乡镇政府公共服务绩效提升路径探析

●信俊汝

随着经济社会的发展和变迁，我国政府治理理念逐步由管理型政府向服务型政府转变。 在服务型政府的现代治理理念下， 政府在国家治理中所承担的职责、 发挥的作用及运转方式均发生着显著的变化。 以公民和社会为服务的中心和落脚点， 不断提升公共服务水平是建设服务型政府的关键，也是政府职能转变的具体体现。

一方面，进入新的发展阶段，我国社会的主要矛盾发生重大变化， 人民对美好生活需要的日益增长对政府公共服务能力提出了更高要求； 另一方面， 由于我国在经济和社会发展中的城乡二元结构， 导致我国城乡资源配置和公共服务供给失衡的问题突出。在全面实施乡村振兴战略的大背景下，针对我国乡镇政府，公共服务供给不足、效率低下、质量不高等现状，探索和实践以绩效为导向的公共服务能力提升路径具有重要的现实意义。

一、我国公共服务发展概述

受计划经济体制影响， 我国公共服务的发展历程基本可以追溯到改革开放之后，而推进制度完善，则是进入21 世纪之后。 国务院从义务教育和公共卫生领域出发， 不断强化政府在公共服务供给中的责任，经过“十三五”时期的发展， 国家对基本公共服务均等化水平的要求越来越高， 推进的进程越来越快。2021 年底，国家发展改革委等21 个部门联合印发的《“十四五”公共服务规划》，根据政府和公民在公共服务中的权责定位， 我国公共服务被划分为基本公共服务和普惠性非基本公共服务两个类别。 2021 年，《国家基本公共服务标准（2021 年版）》明确了我国基本公共服务包括“幼有所育”等在内的9 个方面， 具体包括22 大类、80 个服务项目，让基本公共服务有了“国标”，并做出了各地结合实际制定本地区基本公共服务具体实施标准的要求，如上海市制定了《上海市基本公共服务项目清单》等。

随着各级政府不断推进， 我国基本公共服务发展取得了显著成绩，具备了坚实的发展基础。 截至“十三五”末， 我国基本公共服务均等化水平和供给保障能力均显著提升。 见表1。

表1 “十三五”末我国基本公共服务水平①

二、乡镇政府公共服务存在的问题及原因分析

基层政府是公共服务的主要供给主体。 在目前的政府管理层级设置下，乡镇政府作为我国五级制政府机构管理层次的末梢， 是连接上级政府与乡村地区群众的重要纽带。 由于乡镇政府直接面对群众，一方面，其公共服务能力将直接影响公众对政府的满意度；另一方面，乡镇政府更加了解公众的实际需求。从目前的实际情况来分析，乡镇政府承担着满足以广大农民群众为主要服务对象的基本公共服务供给任务。

2017 年，《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》指出乡镇政府基本公共服务供给内容覆盖基本公共教育服务、劳动就业服务、社会保险服务、基本社会服务、基本医疗卫生服务、公共文化体育服务和其他公共服务七个方面。

虽然我国基本公共服务水平较过去有了显著的提升，但基于我国社会和经济发展过程中的一些历史原因，乡镇政府公共服务“缺位”“越位”和“不到位”的情况依然存在，公共服务普遍存在以下问题：一是公共服务供给与需求不匹配，未能因地制宜；二是公共服务供给规模不足，覆盖面不够；三是公共服务供给效率低下、质量不高，公众满意度；四是公共服务供给在区域、城乡和人群间不均衡。 分析这些问题存在的原因，主要包括以下几个方面：

（一）乡镇政府职能定位不准确

受我国政府管理体制的影响，乡镇政府作为“任务型”政府的角色尚未发生根本性的变化。 乡镇政府在履职过程中，首先要考虑上级政府和主管部门的考核，由于公共服务能力建设是一项需要长期推进的任务，成效很难在短期内显现，所以，除了政治职能，乡镇政府更加重视经济职能，而非社会服务职能；其次，乡镇政府“服务型”政府的履职理念尚未渗透到乡镇政府干部的具体工作中，政府工作人员的服务态度和工作状态不佳的事例仍不在少数，“管理型”政府的思维模式根深蒂固，需要一定的过程过渡，并建立相匹配的管理机制进行引导。

（二）乡镇政府权责不对等

“上面千条线、下面一根针”是基层政府工作的真实写照。从前述乡镇政府基本公共服务的内容也能够看出，乡镇政府在公共服务供给责任面广、事杂。而其权力和财力则表现出与责任的明显不匹配：一是乡镇政府作为政府体系的末梢，基本没有执法权，对区域内的重大项目等决策权不足；二是公共服务供给离不开财政资金支持，而随着我国农业税制和“乡财县管”的财税管理改革，乡镇财力及其分配和使用的自主权均存在不足。

