健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系

唐踔 刘昊

〔摘要〕乡村振兴的重要内容之一就是实现乡村有效治理。在乡村治理体系中，自治、法治、德治三者，既相互独立又各有侧重，且互为补充相辅相成。在新时代，健全“三治”有机结合的新型乡村治理体系，就必须以自治为基石，逐渐深化广大乡村的乡村自治实践，有序建设自治乡村；以法治为依托，通过深入普法等活动，强化乡村治理的法治保障，稳步建设法治乡村；以德治作支撑，挖掘德治内涵，发挥德治独特作用，着力建设文明乡村。在乡村治理中实现“三治”融合、协调发展，发挥“三治”之合力作用，是实现乡村善治和治理体系和治理能力现代化的必然要求。

〔关键词〕“三治融合”；乡村治理体系；乡村善治

〔中图分类号〕D422.6〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2022）01-0038-06

党的十九大提出：“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”〔1〕这是新时代我们党在乡村治理理念和决策方面的重要创新和重大变革。2018年中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》更是明确指出，乡村振兴的基础是乡村有效治理，必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持“三治”相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序〔2〕。2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》进一步强调，要实施有效的乡村治理就必须坚持和健全党组织为主导的乡村治理体系，并且必须实现“三治”结合，坚持探索、走好中国特色社会主义的农村善治之路，力求通过自治去激发活力，凭借法治去增强保障，依靠德治去弘扬正气〔3〕。可见，在新时代，推进乡村治理现代化，要始终坚持党的领导，健全“三治”相结合的乡村治理体系，如此，才能确保实现乡村善治直至乡村振兴之宏伟目标。

一、以自治为基石，深化乡村自治实践，建设自治乡村

村民自治是中国农民的自创和首创，是推动中国农村基层社会民主化进程的重要手段。村民自治能够推动广大农民积极参加基层民主的有关实践活动，不断强化主体意识；有利于广大农民不断提升对基层民主的认知水平和接受能力，使乡村社会的内生活力得到最大限度的釋放。所以，深化村民自治实践，要坚持自治为基，推动农村群众性自治组织建设等工作持续开展〔2〕。

（一）发挥具有传统意味的乡村自治章程和村规民约的积极作用

长久以来，中国乡村社会早就有通过自治章程和村规民约来实现乡村社会有效治理的传统和做法，基本实现了乡村居民的无讼追求和乡村社会的有序运转。自治章程、村规民约是乡村居民制定的具有一定约束作用的自我规范和自我管理文本，具有自觉性、地方性、历史性和亚法制性的特点。自治章程、村规民约若要发挥积极作用，必须既切合乡村实际又合理合法，不得与社会公序良俗尤其是法律法规相抵触矛盾。自治章程、村规民约产生的目的和存在的必要性乃至好处在于，广大乡村居民在日常生产、生活和交往过程中，发生的或遭遇到的一些尚未上升到法律层面的问题，即不需要、不必要甚至不可能用法律规范去调节和处置的问题，比如农村的红白喜事、村庄内部公益事业等，用自治章程、村规民约就可以协调和处理好。

习近平总书记多次作出重要指示，强调全党要教育和引导乡村群众改变陈规陋习、树立文明新风，发挥村规民约的积极作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出，要“发挥市民公约、乡规民约、行业规章、团体章程等社会规范在社会治理中的积极作用”〔4〕173。2018年，《关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见》（以下简称《指导意见》）由民政部等七部门联合颁布，它是中国第一个关于村规民约工作的全国性指导文件。《指导意见》以中央和国家有关部门的名义发布，旨在进一步规范和指导有关村规民约的各项工作，尽力发挥村规民约的积极作用，从而促进乡村治理逐渐现代化。《指导意见》涉及面广、内容丰富，为新时代我国乡村做好村规民约工作提供了基本遵循。《指导意见》不仅指出了我国村规民约的主要作用，即规范村民行为、维护乡村秩序、保障村民权益、调解群众纠纷和引导民俗民风等，还提出了制定村规民约应遵循的科学规范、程序环节以及各级各部门在村规民约制定和实施过程中应当承担的监督和组织责任〔5〕。

（二）推进乡村社会协同治理的主体多元化

建构新时代新型乡村治理体系，必须改变原有的乡村治理模式，变单一为多元，实现治理主体多元化。在推动乡村治理主体多元化、协同化的过程中，不但要发挥乡镇政府、村“两委”、广大村民的主体作用，还要“大力培育服务性、公益性、互助性农村社会组织，积极发展农村社会工作和志愿服务”〔2〕，发挥多元主体的积极性，以集思广益，共同推进乡村自治，确保实现村民群众期盼的乡村“善治”。

