监察对象的识别基准

彭 超(武汉大学法学院，湖北 武汉 430072)

引言

监察对象既反映着监察权的作用范围，也规定着监察权的作用限度。科学界定监察对象之范围，是保障监察机关依法行使监察职能之基础所在。界定过窄，有违“全覆盖”之原则；界定过宽，则有致监察权泛化之嫌，均不利于监察权力的有效运行。

在规范层面，尽管《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第15条对监察对象作了明确规定，但在实践层面，如何识别监察对象仍存在诸多困惑。比如行贿人，并不属于《监察法》第15条明确规定的监察对象之范围，但在实践中却以“关联管辖”之方式，纳入监察调查之范围。

近年来，学术界就监察对象的识别标准也作了回应性探讨。比如，有学者提出确定国家监察对象要坚持“监察全覆盖”“协调党内监督与国家监督”“对组织和个人监察并重”等三大原则与以“公务员身份”“公务”“财政供养”三个要素为标准等[注]姬亚平,吉亮亮.国家监察委员会的设立与运行制度研究[J].财经法学,2018,(1).；有学者基于新型公权力理论，提出公权、公职、公务、公财“四公”标准[注]谭宗泽.论国家监察对象的识别标准[J].政治与法律,2019,(2).。这些探讨无疑颇具见地。

但是，“身份”和“权力”是静态的，它们只有通过外在的“行为”方可作为监察对象的“识别”标志。因此，有关监察对象识别基准的探讨，有必要回溯于法律的规范属性——任何形式的法律都属于“行为规范”之范畴，因为法本质上就是行为的规范与准绳。立法之目的，正在于通过规范和约束人的行为，从而实现其对于“由行为而产生的社会关系”调整和规范。监察法当然地具有“行为规范”之属性，是行使公权力、履行公职、从事公务以及管理和运用公共财物等行为之规范和准绳。在这个意义上说，“行为”且只有“行为”方可成为监察对象的识别基准。为确保“全覆盖”，不留死角，监察对象的“行为”识别基准呈现交叠互涉之特性，比如，行使公权力的行为与履行公职、从事公务之行为呈现出部分重叠之样态，而管理和运用公共财物也与行使公权力呈现出交叉之格局。

一、行使公权力之行为

“公权”即国家公权力。公权行为是行使或者运用公权力各种行为之统称。在学理上，公权力可以分为国家公权力、社会公权力和国际公权力[注]蔡乐渭.论国家监察视野下公权力的内涵、类别与范围[J].河南社会科学,2018,(8).。在目前监察法治框架内，唯行使国家公权力之行为主体方为适格监察对象。社会公权力虽然具有国家公权力的外部特征，但是不具有国家公权力的属性，行使社会公权力之主体不宜纳入监察对象的范围。因此，不能简单地根据公权力行使者的身份和权力的外观去判断是否为监察对象，而应以“是否存在行使国家公权力之行为”作为监察对象的判断基准。行使国家公权力的主体通常是公职人员，但利用公权力的主体可以是公职人员以外的其他人员——此即非公职人员行贿罪纳入监察管辖的理据。作为监察对象的识别基准，行使国家公权力之行为须遵循合法性、合目的性、廉洁性和审慎性等法则，这些法则即构成了监察程序的触发机制。

其一，公权力行使的合法性。公权力“姓法”，一切公权力都是法定的权力，一切行使公权力的人都必须依法用权。所谓“无规矩不成方圆”，实乃世间万物皆须遵循之铁律，法治就是公权力行使的规矩和方圆，任何形式的公权力行使都不能脱离法治的轨道。确保公权力在法治轨道上运行，乃监察机关的基本职责。因此，一切行使公权力的公职人员和相关人员都属于监察对象的范围。根据监察对象的身份和监察机关的职责不同，《监察法》及其实施条例对监察对象行使公权力之行为划分为三个层次：(1)根据《中华人民共和国监察法实施条例》(以下简称《监察法实施条例》)第14条之规定，一切行使国家公权力的公职人员都属于监察对象之范围，此即监察对象“全覆盖”；(2)根据《监察法实施条例》第23条、第24条和第33条，违法行使国家公权力的公职人员均属于监察对象之范围；(3)根据《监察法实施条例》第25-31条之规定，违法行使或者利用国家公权力涉嫌犯罪的公职人员和非公职人员均属于监察对象之范围，包括7种犯罪行为，88个罪名。

