得到党组织的肯定和批准。而在立规中，党内法规的制定又需要遵循立法规划作出符合一致性的调整和规定，从源头上避免二者的重复和冲突。这两个程序都反映了党规国法在初始环节的沟通和联系，是有意识促进二者衔接的技术体现。

其次，需严格界分党规国法的调整领域。无论是党规还是国法都是着力于调整个体行为进而带动整体环境向上向好的规则体现。党内法规主要适用于党内治理，各级党组织和全体党员是其保证实施的核心主体。从调整对象来看，党员是一般群众中的先进群体，除受党规约束外，更要在法律范围内活动，这就彰显出国家法律适用范围的完整性。同时，党内法规的制定要从调整范围上做好与国家法律的衔接，在作出规划时除了要考虑与现行党内法规配套，更要考虑现行国家法律是否对此调整事项作出规定。

最后，应科学论证党规国法的辩证关系。2018年《中华人民共和国宪法修正案》指出：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”[15]以宪法赋予党领导一切的合法性质，表明党内法规制度的合法性来源于国家法律的认可。截至目前，中国共产党党员数量已经达到9500多万名，面对庞大党员队伍，党内治理的力度和难度都前所未有，要求从现实需求出发对全体党员作出更加严格的规定。“在党员违纪又违法的情况下，除了承担法律责任外还要接受党纪的追责，这是党规适用的严格性。”[16]可见，在认识和处理党规国法关系时，我们既要坚持国家法律高于党内法规的科学思考，同时也要明确党内法规严于国家法律的理性界定。党的纪检机关与国家司法机关等应搭建好沟通机制，坚持便利管用，促进党规国法的高效协同。

四、逻辑指向：构建他律机制与自律机制相结合的从严治党长效机制

长期以来，全面从严治党不力的症结并非“无法可依”，而是“有法难依”。因此，培育全面从严治党的长效机制是保证党内“有法必依”的根本途径。深入推进全面从严治党，既要靠制度建设，也要靠思想教育，需构建他律机制与自律机制相结合的长效保障，实现严格依规管党治党的常态化发展。

（一）加强党规制度教育，筑牢全面从严治党思想防线

“知者行之始，行者知之成”，党内法规建设亦是如此。党内法规除了要发挥惩治效力，还要凸显教育特性。习近平号召广大党员干部“要切实强化制度意识，带头维护制度权威，做制度执行的表率”[6]128。这是优化党内治理的必然要求，即以培育制度意识促进制度认同，以思想自觉达到行为自觉，推动他律与自律的结合与统一。

第一，坚持把学习贯彻制度与培养党内法规意识结合起来。党内法规是党员干部的行为规范准则，党员干部心存敬畏党内法规才能发挥效力。为此，一方面，应在全党营造出规矩意识。在以党章为根本遵循的前提下，各级党组织和全体党员要依照《中国共产党廉洁自律准则》等基础性党内法规严以立身、重在立德，不断进行自我完善和修正，身体力行杜绝党内一切“利益链”和“关系网”，以实际行动捍卫党内法规的权威与尊严。另一方面，党员干部应强化自身主人翁意识。自觉遵守党规党纪，积极推动制度执行，通过对党内法规的经常性学习增进制度认同，做到既领会实质、把握要义，又知行合一、率先垂范，发挥好党员领导干部的“头雁”效应。

第二，坚持把学习贯彻制度与加强党内法规宣传教育结合起来。黨内法规的宣传教育乏力是制约党内法规制度效力发挥的重要因素。为培养党内遵规守纪的良好风气，各级党组织应切实加强对党内法规的教育规划和安排，引导全体党员干部全面透彻学、联系实际学、积极主动学，在全党形成“比学赶超”的浓厚氛围。一方面，要突出宣传重点，对涉及党内法规性质与地位、党规国法的相互关系、党员义务权利以及党的纪律等方面的核心内容加大宣传普及力度，对新出台的党内法规做好宣传解读工作，定期开展针对党委系统法规工作人员的专项培训，在全党加强“高线”引导。另一方面，要强调常态化执行，将党内法规学习列入党员领导干部述职和考核内容、党员干部教育的整体规划，通过开展集中学习、专题教育、专项培训和定期考核帮助党员领导干部明晰“底线”标准，做好重要党内法规学习汇编及教材建设工作。

第三，坚持把学习贯彻制度与深化党内法规理论研究结合起来。党内法规作为法学、政治学、社会学、马克思主义理论等多个学科的重点研究领域，其理论研究成果直接影响党内法规制度建设。为此，应整合党内法规研究力量，打造跨越学科界限的党内法规研究场域，通过成立党内法规制度研究会、党内法规制度研究中心汇聚全国党内法规研究机构的重要力量，加强学术交流与成果分享。

总之，党内法规制度建设是以执规者内化于心、外化于行为依归，体现了广大党员干部知规、守规、执规的心态转向，实现了由自在、自为走向自觉的行为升华。同时，广大党员干部制度意识的形成有利于全面从严治党的长效发展。

