人大代表间接选举治理结构的实践逻辑及制度优化

陆 强(湖南师范大学法学院，湖南 长沙 410081)

近年来，鉴于良好选举行政对于提升选举品质的重要意义，有关选举治理结构的研究开始在部分国家或地区受到关注。国内学者在对我国不同历史时期选举制度进行研究的同时，开始对选举机构的组织、职能和作用有所兼及，这为了解我国选举治理结构的历史特点和发展脉络提供了有益参考[注]代表性研究成果主要有：熊秋良，《移植与嬗变：民国北京政府时期国会选举制度研究》，凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社2011年版；何俊志.《从苏维埃到人民代表大会制度》，复旦大学出版社2011年版；何俊志,钟本章，《新中国人大选举组织体系的演化模式》，载《北京行政学院学报》2019年第2期；陆强，《我国人大选举委员会制度历史演进及当代启示》，载《时代法学》2019年第3期；等等。。围绕人大代表间接选举中选举机构在事前、事中、事后监督和管理存在的问题，学界在一定范围内进行了讨论[注]代表性研究成果主要有：莫纪宏，《 直面“三个挑战”：衡阳贿选事件的法理透析》，载《法学评论》2014年第2期；莫纪宏，《程序制度建设视角下的我国人民代表大会制度体系的完善——基于湖南“衡阳贿选事件”的制度风险分析》，载《法学论坛》2014年第3期；郑磊，《危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起》，载《法学》2014年第7期；秦前红，《返本开新——辽宁贿选案若干问题评析》，载《法学》2016年第12期；等等。，但对选举治理结构中选举机构的组织和运行还缺乏系统性的研究。2021年11月，习近平总书记在北京市参加西城区人大代表选举投票时提出“选举全过程监督”[注]不断发展全过程人民民主 加强选举全过程监督[N]. 人民日报, 2021-11-06(1).的重要观点，将选举监督从传统的事后监督前移，突出事前监督和事中监督的作用和地位。本文在“选举全过程监督”理念指导下，就我国人大代表间接选举治理结构的实践逻辑及制度优化进行系统性分析，从源头上丰富和发展全过程人民民主理论和实践。

一、人大代表间接选举的组织结构

(一)人大代表间接选举机构的类型

虽然《中华人民共和国选举法》(以下简称《选举法》)就间接选举的主持机构作了规定，但选举单位的人大常委会、人大主席团及其办事机构、工作机构等在不同程度上承担着人大代表间接选举的职责。根据《选举法》的规定，承担人大代表间接选举职责的机构大致分为“选举主持机构”“主持大会选举的机构”和“代表资格审查机构”三类。选举主持机构为本级人大常委会。主持大会选举的机构为下一级人大主席团。代表资格审查机构为设区的市级(设区的市、自治州)以上人大常委会代表资格审查委员会，具体对代表当选进行合法性审查并向本级人大常委会报告，报告须经本级人大常委会认定方发生法律效力。代表资格审查委员会为法定机构，其机构组织、职责履行受法律保障[注]参见《选举法》第9条第1款、第39条、第47条，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第9条、第26条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第56条、第57条，《代表法》第48条、第50条。。就人大代表间接选举实践而言，本级人大常委会选举主持职能侧重于形式，对代表选举整体进程负有总的责任；下一级人大主席团虽无“选举主持机构”之名，但其承担的选举职责更为具体和实际。《选举法》对于人大主席团在上一级人大代表选举中的职责作了详细的规定。相比之下，《选举法》对于作为选举主持机构的本级人大常委会职责的规定则较为简单，仅就人大代表名额具体分配等[注]参见《选举法》第15条第1款、第17条、第18条。选举机构职责作了规定。当然，《选举法》也规定了设区的市级以上的人大常委会部分选举职责，但是这些职责大多属于国家权力机关职能，而非基于人大常委会选举主持机构的职能而赋予。

(二)人大代表间接选举工作机构模式

县级以上地方各级人大或其常委会一般设有专事代表间接选举事宜的工作机构，具体承办代表选举相关事务。代表间接选举工作机构的设置包括人大常委会工作机构、人大专门委员会、人大常委会临时机构三种模式。绝大多数地方采取了人大常委会工作机构的模式，只有少数省份采取了人大专门委员会模式。人大常委会代表选举工作机构在组织和职责上没有完整的法律保障[注]仅从人大常委会选举工作机构的名称上来看就多达17种，较为典型的有“人事代表工作委员会”“人事代表选举工作委员会”等。，不具有法定的、独立的主体资格，职责由设立它的人大常委会授予。在未设置代表选举专门委员会的人民代表大会，人大主席团在主持上一级人大代表“大会选举”时，同样需由本级人大常委会选举工作机构承担具体工作，或者为选举相关工作的主要参与者。由于人大主席团存续时间短，同级人大常委会及其选举工作机构在主席团成立前，亦需要承担大量的前期准备工作。代表选举专门委员会虽然在提出议案等法定情形下具有相对独立的主体资格，但其职责主要为人大或其常委会相关职能之辅助，在职责内容上具有同一性和附属性[注]参见《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第37条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第35条。。人大常委会临时机构模式在职能上具有综合性特点。该机构既承担上一级人大代表选举的具体工作，也承担本级人大选举的具体工作，同时指导县、乡两级人大代表的选举工作[注]参见《江苏省各级人民代表大会选举实施细则》第8条第1款。。采取这种模式的地方人大常委会一般在省和设区的市两级，它们本身具有常设代表选举工作机构的组织建制，只是在换届选举期间另行组建更高层级的选举临时工作机构(如选举工作办公室等)[注]临时机构负责人一般为本级人大常委会的领导成员，其他成员主要由人大常委会常设代表选举工作机构的领导成员，以及党的组织、宣传等部门相关负责人组成。，承担人大代表选举指导、主持职能的具体工作。人大常委会常设代表选举工作机构在此期间居于协助地位。

