2022 年减税降费加力增效精准施策稳经济促发展

●王金秀 张 亮

（作者单位：中南财经政法大学）

近年来， 减税降费作为促进经济高质量发展的重要政策工具， 在为企业纾困解难、 激发市场主体活力以及在促进供给侧改革等方面发挥着不可或缺的作用。 据数据显示，“十三五”期间，我国新增减税降费规模达7.6 万亿元， 而2020年以来， 减税降费政策继续在应对新冠肺炎疫情、 进行逆周期及跨周期调节等方面发挥作用。 当前国际形势复杂，经济发展面临不确定因素多， 需要更多关注减税降费政策是否落实有效、 是否在经济调节中发挥作用， 是否能促进经济高质量发展。

一、 我国减税降费政策的形成背景及演变过程

改革开放后三十多年间， 中国经济持续高速增长， 成功步入中等收入国家行列，破解全球经济低增长困境。2008 年国际金融危机爆发， 受国际国内多重因素的影响，2010 年我国经济增速持续多年下行波动， 经济运行呈现出新的态势和特点， 党中央综合研判当时世界经济形势和我国经济发展新常态作出了供给侧结构性改革的重大决策。2015 年12 月中央经济工作会议将供给侧结构性改革提上日程，2016 年5 月习近平总书记主持召开中央财经领导小组会议， 明确供给侧结构性改革重点是推进 “三去一降一补”①五大任务，即去产能、 去库存、去杠杆、降成本、补短板，减税降费成为“降成本” 推进供给侧结构性改革的重要举措之一。2016 年“营改增”试点全面推开，所包含的行业有金融业、 房地产业、 生活服务业等， 并针对这些行业特点制定了相应的措施。其中，当年给企业减免税负5700 亿元。2017 年， 继续贯彻落实减税降费政策，这一年减税降费总金额超过1 万亿元， 主要措施有将增值税税率结构予以简化、 将小微企业所得税优惠范围扩大等。 2018 年初确定1.1 万亿元减税降费规模，年中根据宏观经济形势预调微调， 全年实际减税降费约1.3 万亿元，减税降费力度更大、范围更广，其主要措施为延续2017 年减税降费的政策目标，如继续深化增值税改革、对税率和纳税标准进行调整、 提高小微企业所得税应纳上限至100 万元、 鼓励企业研发和创业创新。 同时， 还对个人所得税进行改革，将纳税标准提升至5000 元，税率分为3%、10%、20%三档。2019 年，更多更密集的减税降费政策红利落地， 全年减税降费数额2.3 万亿元， 占GDP 的比重超过2%，明显高于世界其他国家。

表1 2016—2022 年我国减税降费规模单位：万亿元

2020 年初，新冠肺炎疫情爆发，给我国社会经济造成巨大冲击。 为了抗击疫情保民生为企业纾困， 全年新增减税降费金额高达2.5 万亿元以上，助力企业渡难关，为“六稳”“六保”②提供可靠支撑，稳住了经济基本盘。2021 年，新增减税降费约1.1 万亿元，其中，支持中小微企业发展的新增减税达2952 亿元，主要举措有：一是加大了对中小微企业的优惠力度；二是允许企业提前享受研发费用加计扣除政策；三是落实增值税增量留抵退税和企业购买设备器具一次性税前扣除政策；此外，还为制造业中小微企业办理缓缴税费2162 亿元， 为煤电和供热企业办理“减、退、缓”税271 亿元。 总体来看，近年来我国减税降费规模不断扩大，政策精准性和有效性不断增强，有效缓解了小微企业困境，支持制造业和高新技术企业发展。

二、当前减税降费政策的时代特点和逻辑思路

（一）减税降费政策加力，实行跨周期③逆周期调节

2022 年两会安排减税退税规模约2.5 万亿元，且退税资金全部直达企业， 本轮超常规减税降费政策的特点：一是突出了规模性，体现了政策力度；二是聚焦重点领域和薄弱环节，使政策更加精准、效果更强。 这些优惠政策“组合拳”及政策支持力度充分发挥了税收跨周期和逆周期调节作用，聚焦支持中小微企业发展、高新技术企业的科技创新以及制造业实体经济的发展。

