理论本土化：公共政策学课程思政建设的基本路径

朱光喜，董明明

(桂林理工大学公共管理与传媒学院，广西桂林 541004)

一、理论本土化是公共政策学课程思政建设的内在要求

课程思政是将思想政治教育元素有机融入具体课程，以形成课程体系的思想政治教育协同效应，实现立德树人根本任务的教育理念和活动。[1]公共政策学作为公共管理专业核心课程，讲授的是国家和政府治理中公共政策的本质、功能、制定、执行、评估与分析等内容。由于公共政策在本质上是国家治理运行的具体形态，因此，其内容具有很强的政治属性。正因为如此，课程思政既是公共政策学的基本职责，又具有进行课程思政改革的显著优势。

公共政策学是第二次世界大战后首先在西方国家(主要是美国)兴起的一个全新的跨学科、应用性的研究领域，其理论体系以西方国家的体质、实践和经验为主，并体现在主流的公共政策学教科书中。[2]我国公共政策学自20世纪80年代中期产生以来，经历了近40年的发展，然而鉴于基础薄弱的客观现实，在很长时间里，我国公共政策学课程建设的主要任务是译介西方的教材和理论，各层次公共管理类专业公共政策学的课程教材基本上是西方教材的中文译本，即使有少量国内学者编著的教材，其主要内容依然基于西方理论框架。[3]这造成公共政策学的讲授内容与我国实践存在一定距离[4]，更无法有效实现课程思政功能。

社会科学课程的基本属性是“地方性”(parochial)知识，与国家治理密切相关的公共政策学更是如此。公共管理学家罗伯特·达尔(Robert Dahl)指出：“从某一个国家的行政环境中归纳出来的概念，不能够立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须先把那个特殊场合加以研究之后才可以判定。”[5]由此可见，公共政策学课程只有进行本土化改革，才具有知识教育上的意义。我国的基本制度和发展道路有鲜明的自身特点，公共政策学更需要进行教学内容和理论体系的本土化，以实现人才培养和课程思政的功能。

我国公共政策的实践成就及其研究成果为公共政策学理论本土化提供了基本条件。近年来，我国在国家治理和政策运行方面取得了卓越的成绩，创造了“中国奇迹”，形成了“中国之治”，其优势、成就和经验在《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》和《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中进行了全面的总结。国家治理伟大成就是公共政策学理论本土化的实践条件。同时，近十年来我国公共政策学者开始致力于讲好“中国故事”、总结“中国经验”、提炼“中国方案”，初步形成了政策试点、共识型决策等体现中国话语的本土化理论框架，这可以直接加快公共政策学理论的本土化进程。此外，在政治学、公共管理学等相关领域也有诸多可资借鉴的本土化理论内容。尽管这些相关本土化理论还未完全成体系，但依然能为本土化指明方向和道路。

二、公共政策学理论本土化的基本框架

任何一门专业课程的知识框架都存在逻辑性和规定性。公共政策学理论的本土化要理清这门课程的知识内容架构，再将本土化内容有机融入课程章节。尽管公共政策学的名称众多且不完全统一，包括政策科学、公共政策分析、公共政策研究等，但其知识内容体系的构成在本质上都是由公共政策实践活动的性质决定的。公共政策可以表述为政策活动者在既定的体制环境中发现特定社会问题后，抉择和实施某种解决方案并进行效果评估，以决定继续实施还是修改方案的循环活动。因此，公共政策学就是综合运用各种知识方法研究公共政策系统和政策过程，探求公共政策的实质、原因和结果的学科。[6]

具体而言，公共政策学的核心知识包括四个板块共九个部分。第一，导论，概述公共政策的构成、类型及功能等。第二，政策系统，包括公共政策的主体(政策制定者及其他政策活动者)、客体(公共政策问题和目标群体)以及公共政策体制(政府体制和决策方法)。第三，政策过程，包括政策议程、制定、执行、评估等阶段环节以及整体上的周期(生命周期、政治周期)与变迁(创新、扩散、学习等)。第四，政策分析，包括分析的模式和技术性方法。不同层次和版本的公共政策学教材内容均按此框架布局，只是在具体章节数量划分和各板块的详略上存在一定差异。依照此内容体系，公共政策学理论本土化内容构成如表1所示。

