国开办学共同体：开放大学组织体系建设思路与愿景

田 楠 鲁士发

(天津开放大学 a.人事处； b.社区教育中心，天津 300191)

开放教育经历了从原来的广播电视大学到现在的开放大学，为的是提高管理的效率和办学的质量，反映的是其办学管理重心的下移，然而不变的是国开与44所省级分部形成的共同体所担负的服务全民学习的责任，是对350万学生持续提供的教育。“健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制”，既是国家教育规划纲要的要求，也是“探索开放大学建设模式”的要求。其中最突出、最困难的就是办学组织体系建设问题。坚持系统办学是系统内外的基本共识，而如何坚持又因各自背景差异存在使命、任务和诉求的不同。在国开的探索发展实践中逐渐形成了基本框架，又经过反复聚焦、讨论探索，“国开办学共同体”的创新发展思路破茧而出。在国开办学共同体建设发展框架下不断壮大自身办学实力，为社会提供更多更优的教育资源服务逐渐成为开放大学组织体系建设的一个重点。

一、概念阐述

(一)国开办学共同体的概念生成

共同体是一个社会学概念，德国社会学家斐迪南·滕尼斯(1987)较早提出共同体的概念，认为共同体是指通过某种积极的社会关系形成统一的组织或群体，对内或对外发挥结合的关系[1]。阿德勒和巴内特(1998)指出，共同体内各成员应具备相同或相近的价值认同，成员间能够进行多方位的直接互动，在一定程度上存在共同体内部的合作互惠和利他主义[2]。构建合作共同体需要基于实质理性，更需要超越共同体所在的社会异质性而谋求同一性，“和而不同”地将内部差异性转化为合作原动力。秦祖泽等人(2013)提出，“校企合作共同体”的特征是共同愿景、共同组织、共同建设、共同管理、共享成果、共担风险，克服了以往校企合作的表面化[3]。梁方正和蒋婷(2016)指出，在构建校地“双主体”合作办学中，提出校地利益共同体，通过强化合作、创新合作机制、优化制度管理，保证合作办学的持续稳定运行[4]。因此，在合作共同体中，成员之间的差异性不再是合作的阻力，转而成为合作发展的动力。在合作共同体中，各成员将对个体差异普遍承认和包容，以服务精神取代控制导向，用合作系统的总体价值取代控制体系的整体性。

办学共同体是合作共同体在教育办学实践中所形成的理论延伸，是学校之间或教育体系内部之间形成的基于契约精神的教育教学管理体系，在包容体系内部差异的同时，寻求合作的基础，追求共赢的结果。“国开办学共同体”是多样多元主体、共建共享共赢、理性开放包容的办学组织体系，是国家层面促进全民终身学习的大平台，是所有参与建设者的“公共所有物”。它既是“一”，又是“多”；既相对统一，又相对独立；既体现了共同的责任，又存在共生的利益。国开办学共同体是教育责任的共同体，成本分担就是责任分担，包括社会责任、经济责任、管理责任、文化责任等，在强调责任的同时，也不能忽视利益的共创与共享。概括起来，国开办学共同体可以分别表述或引申为经济、社会、管理、文化等四个方面责任与利益的共同体[5]。在体制机制上，国开办学共同体具有“双元制”和“双重性”的特征，即国开总部与分部各有其举办者和管理者，都是平等的独立法人办学主体，同时又因合作关系成为办学共同体的一部分，遵循国家开放大学办学宗旨、理念和基本价值取向，在业务上接受国家开放大学的指导和管理。在探索中逐渐形成了以共商、共建、共管、共享、共赢为基本原则，以自愿、平等、合作、共赢为基本理念，以统一品牌、统一标准、统一平台、统一管理、统一评价为基本要求，共同努力在各就其位、各尽其责、各展所长、各具特色、各得其所中实现“办好开放大学”的共同价值目标。