根据《关于2021 年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告》（以下称《预算报告》），今年退税减税规模将达历史最高，延续对科技、医疗、教育等11 项减税降费政策，在原有优惠政策上加大力度，通过这一揽子减税降费措施， 预计全年退税减税约2.5 万亿元，其中留抵退税1.5 万亿元，退税资金将直达企业，能有效缓解企业资金流动性压力，大大激发市场活力，助力“放水养鱼、水多鱼多”。

（二）减税降费打造新组合拳，强化政策的系统协调效应

近年来，我国出台减税降费政策呈现更强的系统性和协调性。 以往由于相关配套政策缺位，导致减税降费政策实施效果不尽如人意。 从《预算报告》中可看出，政策的系统性和协调性明显加强。 既有减税又有降费、既有缓税又有退税，并与金融政策、产业政策、就业政策等相配套，给予市场主体全方位支持。 在减税降费的同时，通过控制财政的赤字率、扩大地方政府的专项债、适度降低财政预算、加强全面实施预算绩效、盘活财政存量资金等配合减税降费政策的实施，使减税降费的效果达到政策预期。如《预算报告》中提到的“对小规模纳税人阶段性免征增值税；将3岁以下婴幼儿照护费用纳入个人所得税专项附加扣除”等均是政策间协同性的体现。

（三）制度性和阶段性优惠并存，兼顾长短期经济稳定与发展

据《预算报告》显示，我国将实施组合式税费政策，坚持减税与退税并举，符合阶段性措施和制度性安排的基本特征，不同于以往的“减税+缓税”模式，而是“减税+退税”组合。 一是减税降费政策的受惠主体延续为制造业、小微企业和个体工商户， 但与2021 年及之前年份政策不同的是，在减免幅度和适用范围上进行了调整，减免幅度提高，适用范围也扩大。 阶段性减免小规模纳税人的增值税，对小微企业所得税额减半征收， 使用范围为应纳税所得额100 万元至300 万元部分。 二是在原有基础上改进增值税留抵退税制度，财政部和国家税务总局在2022 年3 月22日发布的《关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》④对其具体措施和操作办法作了进一步说明，以保证企业的现金流。对小微企业的留抵税额存量在六月底前一次性还清，而增量则足额退还。 同时重点支持制造业，对科研、技术服务业、交通运输等行业的留抵退税问题予以解决。 增值税留抵退税力度相较之前年份大大提升，增强了市场信心。 此外，之前增值税留抵退税由中央和地方各承担50%，今年为确保实施不打折扣，中央安排专项转移支付给予支持。可见，减税降费政策继续聚焦重点，在减免幅度、减免范围、减免期限以及保障实施等方面具有阶段性和制度性，每一轮减税降费改革都在原有基础上延续并深化，为减轻中小微企业负担，留住青山、立足短期经济稳定、着眼于长期经济发展，长短期相互衔接，充分发挥市场活力，促进高质量发展奠定政策红利。

（四）普惠式减税与结构式减税共相调整，兼顾政策的公平和效率

疫情之下， 民生保障、 企业经营环境都面临巨大的挑战，减税降费政策需要兼顾公平和效率，普惠式减税与结构式减税共相调整有利于调适二者的关系。 普惠式减税政策主要体现在三个方面：一是体现在税种上，由于增值税是我国最大的税种， 在历次减税改革中， 也是主要面向增值调整，增值税税率下调幅度也是最大的。 2022 年增值税留抵退税预计为1.5 万亿元，占全年退税总额比例高，因而市场主体覆盖范围大。二是体现在减税的受益主体上，减税降费政策惠及市场主体包括所有企业和个人。就小微企业来说，不分行业、大小及企业性质，均能享受减税降费政策，其增值税的免征额度也大幅度提高。 如设计的留抵退税制度原先只针对鼓励制造业设备的更新， 现在面向所有制造业和小微企业等行业企业，退付比例也由以前的60%提升到现在的100%。 又如，对于制造业中小微企业，可以延长相关延税政策，对个体工商户和小微企业，扩大地方“六税两费”政策等，购置超过500 万元以上的设备，也可以享受税收优待。 这些小微企业由于规模小利润低，对于税负的变化作用显著，极大增强了经济的活力。就个人来说，主要体现在个人所得税上，个人所得税经过多轮调整后累计有上亿人无需缴纳个人所得税，实际上是对收入分配不平等进行了调节，有助于促进全社会消费和投资的活力。

