新时代人民政协协商议政质量的评价体系与提升路径

唐兴军，姜裕富，周青山

(1.湖北师范大学 马克思主义学院，湖北 黄石 435002；2.中共衢州市委党校，浙江 衢州 32400)

习近平在党的十九大报告中强调，社会主义协商民主就是要做到“有事好商量，众人的事情由众人商量……是人民民主的真谛。”[1]协商民主作为社会主义民主政治的独特优势，是新时代全过程人民民主的有效实现形式。在涉及人民群众利益的事情上，首先在人民群众之间进行协商，寻求最大公约数，以达成共识促成合作，实现全面深化改革的目标。相反，如果不商量或商量不够，要把涉及千家万户利益的事项办好是非常困难的。社会主义协商民主的形式多样、内容丰富，其中人民政协是社会主义协商民主的特有形式，协商议政则是政协开展协商活动的主要途径，协商议政的质量直接关系到人民民主的效能。为了推动协商议政的制度化、规范化和程序化的发展，如何评估协商议政的质量、如何提高人民政协协商议政质量是当前未来相当长一段时期内中国民主政治建设的重要议题。

一、完善人民政协协商议政质量体系及评价标准的重要意义

质量通常指产品或服务的优劣或满足需要程度。所谓协商议政质量就是指作为协商议政活动产品的建言资政报告的优劣程度，是否符合客观规律和人民的根本利益，是否符合科学性、逻辑性，是否具备可操作性等要求。当前在推进人民政协协商的具体实践中，还存在重数量轻质量、重形式轻内容、重过程轻效果的问题，在协商议政选题范围、协商频次、协商形式、协商成果等方面都存在一定问题。科学评价协商议政质量和成效，应坚持系统性、综合性思维，把协商议政上升到党和国家事业发展大局的高度，从党的建设、民主政治建设和国家治理体系和治理能力现代化的高度认识完善协商议政质量体系的重要意义。

第一，完善协商议政质量体系及评价标准是坚持党的全面领导的要求。协商议政是一个政治行为，在质量体系建立中融入坚持党的领导标准，是党的政治建设根本要求。提高协商议政质量有助于发挥人民政协的监督作用，坚持人民民主制度，提高党和政府决策的科学性与民主性，保障党的领导全面落实在国家与社会的各个方面。

第二，完善协商议政质量体系及评价标准是提高协商议政质量的本质要求。协商议政质量体系包括目标、构成要素、基本原则、评价标准、评价方法等内容，建立起质量体系为协商议政提出了具体的要求，有助于提高政协委员们参政议政能力，提高政协组织在国家的政治经济文化社会化中的影响力。

第三，完善协商议政质量体系及评价标准是丰富和完善参政党理论建设的要求。协商议政是参政党组织活动的基本形式之一，构建协商议政质量体系和评价标准有助于推动统一战线和参政党建设的发展，丰富统一战线和参政党建设理论，增强工作的实效性和指导性。

二、人民政协协商议政质量体系的内涵及其评价的基本原则

评价是指借助一定标准、程序和方法，由一定的组织或个人对客体的价值大小或高低、趋势或发展的评价、判断、预测的活动，是人们认识、把握事物或活动的价值或规律的行为。[2]协商议政质量评价是指评估、判断、检测协商议政行为及建言资政成果优劣程度的基本准则，是由评价主体设定的，用于了解评价对象的客观状态，检验其内容的客观评价指标。评价原则是指导评估活动的准则，是形成评估规则的指导性纲领或基本原理，包括评价的共性原则和特殊原则。共性原则是指一般的评价活动必须遵循的基本准则，如评价的客观性原则、公开性原则、定性与定量相结合的原则、独立性原则、科学性、民主性和实用性等要求。特殊性原则指的是特定的评价对象的要求，在协商议政质量评价中必须遵循的提案质量优先原则、充分协商原则和重在转化原则等。

