两会财税热点解读：财税体制改革新动向

●张家栋 杨柳青 廖殿辉

(作者单位：南开大学经济学院)

2022 年3 月5 日， 李克强总理在第十三届全国人民代表大会第五次会议上代表国务院作了《政府工作报告》，报告中就全球疫情仍在持续、外部环境更趋严峻复杂、世界经济复苏动力不足等问题进行了深度解析，并结合我国中小微企业生产经营困难、区域间发展不协调、 关键领域自主创新能力不强、地方财政收支缺口增大以及稳就业任务艰巨等问题，对我国当前持续推进财税体制改革作出了总体要求。

财政作为国家治理的基础和重要支柱， 体现在政府工作的方方面面，持续深化财税体制改革对于更好地完成全年国民经济与社会发展的主要目标具有重要意义。为了深入学习领会两会精神，笔者结合《政府工作报告》中提出的财税体制改革总体要求和新动向，主要从以下五个方面进行解读。

一、优化财政支出结构，重点改善基本民生

2022 年《政府工作报告》指出，“要坚持政府过紧日子，更好节用裕民。 大力优化支出结构，保障重点支出，严控一般性支出”。近几年，我国一直实施积极的财政政策，在扩大内需、促进消费、保障民生及稳定就业等方面取得了显著成效。 2022 年，面对疫情常态化和外部环境的不确定性，为了保障宏观经济平稳发展、 继续做好“六稳”“六保”工作、持续改善民生，我国将继续实施积极的财政政策，同时不断优化财政支出结构。

在财政支出结构上，要保证财政支出强度，提高支出的精准度，做好重点领域民生财政支出的“加法”和政府一般性支出的“减法”。《关于2021 年中央和地方预算执行情况与2022 年中央和地方预算草案的报告》（以下简称《预算报告》） 中指出，2022 年全国一般公共预算支出拟安排26.71 万亿元，比去年增加2 万亿元以上。在我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力的背景下，财政收支形势依然较为严峻，保持适当的财政支出强度，注重财政支出的精准投入，有利于体现“稳字当头、稳中求进”的工作总基调，也有助于增强财政的可持续性，为我国的经济发展提供坚实的财力保障。

首先，积极保障与改善民生，做好重点领域财政支出的“加法”。 《预算报告》中指出，我国财政支出要加强对城镇医疗、就业、教育及社会保障等基本民生重点领域的保障，政府的工作重点要向量大面广的民生领域倾斜，坚决做好“六稳”“六保”工作。同时，《预算报告》还提出，要加大对科技攻关、现代农业、生态环保、新型城镇化建设、乡村振兴等重点领域及区域重大战略的支持力度， 从而进一步加强财政资源统筹，突出财政支出重点，在发展中保障和改善民生，确保国家重大战略的顺利实施。

其次，严控政府一般性支出，做好财政支出的“减法”。 2022 年《预算报告》提出，扣除国债发行付息等支出后， 中央部门支出下降2.1% ，为此各级党政机关要落实过紧日子的要求，严控一般性支出。从强化“三公”经费预算管理出发，重点保障刚性或急需支出，取消一些非刚性、非重点、非急迫性的财政支出项目， 从而有效降低行政运行成本。 政府需要盘活财政存量资金和闲置资产， 将财政资源更多地向基本民生和市场主体倾斜， 节用为民，改善民生。

二、赤字率调低0.4%，增强财政可持续性

2020 年，新冠肺炎疫情肆虐全球，为了稳定经济增长，政府将赤字率提高到3.6%以上。2021 年，随着疫情防控已取得显著成效，疫情对我国经济发展的冲击逐渐减弱， 财政赤字率下调至3.2%。 2022 年 《政府工作报告》 将我国财政赤字率继续下调至2.8%左右。继2021 年和2022 年连续两年下调，我国财政赤字率回落到新冠肺炎疫情爆发前的水平。 财政赤字率的继续调低，不仅符合“着力稳定宏观经济大盘， 保持经济运行在合理区间”的积极财政政策目标，也体现了我国宏观经济政策不搞急转弯、不搞强刺激的取向。

相比去年，我国赤字率虽然有所调低，但是由于预计今年的财政收入持续增长， 外加机构结存利润上缴等因素， 可用财力将会增加。此外，《政府工作报告》提出的进一步优化财政支出结构的总体要求， 有助于财政资金向地方倾斜，推动财力下沉，着力解决地方财政缺口问题。