二、人大代表间接选举的基本特征

我国人大代表选举有其内在规律，间接选举与直接选举也不尽相同。有的是人大代表选举的共性特征，也有人大代表间接选举的个性特征。这些特征在一定程度上反映了人大代表间接选举的矛盾焦点，对于选举治理结构的制度优化具有重要的指导意义。

(一)“竞争性”与“非竞争性”并存

代表选举的“竞争性”是我国人大代表直接选举和间接选举的共性特征，这一特征在《选举法》中主要表现为差额选举机制[注]《选举法》第31条第2款规定，人大代表直接选举中，代表候选人的人数应多于应选代表名额三分之一至一倍；间接选举中，代表候选人的人数应多于应选代表名额五分之一至二分之一。。传统观点认为，代表选举的“竞争性”主要表现在政党之间，即两党制或多党制国家的政党“为了一定的政治利益而展开的竞争”[注]刘嗣元. 论选举程序的正当性——以正当法律程序原则为视角[J]. 法商研究, 2008,(6): 58.。我国实行的是中国共产党领导的多党合作和政治协商的新型政党制度，不存在政党通过选举竞争国家权力的情形。在多党合作和政治协商的政党制度下，各政党推荐的人大代表候选人通过民主协商的方式产生，选举投票不具有政党竞争代表机关席位的功能。国家的施政纲领、方针、政策由中国共产党通过与各民主党派政治协商等方式产生，不会因为选举结果而发生根本性的变化，人大代表候选人之间更不存在选举的政策性竞争。1979年《选举法》引入代表选举差额机制后[注]1979年《选举法》第27条第2款。，人大代表选举开始融入“竞争性”因素。人大代表差额选举机制，是在政党政治协商民主的基础上发挥选举民主作用的重要体现，是全过程人民民主理念的内在要求。人大代表间接选举的“竞争性”机制，是在既有施政纲领、方针、政策不变的前提下，选择能够更好贯彻执行执政党的施政纲领、方针、政策和代表人民利益、意志的候选人担任人大代表职务。这种竞争主要表现在代表候选人的接受度、履职能力等方面，与政党的施政纲领、方针、政策无关。

除了“竞争性”的因素外，我国人大代表选举同时存在“非竞争性”因素，这主要表现在“戴帽”代表的选举上。所谓“戴帽”代表，是指基于宪法惯例或者法律规定等原因由代表名额分配机关确定候选人的代表。“戴帽”候选人“如果未获得法定选票，该名额也不得被占用”，而是由代表名额分配机关另外指定一名候选人参与选举[注]孙哲. 全国人大制度研究[M]. 北京: 法律出版社, 2004. 239、241.。我国“戴帽”代表的存在主要基于以下三个方面的原因：(1)多党合作和政治协商政党制度的内在要求。在“戴帽”代表中，有一定比例的代表是中国共产党和各民主党派的领导人员或其工作部门的相关负责人。有学者认为“‘戴帽’代表是在中国民主程度发育尚不完善的情况下作出的必要选择”[注]孙哲. 全国人大制度研究[M]. 北京: 法律出版社, 2004. 240.，这实际上是对我国人大代表选举“非竞争性”因素的误读。根据政党政治的一般规律，政党领导人员出任代表机关代表是各国的通行做法。为了保证政党领导人员能够当选代表机关代表，一些国家或者地区将代表名额分别按照选区和政党进行分配。其中，按政党分配代表名额的候选人事先由各政党自行决定推荐的人选和先后顺序，最终根据政党获得的选票比例确定各政党当选领导人员的人选。“戴帽”代表的制度安排，实际上是我国解决政党领导人员当选代表机关代表的中国方案，不宜将其与普通代表选举等同。(2)国家权力机关组织构成的法定要求。全国和地方各级人大常委会组成人员在本级人大代表中选举产生，各专门委员会组成人员的人选在本级人大代表中提名。由于人大代表间接选举中人民代表大会不单独组织本级人大代表的选举会议，因此对于本级人大常委会、各专门委员会的专职组成人员，须另行分配至各选举单位进行选举[注]参见《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第23条第2款、第34条第3款，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第34条第1款、第47条第1款、第2款。。(3)我国人大代表选举“代表性”要求。我国人大代表选举不承担政党取得国家权力的功能，因此“代表性”成为我国人大代表选举民主性的重要表现。《选举法》明确规定，各级人大代表应当有适当数量的工人、农民和知识分子等基层代表，应当有适当数量的妇女代表。全国人大和有关地方人大应当有适当名额的归侨代表[注]参见《选举法》第7条。。“戴帽”代表的制度安排，为保证各地区、各民族、各方面都有适当数量的代表提供了重要的制度保障[注]《选举法》第12条第3款、第18条规定，自治区、聚居的少数民族多的省，聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡，代表名额可以另加百分之五。少数民族应选全国人大代表，由全国人大常委会参照各少数民族的人口数和分布等情况，分配给各选举单位选出。实践中，全国人大常委会另行掌握部分少数民族代表名额分配权。。全国人大常委会法制工作委员会在1987年关于“可否对每一民族的代表候选人分别搞差额”的法律询问答复中指出：“如果没有选出按照法律规定应该选出的少数民族的代表或者当选的少数民族代表没有达到应选的名额，应在该民族中再提出候选人进行补选”[注]乔晓阳,张春生. 选举法和地方组织法释义与解答(二次修订版)[M]. 北京: 法律出版社, 2001. 206.。“戴帽”代表候选人的名额一般不占所在选举单位的代表名额，与各选举单位提名的代表候选人不存在对等的竞争关系。