（二）优化依规治党环境，打造全面从严治党制度屏障

在庆祝中国共产党成立100周年大会上，习近平提出我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”[1]，这是党的十八大以来，深入推进依规治党、制度治党的重要成果。目前，我们正处于从“比较完善”向“更为完善”进阶的高质量发展的新阶段，党内法规制度建设也应乘势而上、压茬拓展各领域改革的广度和深度，不断地进行调试和优化。所谓完善是指对党内法规制度的整理、补充和收缩，一方面针对党内存在的问题提出解决思路，加以制度跟进和体系完善，同时对冗杂虚置的党内法规制度进行筛查和清理，避免党内法规制度体系内部的重复叠加和固步自封。习近平强调，要“坚持守正和创新相统一”[17]。在党内法规制度建设过程中，守正创新要求在坚持党的政策统一性的前提下整合党内法规制度，做到令行禁止，一以贯之。同时，也要善于审时度势，根据党内发展实际需求推动党内法规制度不断完善，进行补充修订和推陈出新，既要补齐短板，也要将试行有效的党内法规加以跟进落实。由此可见，党内法规制度建设总是处于立改废释不断循环的动态发展过程。正如习近平所言，我们搞改革，不是因为制度不好，而是要使制度变得更好、更完善。针对当前党内法规制度存在的表面覆盖和内部失衡、顶层健全和底层缺位之间的矛盾，亟待制定主体尽快对党内法规制度进行整体优化，通过塑造依规治党的法治环境做好保根本、补短板的长效工作。

在法治建设的要求下，完善党内法规制度体系已经成为一项常态化工作。2012年，为实现党内法规制度资源的合理配置和有效利用，中共中央在党的历史上首次开展了对党内法规和规范性文件的集中清理工作，对从中华人民共和国成立到2012年6月期间出台的总计23万多件中央文件进行了“摸底式”的全方位筛查，这在中国共产党的历史上是第一次，同时也是十分重要的一次制度优化工作。此次筛查和清理工作历时两年，随着《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》发布，党内法规制度的清理工作得到了充分认可。2018年又完成了中央党内法规和规范性文件的第二次集中清理工作，切实实现了对党内法规提质增效的保驾护航。

正所谓制度不在多，而在于精，在于务实管用，党中央要想优质高效地完成各项工作，首先要从制度抓起，从制度管起。《条例》对党内法规制度的清理工作作出了指示性意见和规定。着力改善现行党内法规制度中出现的不协调、不配套、不适用等问题是推动党内法规制度保质保量完成规范性任务的重要环节，有利于维护党内法规的制度张力和实际效力，在正本清源的基础上促进党内法规制度的推陈出新和与时俱进。据统计，十八大以来，在党中央统筹下的各位阶党内法规皆得到有效供给，新制定的党内法规在现行各位阶党内法规中均占比60%以上，确保在健全清理机制下，党内法规的统一性得到及时维护。

（三）强化制度执行评估，提升全面从严治党实效

“一分部署，九分落实。”构建全面从严治党的长效机制旨在有用、管用、实用，无论是他律机制与自律机制的结合还是思想建党与制度建党的并举，归根结底都要落到“执行”上。当前，党内法规制度体系不断完善，如何确保制度运行可跟踪、可查询，确保治党效果可反馈、可追溯是我们在党内法规制度建设中需要反复琢磨、不断思考的重要问题。党内法规制度是由各要素组成的有机系统，从建立健全到实施保障形成了以党章为根本、若干配套党内法规制度和规范性文件为支撑的制度体系。在这一完整回路中，党内法规制度执行的评估环节集中反映了党内法规制度的执行成效，是这一闭合路径中的重要支路，与党内法规制度的备案与清理共同构成了系统内部的反馈机制，对判别文件制发质量以及跟踪党内法规制度落实效果都具有实效性。

截至目前，国内学界关于如何定义党内法规制度执行评估的讨论还在继续。有学者认为党内法规制度是包括制度体系、实施体系、建设保障体系在内的统一整体，新时代管党治党首先应切实提高党内法规质量。其中，党内法规实施后评估制度是保障党内法规制度实效性的重要防线，作为党内法规制度体系的“反馈机制”有机构成而存在。有学者则表示所谓制度执行评估旨在检验分析立法目的是否达到预期、法规制度和程序是否合理可行、执行效果是否显著，并在此基礎上，对法规制度作出较为客观公正的评判。

通观现行的党内法规制度执行评估实践，可将其概括为立规前、立规中、执行后三个阶段。制度执行前的评估主要针对法规制度的制定实操性，评判立或不立，为何而立;制度执行过程中开展的评估，力求通过监督检查或自查强化制度约束性，坚持立规中的利益调整，选择如何去立;制度执行后的评估作为整个评估回路的关键，是针对制度执行的实效性抓好问题整改，根据反响反映提出改进建议，通过预期目的与实际效果的对比达成自我纠偏，立行立改。因此，要将制度评估贯穿于三个阶段全过程进而完成整个评估工作的衔接。

近年来，在党内法规制度执行的具体实践中，无论是党内法规实施后跟踪评估、党内法规质量评估，或是党内法规效果评估，究其根本都是对党内法规制度执行的整体效果的评议和检验，目的是补齐党内法规制度的执行短板，保障党内法规制度能够落到实处。当前，党内法规制度执行评估的理论探讨和实践活动尚不充分，良规和善治之间尚未达成充分条件，还需要以踏石留印、抓铁有痕的韧劲做好党内法规制度的执行工作，多角度、多维度地强化评估研判，深挖制度执行不力的责任落实，确保党内法规以及规范性文件的合理合法、规范有效，督促基层制度执行不是束之高阁而是落地生根。

参考文献：

[1] 习近平.在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话[N].人民日报，2021-07-02.

[2]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京：人民出版社，2019：12.

[3]国务院关于加强法治政府建设的意见[N].人民日报，2010-11-09.

[4]张立伟.什么是法治思维和法治方式[N].学习时报，2014-03-31.

[5]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994：146.

[6]习近平谈治国理政：第3卷[M].北京：外文出版社，2020.

[7]马克思恩格斯选集：第4卷[M].北京：人民出版社，1995：606.

[8]中共中央关于加强党的政治建设的意见[N].人民日报，2019-02-28.

[9]习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利：在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017：68.

[10]关于新形势下党内政治生活的若干准则[N].人民日报，2016-11-03.

[11]中国共产党党内法规制定条例中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）[M].北京：人民出版社，2019.