其二，公权力行使的合目的性。公权力“姓公”，公权力的行使必须符合国家利益和公共目的。所谓“大道至简，有权不可任性”。任何公权力的行使都必须合乎公共性之目的，一切享有权力的人都必须秉公用权，禁止公器私用，禁止权力寻租、利益输送和徇私舞弊。确保公权力行使为国为民之目的，是监察机关的法定职责。因此，一切滥用职权和徇私舞弊的公职人员都属于监察对象的范围。根据《监察法实施条例》第27-31条的规定，对于滥用职权、故意泄露国家秘密、阻碍解救被拐卖绑架妇女儿童、帮助犯罪分子逃避处罚罪、办理偷越国(边)境人员出入境证件、放行偷越国(边)境人员罪、挪用特定款物罪、侵犯少数民族风俗习惯、以及报复陷害和打击报复会计统计人员等职务违法犯罪行为，监察机关均享有调查处置之权力。

其三，公权力行使的廉洁性。公权力有洁癖，容不得半点污秽。习近平总书记指出：“要始终坚持严的主基调不动摇，以零容忍态度惩治腐败。”[注]2022年6月17日，习近平总书记在中共中央政治局就一体推进不敢腐、不能腐、不想腐进行第四十次集体学习会议上的讲话。透明国际认为“腐败是滥用公权力的行为，对经济、政治、民主和环境造成极大危害[注]https://transparency.am/en/what-is-corruption.”。国家工作人员在履行自身职务所赋予的权利、职责时，应当遵守党的纪律和国家法律，保持自身廉洁情操的基本性质。因此，一切享有公权力的公职人员都必须廉洁用权，确保公权力行使的廉洁性；一切侵犯公权力廉洁性的人都属于监察对象之范围。2015年中共中央专门制定了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》(下文简称《廉洁准则》)，在“禁止利用职权和职务上的影响谋取不正当利益”等八个方面对党员领导干部提出了52个“不准”，规范了党员领导干部的廉洁从政行为。根据《监察法实施条例》第26条之规定，对于贪污、受贿、行贿、挪用公款或资金、私分国有资产或罚没财物等职务违法犯罪行为，均享有调查处置的权力。

其四，公权力行使的审慎性。权力与责任相统一，权力越大，责任越大。因此，一切公权力的行使都必须遵循审慎性之原则，一切享有公权力的人都应当负责任地行使权力，避免给国家和人民造成损失。根据《监察法实施条例》第30条的规定，对于公职人员在行使公权力过程中涉及重大责任事故犯罪，监察机关享有调查和处置之权利。据此，凡涉嫌重大责任事故、教育设施重大安全事故、消防责任事故、重大劳动安全事故罪、强令或组织他人违章冒险作业、危险作业罪、不报或谎报安全事故、铁路运营安全事故、重大飞行事故、大型群众性活动重大安全事故、危险物品肇事和工程重大安全事故等职务违法犯罪行为之人员，均属于监察对象之范围。

基于风险社会的需要，作为监察对象的行使公权力行为还包括监督过失行为。从预防主义的视角看待监督过失，既需要加强监督过失责任的追究，以避免出现危及公共安全的结果，同时也应当予以适当限制，以防止出现寒蝉效应有损社会经济发展[注]刘军.监督过失责任:公共安全事故预防的一种特殊指向[J].政法论丛,2021,(5).。目前我国刑法没有明确规定监督过失责任，刑法视域下重大责任事故罪是结果犯。然而《监察法》将重大责任事故行为纳入监察范围，对于监察对象不符合重大责任事故罪的监督过失行为，能否以及如何依据监察法规对其进行处置是一个值得思考的问题。构建预防性法律制度可以有效遏制重大安全责任事故的高发态势，是建设平安中国、落实总体国家安全观的必然要求。监督过失责任是一种领导责任，最广义上包括监督过失、管理过失和监管过失三种类型。作为监察对象的监督过失行为应该采取广义说法，将监督过失行为尽可能纳入监察机关的调查处置范围之中，即把危险犯纳入监察调查和监察处置的范围。防微杜渐，对不符合刑法中重大责任事故犯罪的监督过失行为采用监察手段处置，对造成法律后果的重大责任事故犯罪的监督过失行为进行刑事处罚，构建严密的领导责任监督体系，防止二次事故，从而构建人人负责的法治社会[注]陈忠林,刘柳.对重大责任事故罪的法律思考[J].法学杂志,2014,(2).。