结构式减税降费， 一是体现在税负承担的受益者身上，在疫情冲击下，小微企业受影响较大，严重影响就业和市场活力， 而后续的减税降费针对性地给出更大减免政策，尤其是在疫情冲击下小微企业的社保负担。 二是主要体现在减税的行业上，如主要聚焦在先进制造业上，同时也对现代服务业适当倾斜，服务于实体经济。 对于先进制造业按月足额增量留抵退税，并将所涉行业范围扩大到全部制造业、科学研究和技术服务业、电力热力燃气及水生产和供应业等。

普惠式减税有利于惠及更多的企业和个人，增强市场主体的活力；而结构式减税降费则更具针对性，更有利于经济高质量发展。

三、减税降费精准施策旨在稳经济保增长促发展

减税降费政策支持主要是在制造业和科技创新企业、中小微企业和个体工商业上发力， 重心是为市场主体小微企业纾困，聚焦专精特新，重视对科技创新、制造业等领域减税降费力度。 根据今年两会《预算报告》，2022 年减税降费政策在延续上一年的基础上更具精准性， 在制造业等6个行业退税减税规模将高达1 万亿元， 中小微企业和个体工商户受惠规模也超1 万亿元，通过减税降费政策加力、精准施策，推动2022 年GDP5.5%左右增长目标的实现。

（一）减税退税多措并举为小微企业纾困解难，保市场主体稳经济保民生

我国中小微企业数量众多、占比较大，但抗风险能力差、融资能力弱，加大对中小微企业及特殊困难行业的减税降费力度，能够大大缓解资金压力，为相关企业纾难解困，有利于保民生、促就业。 增值税是我国的第一大税种，对企业税负影响大，减税降费政策在结构上对增值税采取了大规模的留抵退税。 2022 年《政府工作报告》明确对中小微企业、制造业的增值税留抵退税额达1.5 万亿元，“对小微企业的存量留抵退税额于6 月底前一次性全部退还，增量留抵税额足额退还”；且财政部在《关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告》中提出，按现行的税制负担50%退税基础上，再安排1.2 万亿元转移支付资金支持基层减税降费和保就业保基本民生等。 同时，还对中小微企业购置的设备器具超过500 万的予以税收优惠和减免，并对增值税起征点、增值税税率、中小微企业标准认定、社会保险费等方面作了一系列的调整，使更广泛的市场主体受益，有效发挥了增值税的中性作用。 针对小规模纳税人提高个税起征点，对小微企业和个体工商户来说，将纳税额进行了等级划分，在原有税收优惠基础上，所得税征收按不同比例减免等。 此外，2018—2022 年间，中央安排财政资金约90 亿元支持“专精特新”企业发展，以上以增值税为主的减税退税政策对小微企业精准支持，能够增强市场主体资金的流动性和活力，使中小微企业在政策保护下纾难解困、发展壮大规模，为我国的高质量发展之路提供新的活力。

（二）加大对科技创新和制造业支持力度，为高质量发展奠基铺轨

为了鼓励企业加强研发创新，国家先后多次出台相关政策，研发费用加计扣除金额比例提高、适用范围扩大，企业实际研发费用可以提高加计扣除的比例。如提高中小科技企业研发费用的减免比例，对科技型中小微企业的扣除比例由过去的75%提升至100%，加大对研发费用扣除政策实施力度。 此外，对高新技术企业和科技型企业的亏损结转年限、成果转化奖励、个人所得税等方面给出了具体的税收优惠政策。 这些税收优惠政策，对于鼓励企业加强研发投入，推动技术进步创新起到了积极作用，同时也为我国经济高质量发展奠定基础。

注释：

①习近平：坚定不移推进供给侧结构性改革 推进“三去一降一补”，上海证券报，（2016-05-16）.

②中华人民共和国中央人民政府网站.国务院办公厅关于进一步做好稳外贸稳外资工作的意见，http://www.gov.cn/zhengce/content/2020-08/12/content_5534361.htm.

③中华人民共和国中央人民政府网站.国务院办公厅关于做好跨周期调节进一步稳外贸的意见，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-01/11/content_5667631.htm.

④中华人民共和国国务院新闻办公室网站.关于进一步加大增值税期末留抵退税政策实施力度的公告，http://www.scio.gov.cn/32344/32345/47674/48049/xgzc48055/Document/1722044/1722044.htm.