（三）乡镇政府队伍力量不足，公共服务供给方式单一

乡镇政府队伍建设是影响公共服务能力提升的重要因素。 除了思想观念问题，乡镇政府队伍还普遍存在着学历层次偏低、年龄结构相对老化、专业技能结构不合理、人员流动性强等问题，导致政府队伍力量薄弱，乡镇专业性人才缺失严重。此外，当前乡镇政府公共服务的多元化投入和供给模式尚未形成局面，乡镇政府压力较大。

（四）公共服务公开渠道少，公众参与意识薄弱

脱贫攻坚时期，虽然上级政府对信息公开做出了明确要求，但是总体而言，一是由于乡村地区的信息化、数字化基础尚显薄弱，信息公开的渠道有限；二是由于公共服务在乡村地区的推进较城市有所滞后，农民群众对于公共服务关注度的提升也需要一个过程，所以，无论是对公共服务需求的表达，还是对现有公共服务的评价反馈，参与的意识均非常有限。

（五）公共服务绩效考评不完善，激励约束机制不健全

首先， 国家基本公共服务标准出台时间不长，各地实施标准还在建设中，相应的公共服务能力评价标准也需要不断完善；其次，当前已经实施的考核评价，其导向受到“任务型” 政府的限制，“唯上不唯下”及“形式主义”的问题较多，考核评价的公信力以及结果可应用性不强；再次，未建立合理的激励约束机制，公共服务能力考核评价在政府考核体系中所占的比重较小，不足以引起乡镇政府重视，无法有效调动其公共服务能力提升的主动性和积极性。

三、公共服务绩效管理现状

通过考核评价， 有效反映公共服务能力建设现状，建立合理的激励约束机制，是落实乡镇政府公共服务能力提升的重要手段和关键环节。绩效管理作为以目标为导向，综合考察管理对象的经济性、效率性、效益性和公平性， 已经成为政府财政管理的重要内容。《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》提出要“改进乡镇政府服务绩效评价奖惩机制”，要求“建立科学化、差别化的乡镇政府服务绩效考核评价体系”，“强化乡镇政府监督管理”。

随着服务型政府建设的推进，学术界关于政府公共服务能力的研究也随之增加，各地和各级政府也在积极探索。 2005 年北京市海淀区成立公共服务委员会，试点“管办分离”，其中，以科学发展观为内核的绩效考核体系，基于战略高度、以公众为中心的理念非常值得借鉴。 2013 年出版的《中国城市政府公共服务能力评估报告（2013）》，使用需求识别能力、服务供给能力和学习成长能力三个测评维度，也在单纯考核供给能力的基础上进行了前后环节的延伸，从公共服务的产生和对公共服务供给反馈后的改进进行考察，体现了考核评价不是目的而是改进手段的思想。 此外，近年来各级各地政府关于政府购买公共服务的绩效评价工作在陆续展开，数字政府政务能力评估也在常态化推进。

但是，我国真正以乡镇政府公共服务能力为评估对象的理论研究和政府实践在当前均极为有限，乡镇政府公共服务绩效管理体系的建立健全任重道远。面对我国乡镇政府公共服务供给不足、质量不高和不均衡等问题， 探索建立乡镇政府公共服务绩效管理体系，理顺管理路径、建立服务标准、完善管理机制意义重大。

四、乡镇政府公共服务绩效提升路径

针对乡镇政府公共服务存在的主要问题， 围绕“以增强乡镇干部宗旨意识为关键， 以强化乡镇政府服务功能为重点，以优化服务资源配置为手段，以创新服务供给方式为途径， 有效提升乡镇政府服务水平”的指导思想，按照“服务需求识别—服务资源配置—服务供给—服务评价—服务能力提升”的逻辑链条，区分基本公共服务和普惠性非基本公共服务两大类别，在政府不断加大乡村地区公共服务供给保障和明确各级政府间财政事权和支出责任的大前提下，探索乡镇公共服务能力提升的有效路径。