根据2022 年《预算报告》，在中央与地方财政支出预算安排上， 中央本级一般公共预算支出3.56 万亿元，增长3.9%；地方一般公共预算支出23.11 万亿元， 增长8.9%。 为了动态对比中央与地方在一般公共预算支出安排上的情况，根据历年的《预算报告》整理了2018—2022 年政府一般公共预算支出的安排情况。 如图1 所示，可以发现为了落实“中央政府带头过紧日子”和“逐步增加对地方的财力支持”的财税体制改革要求，近年来中央大力压减本级支出， 预算支出增长率处于较低水平， 而全国一般公共预算支出方向重点安排在地方一般公共预算支出和对地方政府的转移支付上。此外，今年还拟安排地方政府专项债券3.65 万亿元。 可见，多年来我国积极推动财力下沉， 努力缓解地方政府的财政困难，不断增强财政可持续性。

图1 2018—2022 年我国一般公共预算支出安排情况

三、减税降费2.5 万亿元，增强市场主体活力

《政府工作报告》提出，预计2022 年全年退税减税规模约为2.5 万亿元， 其中留抵退税约为1.5 万亿元。 今年继续推进减税降费政策，一方面有助于企业减负纾困，稳定市场主体保就业，刺激需求，稳定预期，使经济平稳运行；另一方面有助于推动企业科技创新，促进产业升级，依靠创新提升经济发展质量。今年《政府工作报告》中提及的减税降费政策主要有以下三方面的特点：

第一，连续性高，稳定市场预期。 2018 年9 月20 日，国家税务总局印发的《关于进一步落实好简政减税降负措施更好服务经济社会发展有关工作的通知》提出，要通过减税降费等一系列政策优化营商环境， 促进经济高质量发展。 2020 年我国减税降费安排超过2.5 万亿元，2021 年继续执行制度性减税政策，今年预计全年退税减税约2.5 万亿元。 笔者对2018—2022 年《政府工作报告》中减税降费相关内容进行了梳理（如表1 所示）。 在近年来实施的减税降费政策里， 中小微企业以及制造业均为主要受益群体。由此看来，我国的减税降费政策无论从规模上还是受益主体上都具有连续性， 有助于保持宏观政策的连续性、稳定性及可持续性，从而稳定市场预期。

表1 近五年来《政府工作报告》中减税降费相关内容表述

第二，规模性大，留抵退税力度加强。《政府工作报告》 指出，2022 年继续推进减税降费政策， 预计全年减税退税规模约为2.5 万亿元。 其中，重点支持小微企业，于6 月底前对其存量留抵税额一次性全部退还， 同时保证增量留抵税额足额退还；重点支持制造业，解决技术服务、 生态环保及电力燃气等行业的留抵退税问题。 增值税留抵退税力度明显加强，退税资金全部直达企业，一方面有利于降低企业运营资金占用成本， 保障企业运营资金及时回笼， 进一步解决企业运营资金短缺等问题；另一方面，此举还可以助力企业开展投资， 鼓励先进技术企业加大前期设备购买以及产业研发资金的投入， 为先进技术企业的发展增添动力。

第三，针对性强，聚焦重点主体和领域。从《政府工作报告》中可以看出，在减税降费政策的主体方面， 重点瞄准中小微企业和个体工商户。 小微企业作为国民经济发展的生力军，在稳增长、扩就业、促创新等方面发挥着至关重要的作用。在当前经济背景下，扶持小微企业发展不仅有助于提振企业信心，促进企业发展，也有利于稳就业、稳投资，促进经济平稳运行；在减税降费政策的领域方面，聚焦科技领域， 通过加大研发费用加计扣除政策实施力度， 对企业投入基础研究实行税收优惠等举措，鼓励企业加大研发投入，有助于推动科技创新，促进产业升级，依靠创新提升经济发展质量。

四、转移支付增幅创新高，推动财力下沉

受多重因素叠加影响， 地方财政收支平衡压力明显加大。 为了缓解财力不足以及降低地方财力缺口等问题，2022 年《政府工作报告》指出“中央对地方转移支付增加约1.5万亿元、规模近9.8 万亿元，增长18%、为多年来最大增幅。”中央对地方财力支持力度的加大，有助于增强地区财政保障能力。