首先，要切实发挥基层党组织在乡村自治中的引领和带动作用。一方面，乡镇党委要端正和提升思想认识，加强基层党组织建设，善于发挥农村党支部的战斗堡垒作用，把乡镇民主政治建设放在更加突出的位置，为村民自治创造良好的氛围和条件，支持和保障村民依法行使法律赋予的正当权利。同时，还要主导乡村构建“依托村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等，形成民事民议、民事民办、民事民管的多层次基层协商格局”〔2〕。另一方面，要加强村党支部班子建设，引导、组织和带领村民群策群力地搞好乡村自治。要选拔那些适应时代要求的高素质人才进入村党支部班子，切实担当起推动农业进步、农村发展和农民致富神圣职责，真正发挥村党支部组织核心引领作用和农村党员群众的“主心骨”作用。同时，还要健全和完善村“两委”民主决策和民主管理制度，实施“一事一议”制度，涉及全体村民利益的重大问题由村民代表会议讨论决定并将形成的决议张榜公布，接受群众监督。

其次，要充分发挥农村社会组织在乡村自治中的独特作用。农村社会组织在协商、处理农村事务中承担了重要角色，发挥着重要作用。农村社会组织植根乡村，由农民群众自主组建，对基层农民的诉求了解最多最清楚，能够真实、全面地向党和政府反映农民群众的愿景和需求，在调解、缓和村民之间纠纷、矛盾等方面发挥着重要作用，能够有效提升村民的主人翁意识和责任感，有利于推进乡村多元主体协同治理。

最后，要充分发挥村民群众在乡村治理中的主体作用。要充分调动和激发广大村民参与乡村治理的主动性、积极性和创造性，不断激发村民的表达意愿，增强村民议事能力，让村民真正融入乡村治理过程，成为乡村治理的主体。还要重塑以邻为伴、与邻为善、守望相助的传统乡村社区精神和基因，强化村民作为共同体的集体认同意识和行为主体意识，提升村民乡村文化认同。

（三）积极发挥新乡贤在乡村治理中的重要作用

“乡贤”始于东汉，作为封建时代的基石，曾履行了“皇权不下县”乡村的管理职能。“新乡贤”则是中国改革开放以来对那些心系故乡、热心公益、德高望重等人士的荣誉称谓。新乡贤主要包括有口碑的返乡离退休干部、反哺桑梓的业界精英、德高望重的乡土贤达以及为家乡建设出钱出力、建言献策的先进典型和模范人物，公益、奉献和服务是其精神内核。新乡贤有条件、有意愿、有能力为家乡贡献热情、智慧和力量，作为新时代乡村治理体系的重要力量，在乡村经济发展、乡村道德风尚引领以及村规民约制定、邻里纠纷调解等诸多方面，发挥了积极作用。因此，在新时代要搞好乡村治理，必须重视和发挥新乡贤的积极作用，让新乡贤组织成为乡基层党组织开展乡村社会治理的好参谋、好助手。

首先，要给予新乡贤参与乡村治理的身份，以便于其顺利参与乡村治理的各种实践。比如，推荐新乡贤担任党代表、人大代表和政协委员；对适合担任乡村“两委”干部的，也要支持和鼓励，以便于新乡贤为家乡出力、为群众服务。

其次，要建立发挥乡贤作用的社会组织。通过成立各种社会组织，譬如“乡贤议事会”“乡贤理事会”和“乡贤联谊会”等，凝聚新乡贤力量，以便更充分地发挥新乡贤对乡村治理的积极作用。

最后，要制定有关规章制度，让新乡贤有理有据地参与乡村自治。政府要完善相应政策措施，给予新乡贤身份和平台，明确新乡贤参与乡村治理的方式、途径和办法。同时，还要建立准入机制、履职激励机制、荣誉授予机制等规章制度，对新乡贤参乡村治理给予保障。

二、以法治为依托，强化乡村治理法治保障，建设法治乡村

《決定》指出，“全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层”〔4〕179。乡村就是基层，也是依法治国的重点。因此，推进乡村治理必须走法治化道路，这既是推进全面依法治国的必然要求，又是推进乡村治理体系和治理能力现代化的必经途径。要建设法治乡村，就必须牢固树立法治思维，坚持法治根本，以法治为依托，强化法治保障，确保法律在乡村治理中的权威地位。