（一）识别公共服务需求，明确服务内容和范围，健全服务实施标准

公共服务供给不足不仅体现在公共服务的 “缺位”，还体现在与需求的不匹配方面。 以目标为导向，要实现公众对公共服务供给的高度满意，要准确识别公众需求。

一是开辟和扩大需求表达的渠道，提高政府需求识别的灵敏度，建立完善的需求搜集与分析机制。 通过市民服务热线、传统需求调查，借助大数据手段，明确服务需求人群、细化服务需求内容、服务需求水平和公众对公共服务供给价格的接受程度。 以《国家基本公共服务标准（2021 版）》为基础，建立符合本地实际的基本公共服务实施标准， 进行因地制宜的调整，明确服务实施标准，对服务对象、服务内容、服务标准等进行明确。 除了服务事项和服务质量，还应结合地区常住人口等不断优化对公共服务供给数量的测算。

（二）制定公共服务支出标准，开展公共服务评价，优化财政资金配置

首先，建立健全财政投入保障机制是基本公共服务兑现的基础条件。 一方面，基本公共服务供给水平与公共资源投入力度有着紧密联系；另一方面，公共资源投入效率更是对基本公共服务供给的效益有着重大影响。应以行业标准、历史标准等为基础，综合服务供给成本构成测算结果，建立与基本公共服务实施标准相匹配的支出标准，完善支出标准与实施标准匹配的付费机制，为优化乡镇政府公共资源配置提供基础。

其次，按照《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》要求，建立科学化、差别化的乡镇政府服务绩效考核评价体系。 按照分类的思想，对基本公共服务和普惠性非基本公共服务分别设置评价指标体系，并根据不同地区的经济社会发展水平和财政可承受能力，分别设定评价指标对应的标杆值。在绩效评价指标体系考察内容上，一是建议能够全面反映乡镇政府服务需求识别、服务资源整合、服务供给管理、服务供给水平和服务供给满意度等维度；二是应当充分体现公共服务以人民为中心的价值观，增加公共服务人群对政府公共服务供给的态度。 通过绩效评价，有效反映公共服务能力建设和供给现状， 结合镇域经济发展实际，为公共服务标准的建设与调整建言献策。

（三）扩大公共服务范围，培育服务市场和主体，建立多元化供给模式

基于地区公共服务供给现状，按照《“十四五”公共服务规划》 关于推动重点领域非基本公共服务扩容和非基本公共服务普惠化发展的要求， 结合乡镇地区经济社会发展的不同阶段， 逐步扩大公共服务边界和覆盖范围， 动态调整公共服务供给事项和水平。 如随着我国人口结构的变化，需要进一步加强养老、托育、医疗等方面的服务供给规模和质量等。

转变乡镇政府职能，建立政府引导、多元供给的公共服务供给模式。 随着我国公共服务扩容大势所趋，亟须建立多元化的资源投入和服务供给机制。 一方面，随着国家财政体制现代化改革的推进，为了实现基本公共服务均等化目标， 国家不断规范转移支付，加大乡村地区基本公共服务投入；另一方面在国际形势复杂、 国内高质量发展面临巨大挑战以及疫情带来的重大影响，财政收支平衡压力巨大，需要积极引导多元参与。 一是建立政府和市场互为补充的公共服务供给体系，理清政府和公众的权责边界，基本公共服务由政府主导，培育社会供给体系，针对普惠性非基本公共服务，由市场主导，培育公共服务市场，政府作为监督管理主体。 通过公建民营、政府购买服务、 政府和社会资本合作等方式参与公共服务供给。

（四）推进公共服务数字化，创新服务供给产品，提升公共服务效率

根据“数字中国”建设规划，推动公共服务数字化进程，建立“互联网+”公共服务产品，提升公共服务效率。 一是建立基于大数据分析的公共服务需求识别系统， 能够更加精准地进行公共服务需求及需求预测分析；二是开展公共服务过程监控，服务对象能够及时反馈对服务的满意度，从而推动服务事项、服务水平的优化；三是创新数字化公共服务产品，如教育、医疗、养老、就业等目前均已通过数字化打破了物理空间方面的限制，实现公共服务资源的共享。公共服务供给能力，不仅体现在服务供给水平上，还应关注供给效率。

五、小结

除促进基本公共服务均等化， 乡镇政府公共服务能力提升对加快农业农村现代化， 改善农民生产生活境遇，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”均具有重大意义。 针对当前乡镇政府公共服务能力存在的主要问题， 需要建立以公众满意为核心目标，覆盖公共服务供给能力、供给水平、供给效率和供给效益的绩效考核评价指标体系，分地区分类别建立公共服务实施标准， 理顺乡镇政府公共服务供给管理机制， 通过多元的资源投入和供给模式，借助数字化推进进程的契机，提高乡镇政府公共服务能力。

注释：

①相关数据来源于《“十四五”公共服务规划》。