二、履行公职之行为

公职，即公共职务，是指在国家各级党政机关、国有的企事业单位、人民团体和基层自治组织中的职位。作进一步解释即：首先，公职与公权密切相关[注]公职带有强烈的公权属性。宗婷婷,王敬波.国家监察对象的认定标准：核心要素、理论架构与适用场域[J].中国中央党校(国家行政学院学报),2019,(4).，履行公职的行为就是代表享有公权力的机关、组织、单位及企业的行为；其次，公职具专属性，其只能由特定机关中的人员所具备，即国家各级党政机关、国有企事业单位、人民团体和基层自治组织中的公共职务人员；最后，公职体现权力与责任双重属性，公职人员一方面可行使公权力，另一方面应合法履行自身职责。

其一，公职行为的勤勉性。公职人员是国家的勤务员，是人民的公仆。一切公职人员都应当勤奋工作，恪尽职守，全心全意为人民服务，“全面地维护公共财产、国家和人民利益”[注]温建辉.法律行为的逻辑结构[J].社会科学家,2020,(1).。确保公职的勤勉性是监察机关当然的职责[注]“国家监察机关监督的主要是公职人员履行职责的廉洁性和勤勉性。”朱孝清.国家监察体制改革后检察制度的巩固与发展[J].法学研究,2018,(4).。一切履行工作的人员，包括基于公共职能的延展性和特殊性所衍生出诸如协警、协管、巡逻人员、安保人员等，以及基于公共服务社会化而衍生的承担政府购买公共服务项目承担者等，均属于监察对象的范围。根据《监察法实施条例》第28条之规定，对于玩忽职守、失职(包括签订、履行合同失职被骗，国家机关工作人员签订、履行合同失职被骗，环境监管失职，传染病防治失职，商检失职，动植物检疫失职，失职造成珍贵文物损毁、流失等)、不解救被拐卖绑架妇女儿童、过失泄露国家秘密等行为，国家监察机关均享有调查处置的权力。

其二，公职的清廉性。清廉就是清白廉洁。清白是一种职业操守，廉洁是一种从政美德。各种形式之腐败现象对公职人员的清廉性造成了不同程度的损害[注]李迪.恢复性司法视域中的反腐败追逃追赃国际合作[J].法学杂志,2022,(3).。公职的清廉性要求公职人员光明磊落、清白履职、不损公肥私、不营私贪污。确保公职的清廉性乃监察机关的法定职责，一切有损公职清廉性的人员均属于监察对象之范围。根据《监察法实施条例》第26条之规定，对于贪污、单位受贿、利用影响力受贿、对有影响力的人行贿、对单位行贿、介绍贿赂、单位行贿、巨额财产来源不明、隐瞒境外存款、以及非国家工作人员受贿和相关联的对非国家工作人员行贿等职务违法犯罪行为，监察机关均享有调查处置的权力。

其三，公职的公共性。国家公职是为着公共目的而设置的，履行公职的过程就是保障公共秩序、实现公共利益、提供公共服务的过程。因此，“克己奉公”是一切公职的最大公约数。公职人员在履行其公务时所具备的公共意识程度，决定着公共服务的成效。培养公职人员的公共素养，提升其公共意识，不仅利于公共秩序的维护，更从深层次宣示整个公职系统的职业素养与从政道德。确保公职的公共性是监察机关的法定职责，一切做出有损公职公共性之行为的人员均属于监察对象的范围。根据《监察法实施条例》第29条之规定，徇私舞弊类犯罪包括徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪，非法批准征收、征用、占用土地罪，非法低价出让国有土地使用权罪，非法经营同类营业罪，为亲友非法牟利罪，枉法仲裁罪，徇私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪，商检徇私舞弊罪，动植物检疫徇私舞弊罪，放纵走私罪，放纵制售伪劣商品犯罪行为罪，招收公务员、学生徇私舞弊罪，徇私舞弊不移交刑事案件罪，违法提供出口退税凭证罪，徇私舞弊不征、少征税款罪[注]卫跃宁.监察法与刑事诉讼法管辖衔接研究[J].法学杂志,2022,(4).。

