面向未来，保障学前教育高质量发展

李原

时值惊蛰，万物复苏。一年一度的两会于2022年3月4日-11日，在全国人民的瞩目中如期召开。今年两会，教育问题依然是大家关注的焦点。本刊编辑部与全国政协十三届五次会议的两位委员——北京师范大学教育学部教授刘焱和北京市北海幼儿园园长柳茹的线上采访亦如约而至，与全国幼教同仁一起，共同倾听两位委员为学前教育发出的声音。

聚焦幼师编制，保障教育的高质量发展

2021年习近平总书记提出“只有高质量的教师，才有高质量的教育”，充分说明教师是教育发展的第一资源。一支素质优良、结构稳定的幼儿教师队伍，是促进学前教育事业高质量发展的内在要求和关键因素。在建设高质量教育体系的大背景下，培养高质量的教师队伍显得尤为紧迫和关键。今年，刘焱委员与柳茹委员都不约而同地将目光聚焦于幼儿园教师编制问题的解决上，分别提交了相关提案。

基層现状：编制难题制约队伍发展

2010年以来，我国学前教育取得了跨越式发展。截至2020年，全国共有幼儿园29.17万所，其中普惠性幼儿园23.41万所，占全国幼儿园的80.24%。在园幼儿4818.26万人，其中普惠性幼儿园在园幼儿4082.83万人，占全国在园幼儿的84.74%。幼儿园专任教师291.34万人，生师比为16.5：1。但由于基础弱、欠账多，幼儿园教师队伍建设面临核编补充难、待遇偏低、队伍不稳定等问题。多年来，刘焱委员一直致力于为幼儿教师的身份、待遇等问题奔走呼吁。在今年的提案中她用数字“摆问题”：“2020年，全国幼儿园专任教师缺口19.7万，公办幼儿园专任教师编制缺口59.9万（占比46.27%）。公办幼儿园教师严重缺编是一个近十余年来一直没有得到解决的‘老大难问题，已成为我国普惠性学前教育健康发展的瓶颈。”

作为在一线躬耕近40年的学前教育工作者，担任北京市北海幼儿园园长的柳茹委员对此有着更为深刻的体会。她介绍，长期以来，公办园教师核编补充困难，教师编制不足带来了一定程度的连锁反应：由于没有“编制”身份，编外教师无法真正享受到同工同酬;缺乏社会保障、职称评定、业务培训等机会，影响了他们专业水平的提升;归属感和获得感偏低，导致编外教师流动频繁，制约了学前教育的高质量发展。

面临严峻的缺编现状，各地政府只能通过其他办法来解决幼儿教师的编制问题。近年来，陆续有新闻报道提及：2018年，山东省进行了公办幼儿园机构及教职工核编工作，核增公办园机构数770多个，新核增编制6000余名;2019年，甘肃省核定县市两级公办幼儿园教职工2.6万名，并通过中小学教师转岗、巡回支教、社会招聘等多种渠道补充幼儿园教师;河北省2020年省级财政对幼儿教师配备充足的区县，按照每招聘1名教师补助1万元的标准，连续两年进行奖补。

对于这些尝试，刘焱委员既表示是地方大胆改革的有力举措，也表达了一丝担忧：“为了解决公办幼儿园教师编制的问题，各地采取的办法是把中小学富余的编制调剂到幼儿园，不仅‘杯水车薪，还占用中小学教师编制。由于没有编制，很多地方政府采用安排公益岗、劳务派遣和临时聘用等方式补充幼儿园专任教师，造成非在编教师的工资远低于在编教师，且大多数没有社保，同工不同酬现象严重。部分差额拨款的公办幼儿园还需自聘教职工，给园所的运行带来了很大的困难和压力。”

缺编原因：基础弱，发展快

幼儿教师缺编的问题长期存在，为何迟迟难以解决呢？对此，刘焱委员和柳茹委员都提到了“基础弱，发展快”的问题。近年来，随着我国学前教育事业快速发展，各类型幼儿园数量快速增加，幼儿教师的数量也随之不断攀升，由此产生了巨大的编制缺口。

“目前，我国公办幼儿园教师编制政策滞后于学前教育发展。”柳茹委员介绍，“幼儿园数量的快速增加和规模的迅速扩大导致对学前教师的需求急剧增加。在全国事业单位严格控制机构编制和财政供养人员只减不增的背景下，现有学前编制资源难以满足教师快速扩充的巨大需要，各地公办幼儿园聘用大量编外教师，非在编教师日益成为我国学前教师队伍的主力军。”同时，柳茹委员也提到国家针对编制问题提出的一些相关政策在执行层面还需进一步落地。比如，《“十四五”学前教育发展提升行动计划》和“教育部2022年工作要点”中，均对“公办幼儿园教师编制”提出了具体可行的措施，但政策的落地还需要一个过程。“我们期待这些向好的政策真正落实在基层、落实在一线、落实在儿童健康发展上。”柳茹委员强调。