(二)选举单位人数有限性、封闭性

选举单位人数的有限性、封闭性是人大代表间接选举的个性特征。设区的市级以上的人大代表由下一级人民代表大会以及有关军人代表大会选举产生，全国人大代表的选举单位还包括特别行政区代表选举会议。根据《选举法》第11条第1款之规定，省级人大代表名额不超过1000名，设区的市级人大代表名额不超过650名，县级人大代表名额不超过450名。在十三届全国人大代表选举中，香港选举会议人数为1989人，澳门选举会议人数为481人[注]参见《中华人民共和国香港特别行政区第十三届全国人民代表大会代表选举会议成员名单》(2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)、《中华人民共和国澳门特别行政区第十三届全国人民代表大会代表选举会议成员名单》(2017年9月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过)。。相比较而言，人大代表直接选举中选民人数较多，较大的选区选民人数多达一万人到几万人不等。间接选举采取的是选举人会议形式，选举过程公开性较弱。直接选举由选民直接参与选举，选民参与度较高，选举过程公开性较强。直接选举中，由于选民人数多、公开性强、贿选成本高，一般不会出现候选人直接贿赂选民的情形。但在间接选举中，由于选举人人数少、封闭性强、贿选成本低，这给候选人直接贿赂选举人留下了一定的操作空间。

(三)选举主持机构兼职性

选举主持机构的兼职性同样是人大代表间接选举的个性特征，与直接选举主持机构具有重要区别。间接选举主持机构职能由有关人大常委会兼领，不设专门的选举主持机构，主要是基于“组织间接选举的工作量，相对于直接选举要少一些。”“由各该级人大常委会主持选举，具有可行性，有利于节约成本和提高效率。”[注]许安标,武增. 中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法解读[M]. 北京: 中国法制出版社, 2010. 25.然而，选举主持机构兼职模式在节约成本、提高效率的同时，也为其履行选举主持职能带来挑战。主持本级人大代表选举对于设区的市级以上的人大常委会而言，居于其全部工作的次要和附属地位，相关事务交付主持机构处理时很容易流于形式。选举主持机构的兼职性，也可能使其无法实际履行选举主持职能，而将选举主持部分职责通过法律规定等方式赋予其他国家机关。县级以上地方人大主席团主持本级人民代表大会选举上一级人大代表的会议，即是选举主持职能转移的体现。接受选举主持职能转移的下一级人大主席团，履行主持“大会选举”等选举相关职责同样是兼职的。办理选举事务在相关机构职能履行中具有特殊重要地位，但由于选举存续时间极短[注]人大代表间接选举在下级人大会议期间进行，代表候选人提名、酝酿时间短，约两天到几天不等；人大常委会会期同样短暂，本级人大常委会用于处理选举事务时间，同样仅限于半天或几天不等。，选举工作仅为其众多工作中的极小一部分。与人大代表直接选举相比较而言，选举委员会虽然同样具有临时性的特征，但选举委员会是专门性的选举机构，在选举委员会存续期间可以专职履行选举主持机构职能，而本级人大常委会、下一级人大主席团均不具有这一特征。

三、人大代表间接选举治理结构的制度障碍

人大常委会虽然为本级人大代表间接选举的主持机构，但代表选举工作主要由下一级人大主席团来完成。《选举法》如此设计的基本逻辑是，间接选举产生的人大代表一般由下一级人民代表大会选举产生，而下一级人民代表大会举行会议的时候依法由主席团主持会议，于是主持上一级人大代表大会选举的职责就交由下一级人大主席团承担[注]许安标,武增. 中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法解读[M]. 北京: 中国法制出版社, 2010. 127.。这一制度设计符合我国人民代表大会会议制度的实践逻辑，但当其与人大代表选举制度相结合时出现与选举规律不相适应的情形，需要予以重新审视。

(一)选举机构成员回避问题

“不做自己案件的法官”是自然正义原则的基本规则之一，意在排除裁决主体固有的或任何可能存在的偏见[注]刘东亮. 什么是正当法律程序[J]. 中国法学,2010,(4): 77.。该项规则要求，法庭的判决或其他公共机构的决定如果有与相应判决、决定有利害关系的人或其他有成见、有偏见的人参与，该判决或决定即无效[注][英]韦德. 行政法[M]. 徐炳等译. 北京: 中国大百科全书出版社, 1997. 10-11.。这一规则后来引入到行政领域。在人大代表选举中，“不做自己案件的法官”规则主要表现在选举机构成员被推荐为代表候选人时应当辞去选举机构职务等情形。2010年《选举法》修正时已经就选举委员会成员回避问题作出规定，但迟迟未就间接选举机构成员回避问题作出规定。

1. 选举机构成员与候选人身份重合

县级以上的地方人大主席团是人大会议召开期间的会议主持机构，其成员一般由同级党委、人大常委会、政府领导人员[注]全国人大常委会法制工作委员会在1988年关于“政府组成人员能否被选为主席团成员”的法律询问答复中指出：“按照全国人大的惯例，每届第一次会议，政府组成人员可参加主席团，以后的会议即不参加，这个做法可供参考。”参见乔晓阳、张春生. 选举法和地方组织法释义与解答(二次修订版)[M]. 北京: 法律出版社, 2001. 287.，民主党派、人民团体、部门有关负责人，科技、教育、文化、卫生、体育、宗教、归侨、少数民族代表以及工人、农民、解放军、武警部队的代表组成。主席团成员的这种构成模式，与上级人大代表候选人存在一定比例的重合。就辽宁省和衡阳市的案例来看，主席团成员和上级人大代表候选人的重合率达15%左右。对于身兼主席团成员的代表候选人，就会出现由自己参加的选举机构主持自己参加代表选举的问题。尽管代表候选人未构成主席团成员的主体部分，但由其参加的主席团监督和管理选举事务存在程序上的瑕疵。

