城乡居民基本养老保险“缴费困境”原因分析

李雪蕾

摘要：城乡居民基本养老保险是解决居民养老问题的重要支撑。居民普遍选择最低档次进行缴费，将导致其老年生活水平相对较低。缴纳养老保险费是一项跨期选择，居民在缴费选择时是“有限理性”的。居民形成“缴费惯性”后难以调整，尽管其具有提高缴费水平的意愿，却因为“损失厌恶”“短视”“想象力偏差”等缺憾未能做出实际改变。基于此，应当通过稳步提升最低缴费标准的方式提高参保人的缴费水平，以增强居民基本养老保险的保障能力。

关键词：城乡居民基本养老保险;缴费选择;有限理性

一、问题的提出

城乡居民基本养老保险（简称“城乡居保”）是实现社会养老保险全覆盖的关键举措。但是，参保居民普遍按照最低缴费标准参保。现行制度下，城乡居保的最低缴费标准主要为100元/年或200元/年。居民集中选择最低档次缴费会使个人缴费水平有限，导致居民的老年生活水平相对较低，并不利于制度的可持续发展。在此情形下，探究居民为何普遍选择最低缴费档次成为热点问题。只有了解居民的缴费选择过程，才有可能找到破解“最低缴费困境”的路径，进而改善居民的缴费选择，促进制度的可持续发展。

二、文献回顾

不少学者发现居民普遍选择最低档次参保，居民基本养老保险制度似乎陷入了“最低档次缴费困境”（邓道才和蒋智陶，2014）。但这一困境并非我国特有，而是缴费确定制养老储蓄计划普遍存在的情况。就401k计划的实施情况来看，多数员工选择较低的储蓄率和较为保守的资产投资组合（Madrian and Shea，2001）。研究发现，个体的健康水平（钟涨宝和李飞，2012）、文化程度（程杰，2014;Dvorak and Hanley，2010）、收入水平（聂建亮和钟涨宝，2014）对缴费水平有促进作用。政策熟悉程度、保障能力认可程度以及净收益判断会影响到缴费决策（孙瑞婷和熊学萍，2019）。值得注意的是，国外研究发现人们的惰性、自控力不足、时间偏好等都可能使其偏离“理性人”的轨道进而未能选择合适的养老储蓄计划（Benartzi，Previtero and Thaler，2011;Cremer and Pestieau，2011）。从本质来看，缴纳养老保险费是一项跨期选择，个体在选择中面对诸多不确定性因素，难以做出完全理性的决策，即居民在进行缴费选择时是“有限理性”的。这为理解城乡居民基本养老保险“缴费困境”提供了新的视角，为此，本研究以“有限理性”作为前提假设对居民缴费行为展开新的讨论，通过与参保居民、工作人员的访谈获取资料，剖析居民普遍低水平缴费的原因。

三、实证分析

作者通过山东省临沂市YS县CJY乡镇实地调研，对居民低档次缴费的原因进行实证分析。截止2020年3月，YS县城镇职工基本养老保险参保人数为13.06万人，机关事业养老保险共3.16万人参保，而城乡居民基本养老保险参保人数为64.54万人。城乡居民基本养老保险是当地居民参与社会养老保险的主流选择。YS县于2009年年底开始新农保试点，最低缴费档次为100元/年。2014年，最低缴费标准调整为300元/年。目前的基础养老金待遇为118元/月。访谈地CJY乡镇距离县城20公里，其绝大部分居民都选择最低档次（300元/年）进行缴费，人均缴费水平约为320元/年。通过访谈发现，居民在进行缴费选择时明显存在“有限理性”的一面。

（一）“缴费惯性”导致居民难以调整缴费选择

调研发现，由于政府将参保率作为政策推行工作的重要考核内容，导致基层工作人员为减轻政策执行阻力，会主动提示缴纳最低标准。尤其在政策实施初期，政策被“简化宣传”，“最低缴费标准”是一个外部给定的选择，部分居民甚至并不知道有其他的缴费档次。这导致居民的缴费选择高度趋同。