破局之道：确立制度保障，创新管理体制

公办幼儿园教师编制是加强公办幼儿园教师队伍建设、提升教育质量的重要手段，对于调控和维护公办幼儿园教师队伍的数量、质量、结构和稳定等具有举足轻重的作用。如何解决这一制约我国普惠性学前教育健康发展的瓶颈问题，两位委员都谈了自己的看法。

刘焱委员认为，仅仅通过盘活存量、把中小学教职工编制调剂补充给幼儿园的办法，不是解决公办幼儿园教职工、尤其是专任教师编制问题的根本之道，不能从根本上解决公办幼儿园教师编制数量严重不足的问题。她建议，中编办、财政部和教育部等从我国学前教育发展的实际需要出发，尽快联合制定和出台《公办幼儿园教职工编制标准》，从制度层面保障公办幼儿园教师队伍建设，突破制约学前教育发展的瓶颈，切实加强幼儿园教师队伍建设，为学前教育持续健康发展提供有力的支撑和保障。

柳茹委员在提案中也首先提到了制度的重要性。她认为应“以《学前教育法》立法为契机，明确学前教师的身份、地位，并确立其待遇保障的相关法律制度，从法律层面切实提升学前教师的社会经济地位，加大对学前教育的重视程度，通过立法破解各地公办幼儿园无教师编制的局面，实现依法治教。”同时，她提出，各地教育行政部门可依据所在地区的实际情况，对公办幼儿园教师编制情况进行摸底，因地制宜出台《公办幼儿园教师编制标准》，并严格按照标准核定幼儿园编制，从根本上破解编制不足的难题。会同当地编办、人事部门对幼儿园教师编制实行一年一核、一园一核的动态核定制度，以各地区发展的实际情况对教师编制进行及时调整和改善，加强公办幼儿园教师编制核定的真实性和科学性，以满足各地区教育发展的实际需要。“可由中编办牵头研究，教育部、财政部等各部门各司其职，携手突破制约学前教育高质量发展的瓶颈。”柳茹委员建议。

除了在制度层面的呼吁，柳茹委员也从实践层面提出了建议。结合多年的一线管理经验，柳茹委员认为还应创新学前教师编制管理、职称评定和福利待遇制度，激发队伍活力，在管理机制上下功夫。

她提出，一方面应提升教师队伍建设与管理的层级，由各级政府做好教师编制的顶层设计，统筹和盘活区域内教师编制资源，依据辖区内学前教育事业发展、教师队伍情况和学前儿童人口变化，对编制实行跨区县调剂，建立学前教师编制的“蓄水池”或“周转池”，全面盘活教师编制资源。另一方面，创新学前教师职称评定，提升福利待遇。面对编外教师与在编教师同工不同酬的现象，应打破传统桎梏，破除编制对教师职称、地位、待遇的强制约束。在一视同仁、公平公正的基础上，确保两者职称晋升机会均等、工资收入均等、社会保障均等，以切实提升教师工作的积极性和内驱力，支持幼儿教师专心提升教育教学能力，为学前教育高質量发展贡献力量。

关注托育服务，满足人民群众的婴幼儿照护需求

十九大报告明确提出要在“幼有所育”上不断取得新进展。2019年国务院印发《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，提出到2025年，基本形成多元化、多样化、覆盖城乡的婴幼儿照护服务体系，进一步满足人民群众的婴幼儿照护服务需求。在这样的背景下，柳茹委员今年还提交了一份关于加强0-3岁婴幼儿托育服务的提案。

在采访中，柳茹委员结合人民对0-3岁托育服务的切实需求，强调加强0-3岁托育服务的必要性，同时，她也深入分析了托育服务目前要应对的挑战，并提出了相关建议。

庞大需求，诸多挑战

在今年全国两会中，不少人大代表和政协委员都提到了关于完善托育服务的建议和提案。作为学前领域的工作者，柳茹委员从儿童成长与发展的角度强调了科学托育的重要意义。“研究表明，3岁以前婴幼儿神经系统的发育相当快。婴儿的大脑在刚出生时只有成人大脑的1/4，1岁时接近60%，3岁时长到成人大小的70%。”柳茹委员谈道，“从出生到3岁这个时间段是大脑发育最重要的阶段，抓住婴幼儿大脑发展的关键期提供教育支持，会对个体今后的发展产生巨大影响。”