从自然正义原则的一般规则来看，本级人大常委会在履行选举主持职能时同样可能面临“做自己案件法官”的嫌疑。设区的市级人大常委会组成人员在本级人大代表中选举产生,留任的人大常委会组成人员将以候选人的身份向下一级选举单位提名。为了保证人大常委会工作的承继性和连续性，按照我国组织人事工作三个梯队建设的目标要求，人大常委会每次换届一般会有二分之一或三分之二的成员留任。对于作为代表候选人的常委会成员，主持下一级选举单位关涉自己的选举，在形式上显然“做了自己案件的法官”。然而，由于人大常委会组成人员专职化的结构要求，人大常委会专职成员作为代表候选人不存在竞争的可能性，人大常委会专职成员参加选举主持机构的工作本质上是与其利益无涉的。即使人大常委会非专职成员不可避免地处理了涉及自身利益的事务，但由于作为代表候选人的人大常委会组成人员所处选举单位的分散性，使其很难对人大常委会的决定带来实质性影响。另外，由于人大常委会对于代表当选合法性的认定和破坏选举行为的调查处理形式意义大于实质意义，使这种在理论上可能存在的不利影响发生的概率极低。

2. 选举机构成员与选举人身份重合

人大代表间接选举中，选举机构成员与选举人身份重合主要体现在主席团成员与选举人的身份重合。主席团成员与选举人身份重合，导致人大主席团选举监管缺位，较高比例的选举人处于监管真空状态，主席团主持“大会选举”时难以保持中立地位。

(1)人大主席团选举监管缺位

贿选是候选人以金钱或者其他财物贿赂选举人，妨害选举人自由行使选举权和被选举权的行为。当贿选对象为多数的甚至全部的选举人时，作为选举人重要组成部分的主席团成员将会涉入其中。作为上一级人大代表选举的选举人，下一级人大代表群体性收受贿赂极有可能导致承担“大会选举”主持职责的主席团监管缺位，从而使处于劣势的代表候选人的贿赂行为倒逼具有相对优势的代表候选人，直接导致贿选风气蔓延！

(2)较高比例的选举人处于监管真空状态

作为主持“大会选举”的机构，主席团负有选举活动的监督和管理职责，作为选举人的主席团成员同样为其监督和管理的对象。直接选举同样存在选举主持机构成员自我监管的问题，但由于其在选民中所占的比例极小，对选举结果可能带来的不利影响几乎可以忽略，因此选举主持机构的成员也不会因为担任选举机构职务而丧失选民资格。在人大代表间接选举中，选举机构成员与选举人一直保持较高比例的重合。就辽宁省、衡阳市等地的情况来看，省级、设区的市级、县级人大主席团成员人数占代表总数的九分之一至七分之一之间。省级到县级人大主席团及代表人数均呈递减趋势，但主席团成员人数减幅低于代表减幅，因此省级、设区的市级、县级人大主席团占代表总数的比例呈上升趋势。较高比例的选举人处于监督和管理的真空状态，会对人大代表间接选举的结果带来重要影响。

(3)主席团主持“大会选举”时难以保持中立地位

在任何选举中，选举人对于候选人都会有自己的倾向和偏好。作为选举人的主席团成员，在履行选举职责时很可能会倾向于自己所偏好的候选人，从而有损选举机构恪守中立的公众形象。在人大代表间接选举中，候选人向大会主席团提供的个人身份、简历等基本情况[注]参见《选举法》第30条第2款。，对于候选人能否顺利当选具有重要参考作用。主席团成员在审查候选人提供的基本情况时，很可能会放松对自己所倾向候选人的审查，而对于不满意的候选人的审查可能会更加严苛。主席团在介绍代表候选人情况时[注]参见《选举法》第34条。，在介绍次序、时长、内容、方式上同样可能会出现“厚此薄彼”，让选举人对个别候选人更加“关注”。

(二)人大常委会、主席团承办选举具体事务的适应性问题

国家机关在国家事务的分配上，应遵循机关性质与事务属性相适应的原则。域外一些国家的议会虽然也有承担选举职责，但仅限于成立选举机构、进行选区划分等事项，具体的选举事务一般交由专门的选举机构承办。人民代表大会是人民行使国家权力的机关。虽然在机关性质上与西方国家的议会有所不同，但其组织结构、权力运行及职责安排较为相似。一般认为，人民代表大会是人民代表代表人民议事并作出决策的机关。人民代表大会擅长就相关议题的利弊展开充分论辩，并以“少数服从多数”的方式作出决定。对于某项法律的执行、某项专门事务的承办，则与人大常委会、主席团议事机构的内在要求不相符。以代表候选人基本情况审查为例，候选人基本情况是否属实是一个客观性的问题，有权机关通过调查核实即可得出结论，无需论辩的过程。该项职责对有权机关的调查和执行能力要求较高，尤其是作为选举人投票主要参考依据的候选人“基本情况”，其真实性对于选举公正具有实质性影响。将代表候选人基本情况的审查职责交由以“会议”为主要活动方式的人大常委会、主席团是不适宜的。