1.协商议政质量体系的内涵

协商议政质量体系是以协商议案的形成为中心的各种要素的组合体，包括议案涉及的主体构成、议题、文本、实施过程等要素。协商议政质量评价体系就是对这些要素相互构成关系的评价，以各要素之间是否形成统一协调、相互促进的状态来判断协商议政质量体系完善与否。

一是明晰协商议政提案的主体。主体上包括中共、民主党派、无党派人士和工商联等界别的人员，需要考察他们提交的议案与其工作之间的关系，考察其职权、工作分工与协商议题之间的匹配度以及他们参与各种协商的频次等要素。如果相关要素匹配度高、频次高必然与高质量体系具有一定的关系。

二是明确协商议政提案的内容。政协的提案固然要秉着“群众利益无小事”原则，围绕群众关心的话题展开，关注点在于是否关系到群众的切身利益，而不是涉及利益的大小。但政协提案，毕竟是正式协商机构的活动方式，还是要关注协商议题是否具有重大性和可协商性，大量的议题还是要集中在当地党委和政府工作大局、社会民生工作热点难点问题以及政协工作的重点等方面，注重生活性与政治性的统一。还要考察议案是否具有代表性和建设性，作为专门的协商机构，议题应该具有典型性，能够有效地推动当地经济社会的全面发展。

三是规范协商议政的程序。协商议政是政协工作，应该具有完备的工作程序性要求，以保证活动的真实性、民主性。程序性要求包括协商计划制定、协商议题和相关材料的告知和送达、各界委员协商准备、协商过程中的交流互动、协商意见的采纳办理及反馈情况。高质量的协商议政应该是在决策之前或决策实施之中，协商前有计划，民主党派有充分准备，协商中有你来我往的交流互动，协商后有反馈。[3]

四是强化协商议政结果的应用。协商议政的目的是通过提案对政策制定和实施产生实际影响力，这种影响力有多种表现形态：进入决策，即协商意见得到决策者重视和采纳，并在地方党和政府工作中得到体现；引起决策者关注，即意见建议虽没有立即得到采纳和转化，但提出的问题引起了决策者和舆论的关注，并在最终的决策中给予了考虑和回应；形成议题，即虽然相关问题在决策者和民众看来并非显得十分急迫和突出，也没有引起大家广泛关注，但问题提出后，在一定范围内引发了讨论和思考，并且随着时间推移和形势发展，这些讨论思考吸引了更多人注意，最终进入决策者的视野。[4]一个高质量的协商议政行动的完成，是这四个要素相互协调统一的结果，即政协委员在自己职责范围内，通过调查研究、广泛地征求意见、运用自己的专业优势，形成一个高质量的提案，影响到党和政府的决策行为和意向，对经济社会产生了积极的效果。认识与评价协商议政的质量体系，必须通过从这四个要素出发，依据一定的原则，提炼出具体的评价指标，才能得到客观的评价结果。

基层市场开发工作成员的素质关系到烟草企业在群众中的威信，直接影响整个行业的发展，只有提高基层工作成员的素质，才能展现和发挥市场开发部门的重要作用。烟草企业一定要重视这一问题，选择忠诚于企业、有责任心、积极上进的同志作为市场开发部门成员，建立起服务企业、充满活力的组织群体。认真构建长效发展机制，确保烟草企业的优秀人才被吸引到这一组织中，并通过经常组织活动发挥他们的才干，并在日常活动中发现组织存在的问题，然后加以解决。对其中表现比较优秀的成员进行表彰，对思想不积极的成员则要进行批评和处罚，严重者清除出市场开发队伍［3］。

2. 设计协商议政质量评价标准的基本原则

评价原则在评价活动中起思想指导作用，直接决定了具体评价标准的设计。评价标准必须遵循设定的评价原则，结合协商议政提案来设计具体指标。评价指标的设计是通过对议案的分析和整理，得到一些能综合反映议案特征的可计量的数值。设计协商议政质量评价标准的指标体系必须遵循以下基本原则：