（一）增强乡村基层干部法治意识，提升法治能力和水平

全面依法治国是我国“四个全面”战略布局的重要一环，而乡村社会是我国依法治国的基础、重点和难点。乡村治理过程中，乡村基层干部扮演着重要角色，他们是推动乡村社会发展、推动乡村治理法治化的先行者和引路人。因此，乡村基层干部自身的法治意识、观念和思维状况以及基层依法执政的能力与水平如何就显得十分关键和重要。因此，“增强基层干部法治观念、法治为民意识，将政府涉农各项工作纳入法治化轨道”〔2〕，不断提升乡村基层干部法治能力和水平，对于建设法治乡村，特别是对于推进乡村治理体系和治理能力现代化、实现乡村善治极为重要。

提升基层干部的法治能力和水平，就必须将“法治”贯穿到乡村基层干部选任、培训和考评的全过程中。在乡村基层干部选任方面，乡（镇）政府应因事制宜。在选任基层乡村干部时，应招录一些具有法律知识、法律专业的大学生，逐步提高乡村基层干部依法解决实际问题的能力，为乡村治理法治化保驾护航。在乡村基层干部培训方面，要常态化地开展法律知识培训。既可以将乡村基层干部集中到高等学校和专门培训机构去接受专业的法律知识培训，也可以借助现代网络新媒体平台对乡村基层干部传播法律知识，以此来提升乡村基层干部法治知识、法治意识和法治能力水平。特别要加强对村“两委”班子成员、村务监督委员会委员以及村干部法治思维和法治能力培训，推动建立村干部任前法治培训制度，提高运用法治思维和法治方式管理基层事务、化解矛盾、维护稳定、应对风险的能力。在乡村基层干部考核方面，科学的考核评价对于提高乡村基层干部法治思维和依法办事能力具有杠杆、指挥棒作用。要把法治思维的能力评估纳入考核评价系统中，围绕学法、懂法、用法的能力要求制定科学有效、可操作性强的考核指标体系，使乡村基层干部自觉树立法治思维。

（二）完善乡村治理立法，健全乡村治理司法、执法及法律服务体系

科学立法、有法可依是乡村治理法治化的依据和前提条件。现阶段，我国乡村治理的主要法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《组织法》），面对国家形势的巨大变化和乡村社会的巨大变迁，亟需加强和完善乡村治理相关立法，构建全面系统严密的乡村治理法律法规体系。

首先，要加大乡村治理的相关法律立法力度。为了适应乡村治理的发展态势，要根据新时代乡村治理的需要对《组织法》进行修订补充，保障《组织法》能发挥其应有的法律作用，使乡村公共权力能得到真正规范的行使，保障村民的乡村自治权利。各个地方要适时地制定和出台一些具有地方性、针对性强、操作性的地方性法律法规，把它们作为国家乡村治理立法的有益和必要的补充。另外，村规民约的制定要在法律法规框架内，结合群众的意愿形成。对现有不符合法律规定的村规民约要及时作出修改、完善，甚至废弃。

其次，要公正司法和严格执法。建设法治乡村是一个系统工程，要推动地方立法、完善有关法律法规和自治章程、村规民约，要狠抓乡村治理过程中的各项法治工作，特别是要加强乡村司法、执法工作，更要加强乡村司法和执法人员队伍建设，切实做到公正司法并严格执法，“推动执法队伍整合、执法力量下沉，提高执法能力和水平”〔2〕，严格监督和规范司法、执法主体的行为。如在当前扫黑除恶斗争常态化的背景下，推进乡村治理法治化，必须坚决依法惩治乡村黑恶势力的违法犯罪行为，为村民自治保驾护航。

最后，要健全农村公共法律服务体系。一要加强公共法律服务基础设施建设。加强公共法律服务实体、热线、网络平台等基础设施建设，整合市（县）乡村各层级、各职能部门公共法律服务项目和公共法律服务产品，建设统一的网上公共法律服务大厅，满足群众及时便利、专业优质法律需求。二要健全法律援助制度。完善农村法律援助联络员及便民服务机制，建立便民服务窗口，推进法律工作站点向乡村延伸，实现法律援助咨询服务全覆盖，为村民随时随地提供日常法律服务。三要健全乡村矛盾纠纷调处机制。法院、司法、行政部门要相互配合，联合组建乡村大调解网络，构建人民调解信息平台，当广大村民碰到各种矛盾纠纷时，确保能够及时为广大村民提供法律帮助，在乡村治理中努力营造依法治村的浓厚氛围。