人民代表大会议事机构的性质，决定了人大常委会、主席团的特殊结构。基于人大机关的“代表性”要求，设区的市级以上人大常委会、县级以上地方人大主席团成员人数多，身份结构复杂，在选举事务的执行能力上存在先天不足。选举是一项专业性较强的政治活动，选举事务的承办人员需要具备一定的法律、统计等专门知识，用以处理代表候选人资格、选举结果争议以及选票统计等事务，而人大常委会、主席团成员的构成显然未设置此项专门要求。选举过程中随时可能出现的选举纠纷，需要选举机构能够及时作出回应和处理，人大常委会、主席团很难满足选举机构在效率上的基本要求，而群体性的会议式职能履行方式更使其在选举事务的办理上难以具体展开。对于人大常委会或主席团而言，选举职能本身包含对选举过程中选举人、候选人行为的监督和管理。然而，人大常委会或主席团事实上很难有效监督人大代表的选举。本级人大常委会由于层级上的疏离、人员上的不足，对下级人大选举本级人大代表显得捉襟见肘，虽然下一级人大主席团主持选举时，本级人大常委会通常会派员列席，但这种列席显然形式意义大于实质意义。被赋予主持“大会选举”职能的下一级人大主席团，本质上来说是代表在大会期间的临时组合，短时间内很难形成作为一个整体的选举机构所应具有的价值基础、专业精神和责任意识。人大主席团事务繁杂，选举事务居于其职能附属地位，主席团成员缺乏履行选举监督职责的自觉性。选举机构在选举过程中的监督功能受到弱化，选举过程中的违法犯罪行为往往在事后经过较长时间才被发现和查处。

(三)人民代表大会履行选举职责可监督性问题

人民代表大会权力的正当性基础在于其民主特质，在宪法上仅受上级人大在特定事项以及人民的监督。人民对于人民代表大会的监督又具象化为代表接受选民或选举单位监督的制度安排[注]详见《中华人民共和国宪法》第3条第2款、第27条第2款、第77条、第102条。。人民代表大会国家权力机关的性质以及广泛的民主性特质使其在作出决定时可以获得普遍豁免，但这并不意味着其在执行法律时亦应获得天然豁免。代表选举事务管理权是《选举法》规定的具有行政特征的法律执行权力，是选举法律规范实施的主导力量。选举机构对破坏选举行为“熟视无睹”，缺乏职能履行的责任感和紧迫感是其难以受到有效监督的重要表现。加强对选举管理权力的监督和责任追究，对于保障选举廉洁、公平、公正具有重要意义，是督促选举机构积极履行法定职责、完善选举法律实施监督机制的现实需要。

从国家机构的宪法运行机理上来看，将人大代表间接选举事务管理权力赋予人大常委会、主席团，事实上为选举管理权力赋予“免监”特权。对于人大常委会、主席团而言，宪法、法律没有赋予本行政区域内其他国家机关对其予以监督的权力。上级人大的监督除限于特定事项外，还存在实施上的实际困难；人民的监督较为抽象，仍然需要落实到具体的制度框架内，如诉诸上级人大机关等。对于作为个体的人大代表而言，接受选民或选举单位的监督恰恰是通过选举、罢免等程序予以实现。本行政区域内的国家行政机关(如公安部门等)、监察机关、检察机关对于代表的违法行为虽然有法定的监督职责，但在其需要向本级人大负责、接受其监督的会议期间，对人大代表进行监督于时不利。由于人大代表间接选举时间短，代表候选人提名、酝酿时间约两天到几天不等，公安、监察、检察等机关同样难以进行监督。虽然在正式的选举程序前会有一个较长的准备阶段，但这一阶段主要由本级、下级人大常委会以及党的组织、统战等部门协同完成，准备过程相对封闭，有关机关在信息不对称的情况下存在及时锁定监督对象的实际困难。因此，代表选举事务的管理应从人大常委会、主席团作必要分离，将人大代表间接选举管理权纳入法律监督轨道。

(四)“代表联络”与“代表选举”工作机构合署的中立性问题

人大常委会代表选举工作机构为内设机构，主要为人大常委会履行代表选举职责提供服务，承担选举相关工作时不具有独立主体资格；在人民代表大会选举上一级人大代表时，代表选举工作机构通过特定形式内化到人大主席团的工作机构之中。代表选举工作机构承办选举事务的行为责任，对外由其所属的人大常委会或者人大主席团负责。但由于人民代表大会国家权力机关的地位，使其在履行代表选举职责时难以追究与其职权相对应的行为责任。人大常委会、主席团事实上的责任豁免，将代表选举工作机构置于“有权无责”的状态，容易导致权力失范并偏离法治轨道。人大常委会“代表联络”与“代表选举”工作机构合署办公，为这种权力失范创造了一定程度的便利，使人大工作人员为拉票“穿针引线”埋下伏笔。

代表联络工作机构，是地方人大常委会负责联系本级人大代表以及在本行政区域工作或居住的上级人大代表，并为其执行代表职务提供服务的机构。作为个体的代表，执行代表职务时与人大常委会联系最为紧密者，首推代表联络工作机构。工作上长期形成的经常性联系，使代表联络机构与代表建立了彼此互信的基础和即时联系的便利。就各地人大常委会的机构设置情况来看，承担代表联络工作的机构一般同时也担负代表选举的具体工作。人大常委会在主持本级人大代表选举时，由代表选举联络工作机构具体负责人大代表的换届选举工作。人大主席团在主持上级人大代表的大会选举时，本级人大常委会代表选举联络工作机构同样是代表选举工作的主要参与者[注]参见广州市人大常委会选举联络人事任免工作委员会[EB/OL].(2020-12-13)[2022-02-19]. https://www.rd.gz.cn/rdgl/rdjj/cwhhy/cwhgzjg/content/post_148543.html.；主席团在大会选举前的准备工作，则理所当然地由本级人大常委会代表选举联络工作机构承担。“代表联络”与“代表选举”工作机构合署，不利于代表选举机构中立形象的确立，有损选举活动公平、公正、公开的公众观感。