表1 公共政策学核心内容结构、本土化理论与思政功能

(一)导论的理论本土化

公共政策学导论部分主要讲述公共政策的含义、构成、分类、功能与价值等基础理论，其重点本土化的内容是中国特色公共政策构成和价值理论。当前的公共政策理论一般仅将行政、立法、司法等国家机关的政策视为公共政策，非国家机构不能制定公共政策。但在我国，中国共产党的政策也属于公共政策，党的政策既包括党的代表大会和中央全会直接形成的决议，又包括与国家机关联合发文等形式的政策。此外，政协、共青团、工会等政治团体和群团组织的政策也属于公共政策范围。显然，我国公共政策的制定主体不限于国家机关，而是范围更大的公共权力组织。此外，公共政策的基本功能和价值由国家的性质决定，除了解决公共问题的基本功能，还会体现特定的国家理念和导向，因此，我国公共政策必须体现中国特色社会主义的价值要求。

(二)政策系统的理论本土化

公共政策系统中的政策主体和客体部分本土化内容是中国特色党政关系及政策主体关系理论。公共政策主体是所有参与公共政策活动的行动者，一般理论认为公共政策主体包括国家机关组成的官方主体以及由政党、利益集团、大众媒体和民众等组成的非官方主体，其中，民众既是主体又是客体，不同主体之间的基本关系是相互博弈和牵制的。在中国特色社会主义体制下，公共政策主体则包括中国共产党，国家机关、政治团体和群团组织、国有企事业单位，以及社会组织、大众传媒、公民个人三种类型，不能简单以官方与非官方划分。同时，政策主体性质不同，其作用也不同。例如，中国共产党在我国政策主体中居于核心地位，不仅具备执政党发挥的利益聚合、政策倡导和转化等基本功能，而且有制定国家政策和发动群众执行等功能。我国不同政策主体之间的关系也超越了简单的博弈、牵制关系，而是在党的领导下进行利益表达、综合、协调和分配的关系。[7]

公共决策体制部分本土化内容是协商式决策与全过程民主理论。[8]当前的公共决策体制主要讲述宏观层面的决策制度和微观层面的决策方法：宏观层面决策体制以分权制衡的政府体制理论为蓝本，而微观决策方法以票决式决策理论为蓝本。但是，我国政府体制的显著特征是中国共产党领导下的议行合一和民主集中，重大决策是通过全过程人民民主途径实现的。因此，我国的公共决策体制在具体方法上并不机械地依赖投票理论，而是广泛运用协商式决策方法，如党政联席会、民主恳谈会等。

(三)政策过程的理论本土化

公共政策过程理论在公共政策学中占的篇幅最大，其内容包括议程(问题发现)、制定、执行、评估等具体阶段的理论以及整体上的周期和变迁理论。目前，已实现本土化的内容包括中国特色公共政策议程设置理论[9]、“共识型”决策理论[10]和“上来下去”决策理论[11]、动员型政策执行理论[12]、“人民群众满意论”及以人民为中心的政策评估理论[13]等。以其中的政策执行部分为例，过去的一般理论主要着眼于科层制的运转级执行者与目标群体间的博弈，大多基于史密斯的执行过程模型、玛特兰德模糊—冲突模型等。近年来，我国学者提出了动员型政策执行模式，其特点是自上而下短期内集中资源以打破科层制的顽疾从而强化政策的落实。[12]动员型政策执行理论契合我国政策实践的特点，是公共政策过程理论本土化的表现。