（三）加大乡村普法力度，提高村民法治认知和素养

在乡村治理体系中，村民即是村民自治的主体，也是落实法治的主体。改革开放以来，随着我国经济社会的飞速发展，村民法治观念得到了很大的提升，不少村民已经开始运用法律武器来维护自己的正当权益，整个中国乡村的法治化取得了巨大进步。但我们还需要清醒地认识到，法治乡村建设并非一蹴而就，当下，我国村民法治思维也才刚刚起步，法律知识还很缺乏，在村民中间还存在重道德轻法律、重人情轻法治的情况。建设法治乡村仍需要“加大农村普法力度，提高农民法治素养，引导广大农民增强尊法学法守法用法意识”〔2〕。

首先，要加大乡村普法力度。一方面，要加强对《组织法》等乡村治理法律法规宣传教育力度，通过多种形式的法治宣传活动，正确引导村民行使权力，履行义务，有效提升村民的法治意识；另一方面，要通过“法律下乡”活动，让法治工作者和法律界人士深入广大乡村和广大村民当中，为村民宣传、讲解和传播法律常识、案例和知识，达到传播法律知识、灌输法治意识、培育法治思维的目的。

其次，要加大乡村治理的法律人才培育力度。国家出台改善乡村法律服务人员的政策，激励法律专业毕业生投身到乡村法治化建设。同时，要建立健全“法律对口帮扶”机制，鼓励、引导、督促城市法务机构和法律人才服务、帮助乡村和村民，不断提升村民的法治素养，让村民真正做到知法、懂法和用法。另外，还要重点培养一批以村“两委”班子成员、社长、网格员、人民调解员、老党员、老干部、驻村帮扶队员、创业致富带头人等为重点的“法律明白人”，充分发挥“法律明白人”在宣传政策法规、引导法律服务、化解矛盾纠纷、参与社会治理中的作用。

三、以德治为支撑，优化乡村治理德治内涵，建设文明乡村

习近平总书记强调，“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治”〔6〕116。几千年中华文化孕育了博大精深的道德文明，道德之于人心精神、之于治国理政起着“润物细无声”的作用。传统社会国家治理非常重视道德的独特作用，“以德治国”思想源远流长，“道德教化”一直在传统乡村治理中起着举足轻重且难以替代的重要作用。当前，对传统道德进行创造性转换和创新性发展，引导传统道德与今日中国乡村治理的新要求相适应，发挥道德滋养人心、凝聚人心的积极作用，对实现乡村善治大有裨益。

（一）弘扬社会主义核心价值观，健全新时代乡村道德体系

近年来，我国工业化、城镇化和农业现代化持续发展和推进，中国传统乡村发生了巨大的变化，这也使乡村道德文明的传承和弘扬面临一些困境。一方面，在城乡交往互动过程中，多元文化价值观弱化了传统乡村道德的影响力，村民的思想和道德价值观也发生了变化；另一方面，经济社会发展不但使乡村原来的村容“旧貌换新颜”，而且村民的生产方式、生活方式、交往关系、利益关系也发生了巨大改变，传统乡村道德发生和延续的环境条件也不复存在。习近平总书记指出，“推进国家治理体系和治理能力现代化，要大力培育和弘扬社会主义核心价值体系和核心价值观”〔7〕106。因此，在乡村治理过程中要大力弘扬社会主义核心价值观，提升乡村治理的德治水平，让乡村道德焕发出新的生机和活力。

首先，要强化理论宣传，在广大乡村积极开展社会主义核心价值观教育。要坚持“贴近农村生活、贴近农民实际”的原则，充分利用一切农村思想文化阵地，通过各种寓教于乐的活动和广大农民喜闻乐见的形式，传播核心价值理念，增强社会主义核心价值观的吸引力和凝聚力，使社会主义道德观念真正内化为农民的自觉意识，潜移默化地融入乡村德治中。在强化理论宣传的同时，还要积极引导、鼓励和组织广大村民践行社会主义核心价值观，引导农民群众在日常生产、生活和交往的实践过程中将社会主义核心价值观外化于行。

其次，要以社会主义核心价值观为引领，加强乡村传统道德建设。一方面，要引导村民采取“弃其糟粕、取其精华”的态度，大力继承和弘扬中华传统文化中蕴含的优秀道德，凝练出与新时代相适应的乡村道德，通过“深入挖掘乡村熟人社会蕴含的道德规范，结合时代要求进行创新，强化道德教化作用，引导农民向上向善、孝老爱亲、重义守信、勤俭持家”〔2〕，努力构建适应新时代乡村建设要求的道德体系。另一方面，要用社会主义核心价值观规范村规民约。要用社会主义核心价值观对现有的村规民约进行重新审核，对不符合社会主义核心价值观的村规民约进行调整、修订，甚至重新制定。同时，将社会主义核心价值观与村规民约等各项章程结合起来，教育引导村民该做什么，不该做什么。通过村规民约把社会主义核心价值观固化为村民约定俗成的道德习惯。