四、非常状态下人大代表间接选举治理结构的创制性安排

(一)人大会议筹备组的设立及其职能定位

人大会议筹备组是人民代表大会制度实践的产物。李建国在解释筹备组设立时指出：“对于正常换届，宪法法律规定了相关制度，保证各级人大常委会履行职责的连续性。”“对于特殊情况，实践中则采取由上一级人大常委会作出决定，成立筹备性机构，代行法定机关职权的做法。”[注]李建国. 关于《全国人民代表大会常务委员会关于成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定(草案)》的说明[EB/OL].(2016-10-12)[2022-02-19]. http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/2016-10/12/content_1998982.htm.有学者认为，人大会议筹备组的设置始于首届地方人大代表选举[注]郑磊. 危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起[J]. 法学,2014,(7): 105.，这与实际不符。1953—1954年全国和地方各级人大代表选举由中央和地方各级选举委员会办理[注]参见1953年《选举法》第35条。。人大会议筹备组一般在行政区划调整时成立，负责新成立行政区域人民代表大会的筹备事宜[注]1997年直辖后的重庆市、贵州省地级遵义市的设立，1998年河南省地级信阳市的设立，2009年新设立的天津市滨海新区、区划调整后的上海市浦东新区，2010年北京市新的东城区、西城区的设立，2011年上海市新的黄浦区的设立，2012年海南省地级三沙市的设立等。。在特殊情况下，当人大常委会无法召集会议履行法定职能时，人大会议筹备组开始成为临时性的应对安排。基于以上经验，我们可以对“人大会议筹备组”进行一般性的概念描述。所谓人大会议筹备组，是指在县级以上的地方人大常委会或者乡级人大主席团缺位的情形下，由上一级人大常委会决定成立，负责大会筹备、代表资格认定和会议召集的临时机构。会议筹备组在人大会议筹备事宜上，代行县级以上地方人大常委会或乡级人大主席团的部分职责。

然而“会议筹备”是一个政治性的概念，因此有学者进一步将会议筹备组定位为选举主持机构[注]郑磊. 危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起[J]. 法学,2014,(7): 103-106.，但从会议筹备组实际的工作职责上来看，选举主持机构并非其承担的主要机构职能。从衡阳市和辽宁省人大会议筹备组的职责来看，衡阳市十四届人大第三次会议筹备组主要负责：(1)会议筹备；(2)接受省人大代表辞职并报省人大常委会备案、公告；(3)接受市人大代表资格终止的报告并公告；(4)会议召集[注]湖南省人民代表大会常务委员会关于成立衡阳市第十四届人民代表大会第三次会议筹备组的决定[N]. 湖南日报, 2013-12-29(1).。辽宁省十二届人大第七次会议筹备组主要负责：(1)会议筹备；(2)对省人大代表资格终止的情况予以备案、公告；(3)认定补选代表资格、公布代表名单；(4)会议召集；(5)其他事项[注]全国人民代表大会常务委员会关于成立辽宁省第十二届人民代表大会第七次会议筹备组的决定[N]. 人民日报, 2016-09-14(4).。其中，“会议筹备”“会议召集”与选举机构职能没有直接联系，“确认补选代表资格、公布代表名单”属于国家权力机关职能，不属于选举主持机构职能。人大常委会对本级人大代表罢免、辞职等代表资格终止的情况予以备案、公告，与本级人大常委会“公布代表名单”的性质相同，属于国家权力机关职能。乡级人民代表大会对本级人大代表资格终止的情况予以公告，与乡级人大主席团“公布代表名单”的性质相同，同样属于国家权力机关职能[注]参见《选举法》第55条、《代表法》第50条。。

接受人大代表辞职理论上属于选举机构职能，但由于直接选举机构和间接选举机构采取不同的结构模式，其在职能归属上呈现出不同的制度逻辑。在间接选举中，接受人大代表辞职由选举单位负责，选举单位将接受辞职的决议报上一级人大常委会备案、公告。接受上一级人大代表辞职的职责本属于选举单位的人大主席团(即“主持大会选举的机构”)，但由于人大主席团为临时机构，接受上一级人大代表辞职并报上一级人大常委会备案、公告的职责只能赋予选举单位的人大常委会。在直接选举中，接受县乡两级人大代表辞职的职责形式上由本级人民代表大会负责，设立常设机关的人民代表大会由其常设机关负责。这一制度设计同时隐含着人大代表选举主持机构职能延续的制度逻辑。作为人大代表直接选举主持机构的县乡两级选举委员会统一由县级人大常委会设立，选举委员会解散后，接受县乡两级人大代表辞职的职责理论上应当全部由设立它的县级人大常委会负责。但《选举法》将接受乡级人大代表辞职的职责赋予了乡级人大，与县级人大常委会接受本级人大代表辞职的制度逻辑不同[注]参见《选举法》第55条。。从《选举法》的立法精神上来看，人大会议筹备组仅在“接受上一级人大代表辞职并报上一级人大常委会备案、公告”的职责上，属于人大代表间接选举中主持大会选举的机构的职能，其他职责属于国家权力机关的职能。

(二)代表资格审查委员会的存续问题

与人大常委会工作机构或办事机构不同，代表资格审查委员会是法定代表资格审查机构，具有法定的、独立的主体地位。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》分别就代表资格审查委员会的设立、人员构成、职权作出原则性规定[注]参见《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第9条、第26条，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第37条、第56条、第57条。。《选举法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》分别就代表资格审查委员会进行代表资格审查的具体内容，暂时停止执行代表职务、代表资格终止方面的职责作出明确规定[注]参见《选举法》第47条，《代表法》第48条、第49条、第50条。。代表资格审查委员会虽然置于人大或其常委会的组织框架下，但具有代表资格的独立审查权，即使人大或其常委会对报告享有否决权，但这并不意味着对代表资格审查委员会审查职权的否定。代表资格审查委员会职权受法律保障，人大或其常委会不能绕开代表资格审查委员会对当选代表资格进行审查；代表资格审查委员会在组织上受法律保护，非经法定事由不得解散。事实上，无论是全国人大常委会组成人员履职学习专题讲座的报告[注]李飞. 全国人大常委会的组织制度和议事规[EB/OL].(2013-06-25)[2022-02-19]. http://www.npc.gov.cn/npc/c541/201306/58691893c1c7466f8dcd09c117090c21.shtml.，还是各级人大官方网站的机构设置结构图，均将代表资格审查委员会与人大常委会工作机构和办事机构做有意识地区分。