一是提案质量优先原则。提案质量决定了建言资政的效能。努力提高提案的质量，实现从关注数量到注重提案质量的转变，是协商议政发展的方向。鼓励委员们优化提案选题，为委员调研提供各种便利，每年评选出的优秀提案等措施，都是提案质量优先原则的体现。处理好质量与数量关系，也不能忽视一定量的提案要求，方能体现政协及委员们参政议政的积极性，但也不能过多，以致有关部门在自己权限和职业技能范围内完全能独立完成的事情或者一些质量不高的提案干扰了有关部门的工作，增加不必要的负担。

二是充分协商原则。协商是政协工作的优势，如何把协商优势转化为建言资政优势，关键是充分利用协商机制，在协商议政中形成有建设性的提案。充分协商表现在协商主体的覆盖广度上，就是不同的主体都能被动员参与到具体议题的协商中来。从不同主体的参与度来看，政协组织与国家权力组织不同，更容易吸引不同力量在协商中充分地表达自己诉求，吸纳不同组织或个人的意见。从主体间关系来看，协商过程的双向性，政协组织的非权力性容易在协商中互动，各方容易在交流、沟通中达成共识，找到各方认同的办法。从协商结果的运用转化来看，提案工作，基础在“提”，关键在“办”，只“提”不“办”的协商议政是毫无意义的。“提”的能力，反映的是政协参政议政的水平和效度；“办”的结果，反映的是地方党委和政府部门民主包容集思广益的水平和尺度；“提”与“办”的综合成效，反映的是政协协商民主重要渠道作用发挥程度的尺度。[5]因此，人民政协协商议政要实现充分协商，需要激活政协协商的民主因子，彰显人民政协作为专门协商机构的特色优势。

三、人民政协协商议政质量评价标准的内容及评价方法

协商议政是一个连续性的活动，对协商议政质量的评价必须还原到行动的每个阶段，设计每个环节必须完成的指标，从一个议案形成与实施的完整过程来构建指标体系，再由提案人、政协组织、有关部门或第三方采用一定的方法对每一指标在整个过程中的权重进行赋分，得出了对协商议政质量的评估值。质量标准要达到具体务实和深入协商两个基本要求，评价标准就要围绕这两个要求来建构。议题的务实性，就是要准确地反映出代表谁的利益、什么样的利益这些根本性问题；协商深入务实，就是在利益甄别、利益协调、利益实现过程要充分整合不同阶层的利益诉求，防止片面、偏向性的利益追求。务实是建言要提到点子上，深入是要了解点在哪儿，两个要求的结合点就是议案能够平衡各方利益关系，党委和政府的认同与采纳、社会各界的接受就是建言资政质量高的表现，反之，就是质量较低，没有起到建言资政的目标。

1.协商议政质量评价的标准

根据一个协商议案的形成过程，可以分为五个阶段，并分别确定每一阶段考察的重点内容(参见表1)。

表1 协商议政质量评价标准

续表1

第一阶段是议题选择。协商议政的议题选择，主要是关注选题的必要性与可行性问题。必要性评价指标主要看选题与党委政府中心工作的契合度和群众切身利益的关联度与社会普遍关注的热点难点问题。可行性的评价指标主要是看有关部门的关注度、解决问题的条件和社会的支持等方面。还要考察议题与政协委员界别之间的关联度，协商议政活动毕竟是基于委员的专业特长而展开的，否则，与一般的建议没有区别。

第二阶段：调查研究。调查研究阶段指的是议案的选题已经通过政协组织的审查和有关部门初步沟通之后，进入正式调查的过程。主要是评价调查方案的设计、过程的民主性等问题。主要的评价指标内容包括：调研方案的科学性，主要涉及调研设计方案的可行性、调研样本的典型性代表性、调研数据的真实可靠度；调研过程中的社会参与度，即公众参与的覆盖面与参与的有效性；提案人与社会各界的协商度，主要包括协商过程中参与主体的民主平等程度，意见诉求传导的畅通与否，对反对意见的包容度等。