三、从事公务之行为

“公务”即国家事务，公共事务，人民群众事务。公务与公职密切相关，在某种意义上说，公务乃履行公职的一种表现形式，但公务不等于公职，其外延要大于公职，比如参加学术会议可以认定为公务活动，但通常不宜认定为履行公职之行为；公务与公权也密切相关，在某种意义上说，公务乃行使公权力的一种表现形式，但并非所有的公务都属于行使公权力之范畴，比如教授上课、从事学术调研等可以认定为公务活动，但不宜认定为行使公权力之行为。

其一，公务行为的组织性。公务是一种组织行为。从事公务的行为就是代表国家机关、执政党、民主党派、人民团体、基层群众自治组织以及国有企业和事业单位等履行组织、领导、监督、管理等职责的各类活动的总称。组织行为必须遵循组织原则和组织纪律，一切违背组织原则和组织纪律的行为均属于监察机关管辖的事项。因此，一切承担实际公共事务主体，包括国家机关、执政党、民主党派、人民团体、国有企业、事业单位、基层群众自治组织、以及基于上述主体授权、委托、委外等方式而实际承担公共事务职能的法人或其他组织等均属于监察对象之范围。相应地，代表这些主体从事公共事务的人员，也当然地属于监察对象之范围。

其二，公务行为的公益性。公务行为须以公共利益为本位。易言之，公务就是为了实现公共利益(Public Interest)所从事的事务，它是公共利益的外在体现[注]在行政法上，公共利益也被称为公共福祉(Public Welfare)、公共需要(Public Need)、公共使用(Public Use)或公共目的(Public Purpose)。，是一种为了能够直接或间接增进社会成员的物质利益或非物质利益而采取的行动或处理措施等。公共事务的表现形式是公共物品与公共服务，受益对象是一定范围的社会公众。据此，下列事项均属于“公务”之范围：(1)国防、军事设施建设和国家安全的保障；(2)社会治安和公共秩序的维护；(3)法律法规的制定和实施；(4)社会公用设施建设及相关的教育、科学、文化、卫生、体育等事业的兴办；(5)道路、河川、公路、铁路、桥梁、港口、机场等交通建设；(6)国家机关或公立机构办公场地和设施建设；(7)电力、通讯、供水、墓地、废水废物处理场所等社会公用事业建设；(8)环境保护、古文物和遗址保护；(9)矿产等自然资源的保护和开发；(10)发电站、水库、防汛等能源、水利国家基础设施建设；(11)救灾、防灾、救济贫困等社会救助、社会保障和福利事业，等等。确保公务活动的公益性乃监察机关的法定职责，根据《监察法实施条例》第39条之规定：“监察机关的监察范围包括对公共事务履行组织、领导、管理、监督等职责的人员。”因此，对于一切从事上述公务活动的人员，无论其是否具有公职人员身份，监察机关均享有调查处置之权力。