“辽宁拉票贿选案”中，涉案省人大代表及其常委会组成人员均过半数，导致省人大及其常委会无法召集会议履行职能，并由此引发代表资格审查委员会存续问题。需要注意的是，人大或其常委会无法召集会议与人大或其常委会解散是两个不同的概念。拉票贿选案发时，辽宁省第十二届人大及其常委会并未解散，只是涉案人数过半，代表及常委会组成人员人数不足以正常召集会议履行职能。辽宁省人大代表、常委会组成人员的选举为补选，未涉案的省人大代表、常委会组成人员资格仍然有效，省人大各专门委员会和省人大常委会代表资格审查委员会、工作机构、办事机构依然存在。人大常委会工作机构和办事机构附属于人大常委会，为人大常委会履行职能提供服务。在人大常委会无法召集会议时，其工作机构和办事机构便失去服务对象。作为临时机构的人大会议筹备组可以另行成立工作机构和办事机构，亦可授权人大常委会原有的工作机构和办事机构为筹备组履行职能提供服务。然而，代表资格审查委员会为法定机构，其组织存续及职能履行受法律保障。人大常委会无法召集会议，并不必然导致代表资格审查委员会解散，除非代表资格审查委员会过半数成员涉案，无法召集会议履行法定职责，或者其在履行职责过程中存有重大违法情形。就辽宁省的案例来看，并未有信息显示代表资格审查委员会成员涉案。省级人大代表资格审查发生在全国人大代表选举之前，省人大常委会代表资格审查委员会同样不存在职能履行上的重大过失。人大会议筹备组重新设立代表资格审查委员会，实际上是对代表资格审查委员会法律地位认识模糊的表现。

五、人大代表间接选举治理结构的制度优化

(一)明确列举间接选举主持机构职责

1983年全国人大常委会《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》以及2010年《选举法》修正时，就县乡两级选举委员会的职责(权)作了明确列举[注]详见《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》第2条、《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法〉的决定》(2010年3月14日第十一届全国人民代表大会第三次会议通过)第4条。。相比较而言，《选举法》至今未对人大代表间接选举主持机构的职责进行明确列举。《选举法》明确列举设区的市级以上的人大常委会作为选举主持机构的职责有其内在的必要性。首先，设区的市级以上的人大常委会同时承担国家权力机关的职责，有关人大常委会承担的选举相关职责并不尽然属于选举主持机构的职责，因此有必要对选举主持机构职责与国家权力机关职责进行区分。其次，下一级人大主席团虽然没有“选举主持机构”的身份，但《选举法》对其选举相关职责作了大篇幅的规定。相反，《选举法》有关设区的市级以上的人大常委会选举主持机构职责的规定非常有限。因此需要完善本级人大常委会作为选举主持机构的职责，明晰本级人大常委会、下一级人大主席团在履行选举职责上的关系。在间接选举主持机构职责未明确列举前，处理本级人大常委会与下一级人大主席团的关系应遵循以下原则：在无法律明确规定的前提下，对代表选举需要统一规定的事项，由本级人大常委会负责；对可以依据地方实际、需要地方具体操办的事项，由下一级人大主席团负责。

(二)增加人大主席团成员回避的规定

2010年《选举法》修正时，增加规定：“选举委员会的组成人员为代表候选人的，应当辞去选举委员会的职务”[注]详见《选举法》第10条第2款。。按照这一逻辑，在人大代表间接选举中，应增加规定：“选举单位主席团的组成人员为代表候选人的，应当辞去主席团的职务”，理顺《选举法》在直接选举和间接选举中有关选举机构的整体逻辑关系。鉴于人大主席团存续时间短，拟提名为上级人大代表候选人的，原则上不再作为主席团的组成人员。代表候选人辞去主席团职务，主持大会选举的机构至少在候选人层面是平等、持中的。当然，这只是初步的改革措施，长远的目标是主持大会选举的职责与人大主席团分离，赋予具有独立法律主体地位的选举委员会。

(三)“代表联络”与“代表选举”职能作组织性分离

鉴于代表联络具体工作对于选举中立形象的不利影响，有必要对人大常委会“代表联络”与“代表选举”具体工作进行组织性分离。实践中，北京市人大常委会将“代表联络”和“代表选举”职能进行了机构分离，成立“代表联络室”和“人事室”分别承担“代表联络”和“代表选举”的具体工作[注]参见北京市人大及其常委会机构设置[EB/OL].[2022-02-19]. http://www.bjrd.gov.cn/rdgk/.。天津市人大常委会虽然在形式上设立了“代表工作室”和“人事任免工作室”，但“代表联络”和部分“代表选举”的具体工作仍然由“代表工作室”承担。当然，“代表工作室”的职责不涉及全国人大代表选举的具体工作，实现了“代表联络”与“代表选举”职能在组织上的初步分离[注]参见代表工作室[EB/OL].(2007-11-24)[2022-02-19]. http://www.tjrd.gov.cn/rdgl/system/2007/11/24/000005983.shtml.。为了加强省人大及其常委会的人事选举任免工作，辽宁省人大于2016年1月成立具有专门委员会性质的“人事选举委员会”[注]参见省十二届人大六次会议关于设立辽宁省人民代表大会人事选举委员会的决定[N]. 辽宁日报,2016-01-31(2).，与省人大常委会“代表工作委员会”合署办公，但“代表联络”和“代表选举”的具体工作仍未进行组织分离[注]参见人事选举委员会(代表工作委员会)工作职责[EB/OL].(2018-04-11)[2022-02-19]. http://www.lnrd.gov.cn/p1/gzzz22222222/20180411/41715.html.。2022年《地方人大和地方组织法》修正时，在传统的“法制工作委员会”“预算工作委员会”之外，明确将“代表工作委员会”列为县级以上地方人大常委会的工作机构[注]参见《地方人大和政府组织法》第59条第1款。。在具体的职责分配上，建议“代表工作委员会”不再包括“代表选举”的具体工作，将原“代表选举”的具体工作、机构、人员与代表资格审查委员会进行整合，实现“代表选举”与“代表联络”具体工作在组织上的彻底分离。