第三阶段：文本制作。文本制作就是撰写调研报告。对文本的评价包括对文本形式上的评价和文本内容质量的评价两个方面。文本形式上的评价包括报告结构完整性和语言风格两个方面。重点考察用词是否准确、统一、规范，语言表达是否清晰、恰当、简洁，行文结构是否完整、合乎逻辑、体例合理等要求。报告内容的评价包括调研中对情况把握的系统全面性、建言资政方案的可取性、前瞻性等方面。议案的可操作性要求是一个非常重要的指标，观察提案是否针对现实的问题，提出可执行的方案，避免“空对空”的提议。建言专业性的要求是指所提意见建议要有“高度”、有专业水准。政协是专门协商机构，不受部门利益羁绊，能够把专业素养转化成高、精、深的专业化的高质量的议政成果。

第四阶段：政策转化。政策转化阶段主要是考察建言资政方案被党委和政府有关部门采纳的情况，即公众诉求集合为提案，提案转化为具体的公共政策的过程。主要考察的指标有向有关部门报送的数量、被采纳或通报的情况。被采纳可以有多重形式可以观察到，如形成新的政策、批转有关部门执行、举办相关的协调会、引起媒体的报道、引导社会舆论的方向等。

第五阶段：效果评估。效果评估主要是对建言资政实施以后的效果进行评价，可考察的指标项目有：群众的满意度、新闻媒体的宣传情况、方案实施的成本与效益比等。

2.协商议政质量的评价方法

评价方法指的是评价执行的手段，即用何种方法来对协商议政质量进行评价，是对评价目标、评价原则、评价内容、评价标准进行赋分的具体方法。从不同的视角，协商议政质量评价方法是不同的。

首先，从评价主体来看，有自我评价、部门评价、第三方评价。自我评价是建言资政议案提议者的自评。优点是熟悉议案的形成过程、议案所要达到的目标，通过反思建言议政从提议到实施的全过程，能够发现优缺点、改进不足。缺点是容易陷入自我设定的模式，反而看不到不足之处。部门评价是指由建言资政执行部门对议案实施过程的评价。从执行者角度来评价议案，更容易发现议案实施过程中的问题，查找问题的根源。缺点是有关部门人手少、业务多，没有足够的时间精力来实施评价事项。缺点是部门评价容易受部门与政协关系的影响，缺乏独立性、客观性的评价。第三方评价是指委托独立的社会主业评价机构进行的评价，优点是客观、公正、中立，缺点是第三方评价成本较高，并且受评价机构组织能力、评价手段等多种因素的制约。

其次，从评价的内容来看，可以有形式上的评价和实质上的评价两种。从形式上的评价，主要是从静态上评价协商议政的过程，考察议案从选题、调研到提交、反馈等全过程的组织活动，主要是从有关主体获得文本资料进行分析其科学性。从实质上的评价，主要是从动态来考察建言资政的质量，主要是考察活动过程中的民主参与、民主协商情况，以及议案实施之后的效果等。相比于形式上的评价侧重于定性分析而言，实质上的评价更侧重于定量分析，将系列评价指标赋分量化考核，更能清晰地描述协商议政的质量。

最后，评估协商议政的质量评价要坚持动态过程化的视角。协商议政质量评价是一个过程性、整体性的评价，虽然可以分为五个阶段进行评价，前一阶段的行动会影响到后一阶段的行动，甚至直接关系到建言资政的效果，但前一阶段的成功并不保证后一阶段的成功。在设计每个阶段赋分权重时，固然要突出成果转化的根本要求，但也不容忽视其他阶段的评估价值。协商议政质量评价是对一个议案组织行为的考察，但也不容忽视提案人的个人能力要求。它的主体是不同界别的委员构成的团体，是一种团体组织力的综合性考察，却时时通过个体表现出来。此外，质量评估涉及不同的主体之间的协作、不同方法的综合运用，任何一个议案的评估效果都具有特殊性，各种优点或缺点同时存在一个评价结果中。质量评价方案根本目的是推动协商议政质过程的改革，提高党委和政府决策的民主化、科学化水平。