“刚开始的时候缴100块钱，人都不愿意缴，但是上面也有任务。说缴100，也不多，以后多少有点保障。这个钱大家也能接受，这样还是有利于参保的。现在信息很发达，养老意识也有了……都知道（缴费档次）。但是水平提不上去……他看其他人这么缴，那肯定也想缴这些。”

——张主任（CJY乡镇基层工作人员）

“早先不知道。后来，可能国家重视吧，后来就给发宣传单，贴那个宣传栏里，大家去看……现在能缴几千了……一开始村里就说是300，我们家就一直按照300缴，缴的时候也想不了太多。”

——王姐（参保居民，40岁，已婚）

但是，尽管后期政策宣传力度加强，参保居民普遍了解到有多种缴费档次。但由于早期一直按照最低水平繳费，居民已经形成了一种“缴费惯性”，仍然会将最低档次作为缴费的第一选择，很少做出改变。

（二）参保居民普遍存在“损失厌恶”和“即时满足”的心理特点

缴纳养老保险费是一项跨期选择，居民在缴费后，要经历较长的时间才能获得养老金收益。一方面，居民把缴费视作是当前的“损失”，受到“损失厌恶”心理的影响，在缴费时会先寻找最低的缴费标准以使自己的“损失”降到最低;另一方面，个体在应对未来的不确定性时，往往存在“短视”（myopic self）的特点，即倾向于“即时满足”，而非“延时满足”。居民在缴费阶段很少将缴费水平和养老金收入相联系，进行理性的长远规划，往往直到领取阶段才会“恍然大悟”。

“一些人想不到这么多。一听着要交钱了，那就先往不好了想……你让他往外掏钱，多数人还是愿意先考虑低的……想让老百姓自己多缴钱很难。除非是那种很有想法的，他自己能想到以后的事，给自己打算。大部分人还都是习惯按以前的缴……但是你到领钱的时候可就不愿意了……觉得领得少。”

——刘姐（CJY乡镇基层工作人员）

“说是这么说，不过我这年纪的，也不是很着急的，是想着以后再缴吧，那个还要很多年才能领。……现在家里的大头是小孩上幼儿园，车贷，俺爸妈还准备给我去县城买房子。”

——小李（参保居民，35岁，已婚）

“我这也五十多了，小孩也帮着算过，我现在按照现在这个缴（1000元/年），以后一个月能是200多吧，一年下来就是2400，这么领上几年也就赚回来了。”

——王姨（参保居民，53岁，已婚）

可以发现，较为年轻的居民不太愿意缴纳更多的养老保险费。当参保人距离待遇领取的年限变短时，未来的不确定性减小，其更有可能提升缴费水平。但这种缴费方案实际上会加重城乡居保制度运行中的“逆向选择”问题，对保险基金的持续平稳运行造成不利影响。

（三）政策理解程度有限可能引发“想象力偏差”

“想象力偏差”指的是个体对缺乏实例的事件进行评估时会通过一些规则构建实例。（Kahneman and Tversky，1974）。居民考虑缴费金额时，会搜集“他人的养老金收入”作为决策依据，养老金水平越高，参保居民越有可能增加“投入”。但是，目前城乡居保的实施年份较短，当前的参保居民，他们鲜能看到高标准缴费居民的养老金收入实例。因此，他们只能借助现有的养老金收入信息进行判断，并产生了“想象力偏差”。

“一缴这么多年，时间长，大家都不知道以后怎么着，能领多少。现在看么，也就100多块钱吧，那缴一些咋（意为缴更多有什么意义）？”

——小李（参保居民，35岁，已婚）

“咱也不知道这些，看人家怎么缴，咱怎么缴就怎么缴呗。大家都一样……你知道我妈现在能领多少钱吗？就100，你说100块钱能干什么……要是拿多的话，大家就都多缴了，老百姓就看能拿多少。”

——老牛（参保居民，48岁，已婚）

现阶段领取居民基本养老保险的老年人主要是参保年限较短，甚至无需缴费的领取待遇者。此类参保人的个人账户累积有限，养老金以基础养老金为主。由于居民对养老金的构成并不明确，更关注养老金总额，便会产生“居民基本养老保险只能领取100多元的养老金”的想法。当居民形成一个悲观的收益预期后，自然会将最低缴费标准视作最优选择，不愿做出调整。