在整体性的政策周期与变迁理论方面，常见的理论包括过程阶段论、间断—均衡理论等。但是，我国的政策周期与其他的政策过程有显著差异，政策试点理论就是典型代表。[14]政策试点是先在特定地方进行方案试验，然后“由点到面”推广，在推广过程中政策方案是“边探索，边实施”，这与其他国家“执行必须先于制定、辩论必须先于决策”的模式完全不同。在政策政治周期方面，我国也不具有伴随政党轮替而出现的政策方向摇摆的特点，而是呈现出由党的中央全会与全国“两会”周期驱动的连续性和稳定性的特点。又如，在较为微观的变迁方面，我国政策横向扩散除了学习和竞争理论，领导干部异地调任和对口支援机制也促进了政策的横向扩散。

(四)政策分析的理论本土化

公共政策分析理论是指政策分析的原则和专业性、技术性方法。由于公共政策问题的多样性，每一个专业的知识和方法都可能是特定问题可以采用的政策分析理论，因此，政策分析与上述板块的内容不同，没有专门或统一的理论框架。即便如此，政策分析依然可以进行本土化，即充分发挥中国特色哲学社会科学的作用。中国特色哲学社会科学的根本标志和主要优势是马克思主义的方法论，其基本方法及其中国化成果理应成为政策分析的基础体系。

三、公共政策学本土化理论的课程思政功能

课程思政的根本目的是实现立德树人，通过专业课程中的思想政治教育活动引导学生树立正确的世界观、人生观和价值观，形成对国家和民族的认同和热爱情感，树立对中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信、文化自信。按照课程内容板块划分，公共政策本土化理论蕴含的具体思政功能如下。

(一)导论本土化理论的课程思政功能

导论部分本土化理论课程的思政功能主要包括认知中国共产党的执政地位和理念及深入理解社会主义核心价值观。中国共产党的政策是我国公共政策的核心部分，是其执政地位的具体体现。同时，我国公共政策的作用还彰显了中国共产党的执政理念。过去一般认为，公共政策的作用是“对全社会价值的权威性分配”，而我国公共政策在对社会价值进行权威性分配时始终将人民的利益放在首位而不是其他集团。“江山就是人民，人民就是江山”[15]，体现的是中国共产党全心全意为人民服务的根本宗旨。在具体价值层面，我国的公共政策还能充分发挥社会主义核心价值观的引导功能，这是我国公共政策的重要属性。

(二)政策系统本土化理论的课程思政功能

政策系统部分本土化理论的课程思政功能包括让学生理解中国共产党的领导地位及其与国家机关、民主党派的关系，认识我国社会主义政府制度，掌握人民民主和中国特色民主制度优势。在政策主体部分，公共政策学课程要使学生理解中国共产党与国家机关之间不是“旋转门”关系，而是领导和被领导关系，即“党是最高政治领导力量”；中国共产党与其他各政党也不是朝野竞争和执政轮替关系，而是中国共产党领导的多党合作和政治协商关系。在此基础上，学生可以认识到，我国政策主体的构成及其关系决定了我国公共决策体制的优势，即我国公共决策是通过全过程人民民主方式出台的，并在党的领导下各类政策主体有序参与，经历民意听取、协商酝酿、科学论证和民主决策的方式完成，这种决策体制确保了人民当家做主的社会主义民主政治的本质和核心。

(三)政策过程本土化理论的课程思政功能

政策过程部分本土化理论的课程思政依章节次序包括让学生认知、理解和掌握人民政治参与方式及其优势、民主集中制和群众路线及其优势、集中力量办大事的制度优越性、以人民中心的执政观及“摸着石头过河”的治理优势、我国政治周期及治理优势、府际关系和干部制度的优势等。例如，以人民为中心的政策评估理论除了客观事实评估，还要将“人民高兴不高兴、满意不满意、答应不答应”作为效果评估的根本指标，这可以让学生进一步理解我国公共政策的作用和本质。又如，政策周期中的政策试点理论刻画了我国“边探索，边推广，边完善”的独特政策过程，而这一过程能够使我国改革开放以来在没有先前和国外经验可借鉴的情况下，以最小的政治风险，为复杂问题寻找到科学的政策方案，以此使学生理解“摸着石头过河”的智慧所在；在政策的扩散理论方面，学生不仅能够认识到我国领导干部异地调任和对口支援方式作为提供政策推广新机制的优势[16]，而且能认识到党领导下“全国一盘棋”的治理优势。