(四)非经法定事由不宜另设代表资格审查机构

代表资格审查委员会为法定机构，非经法定事由不得解散。与人大常委会无法召集会议的情形不同，行政区划调整后首届人大会议召开前并无代表资格审查委员会的机构建制，因此有必要在人大会议筹备组下设代表资格审查委员会负责代表资格审查事宜。人大常委会无法召集会议时，事先已经存在一个合法的代表资格审查委员会。除非代表资格审查委员会无法召集会议或履行职责存有重大违法情形，不得解散。因此，在人大常委会无法召集会议情形下成立的人大会议筹备组，非经法定事由不得另行组织代表资格审查委员会履行代表资格审查职责，人大会议筹备组成立后，可就代表资格审查委员会的成员作出部分调整。人大常委会组成人员补选产生后，亦可就代表资格审查委员会的成员作出部分调整。代表资格审查委员会人数应法定，不得随意增减。

(五)恢复设立设区的市级以上的选举委员会

在设区的市级以上的人大常委会代表资格审查委员会组织框架基础上，整合本级人大或其常委会选举工作机构资源，恢复设立设区的市级以上的选举委员会。恢复设置的选举委员会类同于代表资格审查委员会，不但具有独立的法律主体地位，同时还具有独立的法律职能。设区的市级以上的选举委员会恢复设置后，县级选举委员会应作与之相适应的组织调整，将人大主席团、人大常委会代表资格审查委员会以及其他选举工作机构的职能统合到县级以上的选举委员会。实践中，很多地方人大常委会代表选举工作机构本身兼具代表资格审查委员会日常工作的办理[注]参见人事代表联络委员会工作职责[EB/OL].(2020-03-25)[2022-02-19]. http://www.jsrd.gov.cn/jgzy/rdlw/gzzz/202003/t20200325_522468.shtml.，这也为机构之间的整合奠定了法律基础和组织基础。恢复设置的设区的市级以上的选举委员会主要承担以下工作：(1)主持本级人大代表选举；(2)指导下级人大代表选举；(3)审查本级人大代表资格；(4)主持本级国家机关有关公职人员的选举、任免。县级以上的地方选举委员会还承担上一级人大代表选举的具体工作。

在人民代表大会根本政治制度下，一切国家机关必须建立在人民代表大会权力框架之下，恢复设置的选举委员会同样应当在人民代表大会下设立。从人民代表大会层级关系的角度来看，选举委员会的设置路径有两种：(1)由上一级人民代表大会产生；(2)由本级人民代表大会产生。在同一层级的人民代表大会，选举委员会的设置同样存在两种路径选择：(1)由人民代表大会产生；(2)由人大常委会产生。选举委员会由上一级人民代表大会产生，有利于加强上一级人民代表大会对下一级人民代表大会选举工作的监督，但完全超脱于下一级人民代表大会的机构设置，不利于选举工作的衔接和配合。在同一层级人民代表大会，人民代表大会产生的选举委员会政治和法律地位高、话语权重，组成人员的尊荣感和责任感强，对于加强选举机构的建设具有重要意义。2016年1月辽宁省人大将“人事选举委员会”升格为人大专门委员会，就是为了加强人大及其常委会的人事选举任免工作[注]参见省十二届人大六次会议关于设立辽宁省人民代表大会人事选举委员会的决定[N]. 辽宁日报, 2016-01-31(2).。由人大常委会产生的选举委员会虽然不具有前述明显优势，但人大常委会便于召集会议，工作方式机动灵活、工作效率高也是显而易见的。为了便于选举委员会工作的正常开展，设区的市级以上的选举委员会宜在本级人民代表大会下设立，由本级人民代表大会决定任免；在人民代表大会闭会期间，人大常委会可以对选举委员会部分成员进行个别任免。选举委员会设置于人民代表大会，可以在一定程度上降低贿选对选举机构的冲击。各级选举委员会接受本级人大及其常委会的监督，下级选举委员会接受上级人大常委会的监督并接受上级选举委员会业务上的指导。

六、结语

我国人大代表间接选举治理结构依托于人民代表大会会议制度体系，当选举机构内嵌于人民代表大会会议组织结构时需要进行必要的调整以适应选举规律的内在要求。习近平总书记在中央人大工作会议上谈及一个国家民主不民主的评价标准时指出：“要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行。”[注]习近平. 论坚持人民当家作主[M]. 北京: 中央文献出版社, 2021.335-336.完善人大代表间接选举机构制度体系，优化人大代表间接选举治理结构，对于选举制度和选举程序、规则得到真正执行具有重要意义。在“选举全过程监督”理念指导下，人大代表间接选举机构应本着“能执行、可监督、有担当”原则进行调整，调整后的人大代表间接选举机构应是一个具有法律执行能力、在法定职责范围内接受监督并能够为自己的行为承担法律责任的组织机构体系。在整合现有选举机构、人员编制的基础上，在设区的市级以上恢复设立专门性、综合性的选举委员会并作常设化改制将是人大代表间接选举机构制度改革的一个重要方向。