其三，公务行为的民主性。基于公务民主性的内在逻辑，我国公共事务由以国家权力为单一中心的“管理”模式转变为由国家权力和社会力量共同参与和决定的“治理”模式，并逐渐形成了党委领导、政府主导、社会参与的多中心、多层次的公共事务治理的结构和形态。具体形式包括：(1)政府与非政府组织合作。其合作方式主要包括公共服务社区化[注]社区社会组织采取“同类合并”、“联合共营”等方式，整合社会资源，结成服务实体，在养老、医疗、教育、文化、维权等众多公共服务领域参与社区公共服务，形成了社会组织与社区互动发展的基层公共服务供给模式。、通过招投标与政府签订承包合同[注]比如，地方政府根据《关于政府购买社会组织服务的指导意见》，在公共卫生、公共就业、法律服务、教育服务、公共文化体育服务、养老服务、公共交通服务等领域，向社会组织购买服务。、特许经营、接受政府资助[注]比如，对社团类社会组织，采取项目委托、协助管理等方式，根据工作实绩给予资金补助;对社区文体健身类社会组织，按活动次数、投入情况、居民满意度进行适当补贴;对承接社会管理和公共服务的事务类、服务类组织，采取事前委托或招标、事中监管、事后验收的方式，给予资金支持。或享受免税待遇等优惠政策、承接相关政府部门转移出来的行政管理职能[注]比如，社团组织，特别是行业协会对于转移政府部分职能和协助政府管理经济社会工作起到了重要支持作用。例如，经授权，经贸等系统的行业协会已经在行业统计分析、发布行业信息、参与制订行业规划、参与行业生产和经营许可证发放、参与行业标准制订管理和资质审查、维护行业公平竞争等方面，承担起大量原来由政府行使的职权。等类型；(2)政府与企业合作。主要表现为城市建设与管理内容的民营化及私营企业以市场机制参与公共服务的生产与输送，其合作方式主要包括合同承包、特许经营、政府补助和政府凭单等基本类型[注]合同承包即政府与企业签订关于公共物品和服务的合同，例如政府向企业购买市政服务；特许经营，即政府特许企业在特定领域提供服务，例如政府特许企业在一定时间内投资、建设、经营有关城市基础设施；政府补助即政府补助特定的生产者为特定的消费者提供服务，例如政府补贴医疗、基础教育、房地产商，以便价格更亲民；政府凭单即政府补助特定的消费者向竞争性的生产者购买服务，例如政府用食品券、教育券、住房券等形式补助低收入的消费者。比如，(1)实行教育券制度，主要用于资助困难家庭的学生；(2)民间资本参与城市基础设施建设和市政公用事业投资经营，民间资本进入教育、公共文化、医疗、养老等公共服务领域。；(3)政府与公民合作。主要表现为政府为公民广泛而实质性地参与公共生活尤其是参与公共政策制定、实施和监督提供有力保障。其合作方式包括除了不断推进政务信息公开外，主要包括“满意单位不满意单位”评选制度、“12345”市长公开电话、民意民情调查网、人民意见征集制度、市民免费电子邮箱等五种机制；(4)政府、非政府组织、企业、公民多方合作。具体分为三种情况：一是社区服务型志愿服务，相当于学雷锋做好事；二是专业服务型志愿服务，包括为广大市民和游客提供义诊、义务消防、翻译、导游、讲解等专业服务；三是管理服务型志愿服务[注]何翔舟,金潇.公共治理理论的发展及其中国定位[J].学术月刊,2014,46(8).。以上述形式参与公务活动，实际承担公务职能的非政府组织、企业(包括私营企业)和公民个人，但凡存在侵犯公务之廉洁性、公共性和安全性之行为，均属于监察对象之范围。

四、管理与使用公财之行为

公财即公共财产之简称。《宪法》第12条规定，社会主义的公共财产神圣不可侵犯。该条款点明了社会主义公共财产的重要性，但未对公共财产之意涵作出具体解释，学界对此概念辨析也有较多讨论。有学者认为，公共财产具备一个重要特征，即对抗私人对于公共财产(也即公共利益)的侵犯[注]涂四益.我国宪法之“公共财产”的前生今世——从李忠夏的《宪法上的“国家所有权”:一场美丽的误会》说起[J].清华法学,2015,(5).；也有学者主张，公共财产为满足公用目的，并依据公法规则确立的，供公众使用或受益的财产[注]余睿.公共财产所有权的法律属性[J].江西社会科学,2015,(1).。财产与财物之意涵稍有区别，财产为金钱、财物以及相关权利，其范畴相较于财物更为综合[注]中国社会科学院语言研究所词典室.现代汉语词典[Z].北京：商务印书馆，2005.123-124.，具体到监察法中，意涵可扩展至各种公共资源。法律概念的范畴根据不同的影响因素，如政治需要、社会状况，价值观和文化内涵的不同可能会出现细微的差异。本文所指公共财产，根据《刑法》第91条之文本规定，将公共财产的范围主要定义为下列财产：(一)国有财产；(二)劳动群众集体所有的财产；(三)用于扶贫和其他公益事业的社会捐助或者专项基金的财产。还应包括国家与集体的公共资源，诸如包括国家和集体建设的铁路、公路、航空、风景名胜区等资源，甚至包括为公民和组织的生产、生活、发展提供社会保障的公共服务、医疗卫生、供水、供电、供气、通信等公益性资源[注]谭宗泽.论国家监察对象的识别标准[J].政治与法律,2019,(2).。以及条文中特别指出在国家机关、国有公司、企业、集体企业和人民团体管理、使用或者运输中的私人财产，以公共财产论。监察机关应依法行使监察职能，监察对象包括管理与使用公共财产的人，公财的管理与使用具体应符合三个子基准：