（四）居民的“缴费意愿”与“缴费决策”有所矛盾

在访谈中，我们也可以发现居民一方面会认为目前的缴费水平过低，无法支撑老年生活支出;另一方面，却很难做出缴费档次的调整。缴纳养老保险费是一项跨期选择，个体在应对未来的不确定性时，自我控制的能力会明显减弱（Milkman，2012），缺少改变缴费选择的动力。同时，居民还受到当期支出负担的影响，居民原本计划提高缴费水平（如夏姨），但是在缴费期时，却会因为其他家庭开销而会缩减养老保险缴费。

“想多缴，多缴点，以后不是还能多拿点……但是你能力也就这样，家里小孩啊老的啊都需要钱，家里也不富裕。光吃的穿的这些，看着不花钱，月月剩不下……有的時候吧，是想着多缴的，但是这事那事的，小孩入学阿（受访者女儿读大学），老的生个病阿，那不都是钱。”

——夏姨（参保居民，48岁，已婚）

四、结论与讨论

通过对参保居民和相关工作人员的访谈可以发现，居民在缴费选择时并非完全理性的，而是存在“有限理性”的一面。早期的政策宣传特点在一定程度上限制了居民的缴费选择，而居民形成“缴费惯性”后很难做出调整。尽管居民意识到需要提高缴费水平以保障未来生活，却因为“损失厌恶”“短视”等缺憾最终未能实现缴费水平的提高。另外，在政策理解不足的情况下，居民存在“想象力偏差”，容易对居民基本养老保险产生悲观预期，不利于其提升缴费水平。总体来看，居民存在提高缴费水平的意愿，只是缺乏足够的动力促使其做出改变。在不确定性情境下进行决策时，个体往往普遍存在此类情形。因此，个体自主选择符合其生活状况的缴费水平并非易事，可以考虑通过提升最低缴费标准的方法来改善居民的缴费决策。这一政策路径符合个体行为特点，能够更为简便地提升居民的缴费水平。但是，在提升最低缴费标准时，应考虑居民的可承受能力，提高缴费门槛可能会打击部分居民的参保积极性。因此应当适度、稳步的提升最低缴费标准，以增强居民基本养老保险的保障能力。

参考文献：

[1]程杰.农户养老保险参保水平选择的影响因素研究——对成都市农户的抽样调查分析[J].西部论坛，2014，24（03）：15-25.

[2]邓道才，蒋智陶.知沟效应、政策认知与新农保最低档次缴费困境——基于安徽调查数据的实证分析[J].江西财经大学学报，2014（01）：90-97.

[3]曼昆（Mankiw， N.G.）著.经济学原理：微观部分（第5版）[M].北京：清华大学出版社.2015：334-338.

[4]聂建亮，钟涨宝.新农保养老保障能力的可持续研究——基于农民参保缴费档次选择的视角[J].公共管理学报，2014，11（03）：70-79.

[5]孙瑞婷，熊学萍.风险态度对养老规划的影响研究——来自湖北农村居民的问卷调查[J].西北人口，2019，40（04）：91-105.

[6]钟涨宝，李飞.动员效力与经济理性：农户参与新农保的行为逻辑研究——基于武汉市新洲区双柳街的调查[J].社会学研究，2012，27（03）：139-156.

[7]Benartzi，S.，A.Previtero，R.H. Thaler.Annuitization Puzzles.Journal of Economic Perspectives，2011（No.4）：143-164.

[8]Cremer，H.，P.Pestieau.Myopia，redistribution and pensions.European Economic Review，2011，55（02）：165-175.

[9]Dvorak，T.，H.Hanley.Financial literacy and the design of retirement plans. The Journal of Socio-Economics，2010，39（6）：645-652.

[10]Madrian，B.C.，D.F.Shea.The Power of Suggestion：Inertia in 401（k） Participation and Savings Behavior.The Quarterly Journal of Economics，2001（No.4）：1149-1187.

[11]Tversky，A.，D.Kahneman.Judgment Under Uncertainty：Heuristics and Biases. Science，1974，185（4157）：1124-1131.

（作者单位：南京农业大学公共管理学院）