四、新时代提升人民政协协商议政质量的现实路径

一个高质量的协商议政提案的形成要克服多种制约因素的影响，关键在于要聚焦议题、凝练主题，要整合资源、达成共识，要构建机制、培育队伍，努力推动新时代下协商议政工作的开展。

1.坚持党的领导，突出党委在协商议政工作中的领导作用

中国共产党领导的多党合作制度决定了党对政协的领导关系。政治上的领导，体现在政协党组把方向、谋大局的作用上。切实把党的主张转化为各界人士的思想政治共识，团结在党的周围确保政协工作正确政治方向。要坚持围绕中心服务大局的基本协商原则。开展协商议政工作要以当地党委和政府的中心工作。协商议政的具体议题是有选择性的，在内容上要围绕党委决定的重大战略和方向展开，在效果上是为党委政府决策提供辅助而不是代替党委和政府决策，在机制上是通过“说得对”来影响决策而不是用“说了算”来左右决策。发挥统战部门的组织优势，在制定协商议政计划时，协调、引导有关部门的相互合作，提供各种支持，集中力量、组合攻关。

2.全力提高提案制作的质量，增强协商议政的社会效能

协商议政的议题选择要聚焦，议政建言质量与成效是与议题选择直接相关的，如果选择的议题与中心工作无关，再好的建议也得不到重视。只有聚焦于党政中心工作和群众普遍关心的热点难点问题，彰显协商议政的政治性、服务性方向。首先在人员选择上，邀请政府具体工作部门领导和相关政协委员的参与，利用他们信息与技术上的优势，精准把握建言的方向。其次开展研究中，要把研究报告分解，把课题组成员与具体研究内容相结合起来，充分利用不同成员的优势，保证课题研究质量。建言资政要讲政治，把握好适度原则。要把握好深度与广度，要对经济社会发展中的问题有全局性、综合性和前瞻性的视野，要注重发挥政协自身优势又注重找准定位，妥善而有效地推动工作。要培养议案调研人员的问题意识、责任意识、感情意识，深入基层调研就要倾听群众的呼声、回应群众的需求，真实地反映群众的需要，细致地甄别获得资料的相关性、真实性，对资料进行全面梳理、汇总、研读，从中发现问题的本质，找出解决问题的线索。协商议政质量的提升要在提案结构优化上下功夫。既要提出与分析问题，更要提出解决问题的办法；既要增加集体提案数量，彰显政协组织对各类的关注，建言资政又要提得准、谋得深、有见地，注重议案对现实问题的针对性。坚持实事求是的原则，针对现实问题有的放矢，精准建言，防止废话空话、假话套话。此外，要议案的政策转化落地实施。健全提案实施的工作制度，构建科学合理、切实管用、有机衔接的工作制度体系。强化责任落实机制，督促承办单位落实，确保办理时效和质量；对于重点提案的督办，需要在党政领导牵头下，集中资源，确保落实；推进全面公开机制，纳入党委和政府工作的提案要公布具体内容和办理进程，使政协的专门监督与社会监督相结合，促进政协提案的本身质量与协商议政社会效果的高度融合。