其一，公财的合规性。公共财产的管理和使用必须符合财经纪律和规范。在保管和使用公共财产方面，一切涉嫌违反财经纪律和规范行为之人员，均属于监察对象之范围，在此视角下，监察对象的范畴不局限于狭义上的国家单位工作人员。以管理与使用公有财产的行为为认定标准，则国有企业中的各层级管理人员以及对特定国有资产负有管理与使用权能的人员、高校中的各层级管理人员以及对特定资产负有管理和使用权能的人员、基层组织中的管理人员与组织内对资产负有管理权能的人员等等，均属于监察的对象。如在(2021)青01刑终185号案件中，赵某作为村委会主任与党支部书记侵占集体财产，被认定为职务侵占罪，其作为基层组织中的管理人员管理集体财产，属于监察对象[注]中华人民共和国青海省西宁市中级人民法院(2021)青01刑终185号。；(2020)云03刑终324号案件中，曾某等人作为国家机关依法委托的管理公共事务的管理人员，套取国家征地补偿款，属于监察对象[注]中华人民共和国云南省曲靖市中级人民法院(2020)云03刑终324号。；(2020)京03刑初57号案件中，蔡某作为高等院校的高级管理人员，用虚开发票等方式套取科研经费，违法使用公共财物，属于监察对象[注]中华人民共和国北京市第三中级人民法院(2020)京03刑初57号。。

而所谓违反财经纪律之行为，意指违反《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国税收征管法》《中华人民共和国会计法》《财政违法行为处罚处分条例》等一系列国家有关财经管理法律法规，破坏国家财经管理秩序之行为。在此要注意区分监察权和审计权所分管的不同范围，审计权是针对除财经立法权以外的所有财经公权利活动进行监督[注]程乃胜.监审合一抑或监审分立——监察体制改革试点背景下的我国国家审计制度完善[J].中国法律评论,2017,(4).，但主要针对单位主体而言进行相关监督，与监察的覆盖面与侧重点并不相同。在推进国家监察体制改革的大进程中，审计机关是否需要直接纳入监察委员会曾引起很多争议。后基于实际情况，多数人还是认为在社会主义市场经济条件下，要建立起有效地监督和制约机制，就必须把监察权与审计权均独立纳入国家权力体系中去运行，充分发挥其作用，使其相互渗透、相互促进、相互补充，两者的互相协同更能推进对腐败的治理与清查全面化[注]冀睿.审计权与监察权之关系[J].法学,2018,(7).。监察主要对象为公共财产的使用者与管理者，主要针对使用公权力的个体进行相关监督。类据此，行政主体但凡涉嫌违反国家财政收入管理规定、违反国家财政收入上缴规定、违反国家有关上解下拨财政资金规定、违反规定使用骗取财政资金、违反国家有关预算管理规定、违反国有资产管理规定，擅自占用使用处置国有资产、违反国家有关投资建设项目规定、违反规定擅自提供担保、违反国家账户管理规定、违反规定使用骗取政府承贷或者担保的外国政府贷款或国际金融组织贷款、违反财政收入票据管理规定、违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款以及会计方面的违法等行为，监察机关均享有调查处置之权力。

其二，公财的廉洁性。公共财务的管理和使用必须遵循廉洁性之原则，禁止挥霍浪费。公共财物的使用者与管理者之素质高低直接关系到公务员组织的政体品行道德水平以及社会风气，进而影响到公权与政权的稳定。公共财产的使用者与管理者率先贪污了，堕落了，败坏了，则法治将会麻痹[注][法]孟德斯鸠.论法的精神(上册)[M].张雁深译.北京：商务印书馆，1982.19-22.。腐败行为随社会发展而复杂多变，廉洁义务规范还需发展，并非只有侵占公共财物与资源才属于违反法律的行为，法律用列举式的规定通常是不能穷尽的，在立法上必须要有一个相对固定的模式。在中国特色社会主义价值体系下，不鼓励普通公民过度铺张浪费或挥霍个人财产，更加严禁管理和使用公共财物的人，尤其是公务员奢侈浪费。司法工作人员若沉溺奢侈作风，会使得司法公信力的丧失；高校管理人员或科研人员如在进行科研活动和其他教学活动时滥用公共财物，包括国家拨款与国家资源，会腐蚀我国教育体系。如在(2015)松刑初字第15号案中，李某作为大学教授、院士，故意浪费科研时应使用的畜牧，虚报科研项目需要的物资，伙同他人套取科研经费，不符合廉洁使用公共财物之要求，属于监察对象[注]中华人民共和国吉林省松原市中级人民法院(2015)松刑初字第15号。。