2017年全年出生人口为1723万人，二孩占比首次超过了50%，随着“三孩”政策落地，3岁以下婴幼儿的托育照护成为很多家庭的“刚需”。柳茹委员介绍道：“据统计，全国现有0-3岁的婴幼儿约4200万。其中1/3有强烈的托育服务的需求，实际入托率却仅为5.5%左右，供需矛盾突出。”3岁以下婴幼儿托育问题已成为解除育龄女性后顾之忧、应对人口老龄化危机、促进经济社会可持续发展的重要问题。

我国的托育服务目前仍处于起步状态，面临着服务体系建设缺口大、机构发展成本高、人力资源匮乏等瓶颈。“我国0-3岁托幼服务发展面临着很多困境与挑战。”柳茹委员提出，“还存在收费过高、行业缺乏监管等问题，与人民对安全、有质量的托幼服务的期盼有着较大的差距。”在提案中，她将目前0-3岁托育服务存在的问题从三个方面进行了分析梳理。

首先，国家层面方针政策的贯彻落实有待进一步深入。“近年来，党和国家围绕‘幼有所育作出了全面部署，”柳茹委员介绍，“但在具体落实过程中，还未建立系统、全面、衔接配套的托育政策体系，致使托育服务政策停留于整体性、方向性的指导，政策的贯彻落实有待进一步深入。”

其次，经济社会转型造成供需矛盾突出。随着社会经济发展，现代女性进入职场增多，工作与育儿冲突越来越凸显，家长对托育需求强烈;同时，伴随“三孩时代”的来临，大批新生儿的降临也为学位供给带来了巨大的压力，市场供给明显不足，造成了托幼服务供给矛盾突出。

最后，托幼机构质量监管有待进一步完善。目前，我国0-3岁托育服务机构的准入标准和监管机制有待进一步健全，特别是对托育服务机构在照护、人员资质、课程质量、收费等方面的规范与监管还需进一步完善。

政策保障，多元供给

在今年的提案《关于加强0-3岁婴幼儿托育服务的提案》中，柳茹委员对加强0-3岁托育服务的建设提出了建议。

首先，进一步完善托育政策体系，大力发展普惠托育服务。柳茹委员认为，一方面，应进一步完善规划、资源、财政、人才等相关支持政策，建立健全系统、全面、衔接的配套体系，使托育服务事业发展能够有法可依、有章可循。另一方面，需深化托幼服务管理改革，在明确各相关部门的职责划分与责权配置的基础上，协同多方力量，明确坚持“以家庭为基础、政府为主导、社区为依托、支持社会多种力量办园”的发展思路，共同推进托幼服务的可持续发展。

第二，因地制宜，建构灵活多元的服务供给体系。即以多种方式，积极引导、支持和规范社会力量参与，提供多样化的托育服务，如全日托、半日托、计时制、临时托等不同的服务类型，满足不同家庭的个性化需求。同时，还可积极借助互联网等信息化手段，打造新型“互联网+托育”的服务模式，在线开展专家讲座、父母课堂等服务，提高婴幼儿家庭照护与养育能力。

第三，动态评估，综合监测，形成科学有效的质量监管机制。柳茹委员认为，应针对托育服务机构建立健全登记备案制度、信息公开制度、评估制度、机构设置和管理制度，对机构的场地、人员、课程、收费、监管等方面做出严格的规定与明确的标准，坚决守住婴幼儿安全和健康底线。建立健全长期、动态的质量监管与监测机制，并设立相关部门负责督导与评估，营造安全健康、规范有序的托育环境，支持托育服务公平而有质量地发展。

2021年7月，《中共中央 国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》公布，明确鼓励和支持有条件的幼儿园招收2-3岁幼儿。2022年北京政府工作报告中提出“将积极发展普惠托育服务，出台政策支持幼儿园招收2-3岁幼儿”，且北京市的预算报告中已经体现了对托育的资金倾斜，支持建设一批普惠托育服务设施，完善普惠托育服务体系。

“北京出台的托育政策不仅在全国有引领示范的作用，也彰显了党和国家回应人民群众对教育美好期盼所作出的积极努力和坚定决心，相信在不远的未来，‘幼有所育的春天一定会到来。”柳茹委员充满信心地说。

面向未来，作为新时代的中国学前教育工作者，我们将继续以办好让人民满意的学前教育为奋斗目标，向着建立高质量学前教育体系的美好未来奋进。