3.完善协商议政的工作机制，提供更好的参政议政平台

要积极构建协商议政平台。人民政协集协商、监督、参与于一体，不同形式的工作需要多方面、多层次的平台。利用平台把不同的主体凝结在共同的议题之下，凝聚共识、形成合力，将协商议政工作平台建设落实在具体行动中。要健全完善运行机制，推进协商民主程序化规范化制度化，不断提升提案工作水平。从协商议政的过程来看，一个议案从提出到落地包括了组织领导、研究过程、实施过程、监督评估等环节，每一个环节都应该有具体的制度来规范，建立起可操作性的运行机制，既有主体、内容、形式、保障等实体性要求，又有协商、监督、反馈、评估等程序性规范。要健全强化回应机制，建立激励机制，把政治协商的优势真正转化为协商议政的效能，提高社会主义协商制度的效果。培育良好协商氛围。协商议政本质上体现人民民主的要求，民主的内涵不仅仅是体现多数人的利益，更是要注重保护少数人的利益。对于少数人基于自己利益而表现出的诉求，要公正的对待；对于在表达意见中出现的偏差，要有宽容之心。不同主体之间才有可能进行平等的沟通，相互尊重与认同，把求同存异、理性包容贯穿在协商的全过程，筑造一个良好的协商环境。完善协商议政的体制保障和组织保障机制。政治协商能否发挥作用，其成效如何，关键在落实。建立“协商清单制度”，健全以服务保障政协委员履职为核心的工作制度和工作机制关系到高质量的建言资政能否得到有效落实。要完善建言资政案实施后的“回头看”机制，考察协商议政的社会效益，对协商成果的办理落实情况及时进行跟踪了解。

4.加强政协委员队伍建设，提高建言资政的能力水平

健全政协委员遴选生成机制，把责任心强、有专业知识的社会各界人士吸纳到政协队伍中来。既然政协履行民意代表机构的功能，就要开门建设，把那些有能力、有意愿、有奉献精神的社会各界精英吸纳到组织中来，才有集思广益、充分代表的基础。要把民主党派成员的经常性工作与政协特邀监督员工作结合起来，让政协委员们承担起民意代表、民意监督者的多重功能。不断提升协商议政能力。要以问题为导向，善于发现经济社会中存在的问题，分析问题的根源，倾听群众的意见，整合不同社会阶层的反映，形成科学、精准的政策建议，整个环节的流畅进行，需要政协委员高超的工作能力。参政党的协商能力是一种综合能力，各种能力相互影响，欠缺任何一方面的能力，都可能影响到整体能力的发挥。着力提高政协委员参政履责所必需的政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力、合作共事能力和解决自身问题的能力，并形成整体的协商议政能力。[6]加强对政协委员的教育培训，切实提高协商议政能力。政协委员的培训包括政治思想和履职能力两大方面，政治思想的培训能够使政协委员充分认识到参政议政的重要性，始终在正确的方向上履职；履职能力培训能够促使政协委员更好地服务于中心工作的需要，在实践中提升服务新时代的参与感、使命感。要着力加强民主党派机关建设。提升协商议政质量需要增强一个“学习型、创新型、服务型”的政协机关来保障工作的有序展开。[7]民主党派机关建设包括完善组织制度、工作制度等方面的要求，为政协委员工作提供服务。要着力加强参政党理论研究。认真总结参政党建设经验,积极探索参政党建设规律,自觉地按照规律办事，以理论创新推动工作创新，为多党合作的实践提供更多的、有价值的理论成果。

五、结语

提高协商议政质量是各级人民政协开展工作的共同目标。要进一步彰显人民政协协商民主的中国特色、提升协商质量，必须坚持中国共产党的领导、根植中国文化、立足中国现实与人民的价值诉求。[8]在如何提高协商质量上有许多创新举措，显示出共同的特征：一是评价标准趋向一致，强调必要性、可行性、科学性等共同的原则；二是重视对建言资政的前期评估，特别强调议题选择上与当地党委和政府中心工作的一致性；三是重视对提案的转化工作，特别关注提案实施效果的跟踪；四是开始引入第三方评价机制，从自我评价到专家、利益相关者、公众评价的综合运用，更能发现协商议政全过程中存在的问题，推动精准协商。提高协商议政质量是一项系统性工程，从评价结果的视角来寻找质量提升的路径，体现了以问题为导向的意识。但必须把问题还原到问题形成的复杂环境中，协商议政质量提升必须摆脱就议案而议案的思维局限，需要党委、政府部门、社会各界的齐心协力，在积极的协商议政范围中实施。