近年来，转移支付规模不断增大。1994—2019 年， 中央对地方转移支付增加了125倍，占地方财政的比重从15%提高到36.5%。从2018—2022 年的《政府工作报告》中可以看出，除2021 年疫情影响外，其余年份转移支付规模不断加大。 2022 年《预算报告》指出，拟安排中央对地方转移支付9.0 万亿元，增长8.4%。 其中， 一般性转移支付8.2 万亿元，增长8.7%；专项转移支付（包含中央预算内投资）0.8 万亿元，增长4.7%；加上机构上缴利润等专项转移支付0.8 万亿元， 转移支付总规模为9.8 万亿元，增长18%。

图2 2018—2022 年我国转移支付规模及增速

转移支付推动区域协调发展， 促进基本公共服务均等化，推进实现共同富裕。虽然我国经济发展水平逐步提升， 但是我国区域发展仍然存在不平衡不充分的问题， 东部地区经济发展一直保持着领先水平， 而中西部地区发展较为缓慢。 长期以来，区域发展不平衡不充分导致的地方财政收入以及基本公共服务差距不断拉大。由于转移支付能够实现地方政府财力转移，通过加大对欠发达地区的资金支持，强化财力薄弱地区的资金保障，能够缩小地方财政收入差距，从而促进基本公共服务均等化，推动共同富裕目标的实现。

转移支付平衡政府财力， 防范基层财政运行风险，利于经济平稳运行。 在我国，地方政府所承担的事权与其财权不匹配问题较为突出，地方财政收支缺口较大，基层政府财政压力加重，使得地方债务风险进一步加剧。由此看来， 我国需要不断加大对地方的转移支付规模，推动财力下沉力度，致力于解决地方财力困难， 从而实现有效防范基层财政运行风险，促进经济平稳发展。

转移支付侧重民生， 保障重点领域，使经济更加公平、有效率地增长。 2022 年我国拟安排专项转移支付0.78 万亿元用于生态保护、产业转型、区域协调发展等方面，在解决地方财力困难、 保障基本民生的基础上，安排专项资金用于高质量、可持续的经济发展。

五、深化预算绩效管理改革，增强预算约束力和透明度

目前，疫情防控已进入常态化，为了确保我国经济长期向好发展，《政府工作报告》指出， 在未来一段时间我国依然会实施积极的财政政策，形势越严峻，越要把每一笔钱用到刀刃上，越要推进财税体制改革。 今年《政府工作报告》 提出推进财税体制改革的目标是“深化预算绩效管理改革，增强预算的约束力和透明度。”预算绩效管理不仅需从预算收支两方面进行改革， 还需要加强预算管理监督机制，以增强预算约束力和透明度，提高财政资源配置效率，增强财政可持续性。

在预算收入方面， 严格落实各项减税降费政策，推动收入预算绩效管理扩围。 为了增强经济发展后劲和缓解疫情冲击，我国持续实施了一系列减税降费政策，需要通过预算绩效管理来保障政策有效执行。 一方面，加大绩效管理力度， 严禁收取过头税费，也不得实施各种歧视性税费减免政策；另一方面，积极推动收入预算绩效管理扩围，完善国有企业、特定金融机构及政府投资基金等的绩效评价制度， 推动财政收入高质量增长。

在预算支出方面， 要推进财政支出标准化，应关注以下三个方面：一是借助互联网大数据整合各地区、各行业、各类型项目的基础数据，建立预算项目支出标准体系；二是因社会发展水平、 政府财力以及商品物价都处于不断变动之中， 应对支出标准体系的内容进行动态调整； 三是将支出标准体系应用到预算项目管理各环节中， 加强支出标准体系的运用并不断完善。

在预算管理监督方面， 要增强预算约束力和财政透明度，应从以下四个方面着力：一是结合实际，广泛听取社会各界意见，完善预算监督制度； 二是提高监督机构主要监督人员的专业化水平，加强监督执行能力；三是利用互联网大数据提高财政信息共享程度，减少信息不对称；四是建立各政府、各部门协同监督机制，紧密联系，互相交流，破除信息壁垒，实现优势互补。

总体而言，面对2022 年更趋复杂严峻和不确定的外部环境以及经济发展压力， 两会为进一步深化我国财税体制改革提出了总要求和总向导， 未来的财税体制改革要重点关注优化财政支出结构、适当调低赤字率、精准推进减税降费、 增大转移支付规模以及深化预算绩效管理等方面， 确保财税政策提质增效，进一步激发经济发展潜力，从而推动我国经济发展稳中求进、行稳致远。