早前《国务院办公厅关于严禁滥发钱物和赠送礼品的通知》《国务院纠正行业不正之风办公室关于清理党政机关及其工作人员利用职权无偿占用企业钱物的实施意见》对廉政性都有相关规定要求，不侵占公共财物与不浪费公共财物同样重要，以此为基础，《公务员法》规定为：不得“违反财经纪律，浪费国家资财”。公务员奢侈浪费财物不外乎来自两方面：一是利用职权动用私人利益或者国家财产，二是违反财务纪律动用国家财产[注]叶必丰.论公务员的廉洁义务[J].东方法学,2018,(1).。虽然在我国刑法中，对公务员利用职权以个人名义非法获取和收受他人财物的行为已经进行了相对严格的规范，严格规制公务人员贪污公款，挪用公款以及其他职务犯罪。但对于公务员利用职权动用私人利益或者国家资财进行奢侈浪费，也需要作出规定。我国早前已经确立了关于廉政义务规范的基本框架，但这些基本框架并没有很好地适用于具体实践。为此，《监察法》明确将“浪费国家资财”纳入监察范围。所谓挥霍浪费国家资财的行为，是指违反国家财务管理制度，讲排场，比阔气，挥霍公款，铺张浪费之行为。据此，但凡涉嫌违反规定配备和使用小汽车、违反规定用公款为个人购房和装修房屋、违反规定包租和占用客房供个人使用、未经批准擅自购买新建扩建改建办公楼或培训中心等行为之人员，均属于监察对象之范围。

其三，公财的合目的性。公共财产的管理和使用必须遵循预设的目的，禁止假公济私、化公为私、或者张冠李戴，挪作他用。尤其是以行政主体为主支配的公共财产，比如公款、公车等，均要满足行政公务的目的，不然有滥用职权之嫌。一般而言，公财的合目的性主要包括以下三个方面：一是公共财产的处分必须有法律的明确依据，我国相关法律法规都规定了公共财产的用途以及保护范围，其处分公共财产必须遵循相关的立法目的。二是公共财产的管理和使用必须以服务公共利益为目的，这是由其公共财产权的法律属性所决定的。我国的实行的是人民当家作主的社会主义制度，在我国宪法中也规定了社会主义公共财产神圣不可侵犯的条款，因此，公共财产的使用必须以公益为先。此处的公共利益包含了公共安全、公共秩序、公共生产等一切公共财产所能涉及的领域[注]韩大元.宪法文本中“公共利益”的规范分析[J].法学论坛,2005,(1).。三是确保公共财产的价值得以最终实现。因为由行政主体所掌握的公共财产，其具有较大的处分自由，在处理和使用公共财产时要以确保公务充分完成并使人民真正获得收益为追求[注]徐睿.公共财产所有权的法律属性[J].江西社会科学,2015,(1).，这也是在践行服务政府的理念。

但凡涉嫌利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物之行为，均属于《监察法实施条例》第26条所规定的贪污罪之范畴；但凡涉嫌公共财物的不当使用，则可能构成《监察法实施条例》第26条所规定的挪用公款罪、挪用资金罪、以及公职人员在行使公权力过程中实施的职务侵占罪等。管理与使用公财中所指的公共财产自然也涵括财物、资金等。据此，涉嫌上述职务违法犯罪行为之人员，均属于监察对象之范围。另外，根据《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》之规定，对于涉嫌用公款报销或者支付应由个人负担费用的，违反规定借用公款、公物或者将公款、公物借给他人的，私存私放公款的，用公款旅游或者变相用公款旅游的，用公款参与高消费娱乐、健身活动和获取各种形式的俱乐部会员资格的，违反规定用公款购买商业保险，缴纳住房公积金，滥发津贴、补贴、奖金等的，非法占有公共财物，或者以象征性地支付钱款等方式非法占有公共财物的，挪用或者拆借社会保障基金、住房公积金等公共资金或者其他财政资金的等行为之人员，也属于监察对象之范围。