(四)政策分析本土化理论的课程思政功能

政策分析本土化理论的课程思政功能是让学生认知和掌握马克思主义理论的作用和中国特色哲学社会科学的使命。马克思主义的方法论是分析一切问题的根本方法，公共政策问题的分析本质上是矛盾分析法和唯物辩证法的具体运用，可以使学生在学习政策分析方法时领悟马克思主义的方法论的精髓，同时充分理解以马克思主义指导为根本标志的中国特色哲学社会科学的使命是服务党和国家事业大局。

四、以理论本土化推进公共政策学课程思政建设的方法

课程思政建设是从教学内容到教学方法的系统工程，以理论本土化推进公共政策学课程思政建设需要从以下四个方面展开。

(一)全面拓展公共政策学本土化理论体系

尽管目前公共政策学理论的本土化取得了进展，但整体上仍处于比较零散的状态，国内学界对相关问题的阐发和提炼还不够系统，一些内容多散见于单篇论文，有的还处于概念的初步探索阶段。因此，全面梳理和拓展公共政策学本土化理论体系是以理论本土化推进课程思政建设的首要任务。本土化理论体系的梳理和拓展既要遵循公共政策学知识体系的内在逻辑，又要坚持中国特色和中国话语的原则。在此基础上，相关教育部门要将本土化理论体系及时吸纳进教材，编著本土化的公共政策学教材或中国公共政策学教材。

(二)加强公共政策学课程内容的关联性设计

公共政策学是公共管理类专业的核心课程，无论是在公共管理实践中还是在专业课程中，都与政治学、行政管理学等前序基础课程密切相关。以理论本土化推进公共政策学课程思政建设需要从专业课程整体视角入手，有机处理好与其他课程的关系。例如，在政策系统部分的本土化理论中多涉及国家结构和政府体制的问题，而这部分内容是政治学概论的重要内容。因此，在进行课程思政内容设计时，教师要将其与政治学中有关国家结构和政府体制类型的内容结合起来，使学生在对比中领会我国政府体制和政策系统的特点和优势。

(三)深入挖掘我国公共政策实践的丰富案例

我国公共政策实践中存在丰富的“中国故事”。这些故事既是进一步拓展和提炼本土化公共政策理论的基本依据，又是进行本土化理论教学的重要素材，更是提高课程思政效果的催化剂。案例的选取要坚持典型性、启发性和感染性的标准，尤其要深入挖掘能体现党和国家奋斗的重大成就和历史经验的案例。例如，我国的对口支援和疫情防控政策，就是体现中国之治的典型政策案例。此外，案例的形式不应局限于文本，教师可以积极开发制作视频资料的案例，使案例更具有启发性和感染性。

(四)积极探索运用多元化课程教学方法

以理论本土化推进公共政策学课程思政建设肩负理论本土化和课程思政的双重任务，课程思政目标的达成不是在既有理论内容的基础上完成的，而是需要学生在领悟本土化理论的过程中接受思政教育。因此，在发挥好传统讲授教学法和案例教学法的作用的基础上，教师还可以探索多元的实践教学法和学术研讨教学法。实践教学法结合专业见习和实习环节，通过学生现场体验或直接参与感受和理解国家治理中的政策现实及其理论和实践意蕴。学术研讨教学法利用当前良好的学术讨论条件和机会，可以引导和鼓励学生积极参与各种学术会议，在学术对话中学习和领悟政策实践的中国话语和中国智慧。