（二）树典型、学榜样，推进精神文明建设，创建文明乡村

榜样的力量是无穷的，这是我们思想道德建设的法宝。因此，在乡村实行德治，必须充分发挥模范榜样的示范带动作用，“广泛开展好媳妇、好儿女、好公婆等评选表彰活动，开展寻找最美乡村教师、医生、村官、家庭等活动”〔2〕。并通过乡村文化宣传墙、榜样宣讲、新媒体平台传播等方式“深入宣传道德模范、身边好人的典型事迹，弘扬真善美，传播正能量”〔2〕，形成正向的道德激励机制，引导广大村民在潜移默化中树立崇德向善的价值观和提升道德认知水平，营造良好的乡村德治氛围。一方面，要广泛宣传道德评议活动中评选出的道德模范及其先进事迹，充分发挥他们的榜样示范作用；另一方面，要大力开展“文明家庭”和“身边好人”等评选表彰活动，使创先进、争文明在乡村社会蔚然成风。同时，还要发动、号召广大村民行动起来，积极参与文明乡村创建类的实践活动，做到知行合一，在提升自己道德水平的同时也提升乡村道德环境。要有针对性地利用一些重要的时间节点，如国庆节、春节、重阳节等传统节日，开展道德主题文化创建活动，既宣传、介绍道德典型的事迹和弘扬道德模范的精神，又丰富村民的精神文化生活，培养村民健康的价值观。如此，在乡村社会中营造浓厚的积极向上、向善的氛围，达到逐步实现“鄉风文明”的目标。

（三）完善道德激励约束机制，培育良好乡村风尚

德治作为一种乡村治理的独特方式和途径，它主要通过道德价值观念、道德价值信念、道德价值规范作用于村民，促使和引导村民自觉提升道德素养、遵守道德规范、践行道德行为。但德治不同于法治具有一定的强制性，它更多地偏向自觉性。所以，为更好地发挥德治在乡村治理中的特有作用，要建立道德激励约束机制，引导农民自我管理、自我教育、自我服务、自我提高，实现家庭和睦、邻里和谐、干群融洽〔2〕，培养良好乡村风尚。

首先，要确立村民道德评价标准。以农民群众日常生产生活中需遵守的行为标准为基础，以村民是否遵守和践行传统乡村美德、职业道德以及社会公德，是否遵守和践行社会主义核心价值观，是否遵守和践行公序良俗，以及遵守和践行的程度、好坏和质量作为判定和评定的标准。

其次，要确定道德评价的主体、对象、程序。村民道德评价的主体由村民集体协商、共同推选出一定的成员，并由这些成员组成专门的道德评议机构，专门负责村民道德评议。评议机构的这些成员应具有一定的代表性，一般来说，成员应由思想道德素质好、责任心强、办事公道且具有一定声望，能够服众的人员构成。道德评议的对象原则上是所有村民，但为了奖优罚劣，主要评议两类村民，一类是先进典型、道德模范、好人好事，一类则是坏的典型、不道德的村民。村民道德评议要程序规范、科学和详细，评议过程要公平、公正和公开，并主动接受村民的监督。

最后，要重视对村民道德评议结果的运用。以评价结果作为依据，对道德模范、先进典型给予精神的、物质的表彰，对于不好的典型要加大批评和教育的力度。通过村民道德评议形成舆论导向，对村民产生一定的压力和约束，借此引导村民自觉崇德向善，以弘扬优良家风、传承优秀乡土文化和价值观，促进新时代乡村德治建设。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的讲话〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔2〕中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见〔N〕.人民日报，2018-02-05（01）.

〔3〕中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》〔EB/OL〕. http：//www.gov.cn/ zhengce/2019-06/23/content_5402625.htm.

〔4〕中共中央文献研究室.十八大以来重要文献选编（中）〔M〕.北京：中央文献出版社，2016.

〔5〕民政部中央组织部中央政法委中央文明办司法部农业农村部全国妇联关于做好村规民约和居民公约工作的指导意见〔EB/OL〕. http：//mzzt.mca.gov.cn/ar？ ticle/zt_cgmy/zcwj/201812/20181200013983.shtml.

〔6〕习近平谈治国理政：第2卷〔M〕.北京：外文出版社，2017.

〔7〕习近平谈治国理政〔M〕.北京：外文出版社，2014.

责任编辑董軍