(二)国开办学共同体的成本与利益内涵

在高等教育中，一般意义上教育成本分担主要是指高等教育经费由谁及如何支付的问题，即高等教育的成本如何在政府、社会、企业团体、个人、家庭等社会各方之间合理分担并最终实现的问题。在开大办学共同体中，成本分担主要涉及国开总部与分部在教育成本分担机制问题。若单独由总部负担则会出现教育的供给不足，单独由分部负担则会出现地区差异等教育不公平问题，而应该由总部和分部共同分担。同时开放教育的收益显然具有很大的正外部性，即社会收益大于个人收益，因此，在成本分担的过程中，不仅应该关注经济成本的分配与均衡，还应该注重社会、管理等教育办学责任的分担。作为办学共同体的利益攸关方，不仅能够给予与其地位、能力等实力相匹配的群体认可，还会带来相应的责任。在责任分担中，需要避免责任分散效应，削弱个体的责任感，影响共同体的整体教育目标实现。

利益共享是一个社会学的概念，主要是指通过政府、市场和公民发挥合力作用，让全体社会成员共同享有改革开放的发展成果。办学效益一般是指学校的教育要素、过程和效果产生的价值。汪国新(2013)指出，成人教育共同体的核心理念是“开放与共享”[6]。开放的目的是为了共享，共享是开放的高级形式。在办学共同体研究中，利益共享是指通过国开总部与分部的共同努力，让广大社会成员能够更加方便、快捷、高效地享受高等教育资源，努力办好开放大学，增强国开办学体系的社会影响力，由此使得国开办学体系成员共享教育事业发展的成果。其主体是国开办学体系的各成员，客体是开放教育事业发展的成果。

二、两个阶段的政策实践与比较分析

(一)社会责任的继承与发展

1988年5月出台的《广播电视大学暂行规定》〔(88)教计字063号〕既是电大时期的第一个政策文件，也是指导电大发展的关键性文件，其明确了电大开展学历补偿的社会责任。其中，涉及学历教育教学与管理等方面内容占五条，在教学指导与监督、专业、教材、考试等方面进行准确的描述，说明在当时历史条件下学历补偿教育的社会责任和历史地位。在电大时期，基于学历补偿的教育教学活动有效满足当时社会历史条件下的教育需求，实现了广播电视大学的历史使命，创造了辉煌的历史成绩。

在开放大学建设中，国开系统不仅需要持续完成好学历继续教育的社会责任，还需要做好资源建设、学分银行、学习支持服务等方面的工作。2016年1月发布的《教育部关于办好开放大学的意见》(教职成〔2016〕2号)明确提出“探索具有中国特色、体现时代特征的开放大学办学模式”等意见，体现了国家的政治要求已升级为构建中国开放大学体系，服务终身教育体系、学习型社会建设，满足全民学习、终身学习需要以及“世界开放大学体系中富有中国特色的高水平开放大学”这样的国际性标准要求。虽然国开办学共同体的社会职责重心正在发生转移， 但共同体内部对办好开放大学的社会责任感重视不足。办好开放大学虽然是总部的历史使命，但也是各分部乃至学习中心的职责。在国开办学共同体中，总部与分部二者缺一不可，不能独自生存与发展。在现有的社会环境下，总部虽然不断地进行调整与变革，但始终未得要领；各分部则在各自区域内独立发展，小范围的区域协同都极其少见，未能从服务社会继续教育及终身学习的重要历史责任出发坚持“和而不同”“兼容并蓄”开展办学体系建设。

(二)经济利益的延续与拓展

在利益共享方面，电大时期就十分注重责与利的相统一。1999年1月出台的《关于中央广播电视大学学费提取标准的通知》(教财厅〔1999〕1号)和2000年12月出台的《关于中央广播电视大学收费及其标准问题的通知》(教财厅〔2000〕110号)相继对开放教育中央电大与省级电大之间经济利益划分的尺度与规定。文件强调“中央广播电视大学起着安排课程、指导系统教学、制作教材、开展教学评估、考试命题、制卷、提供教学服务等重要作用”的重要作用，“仅仅依靠原有的财政专项经费，远远满足不了项目实施的需要”。中央电大直接提取相应利益补偿学历教育支出。中央电大统筹规划，指导监督，责任重大，亦可进行利益分享；省级电大直管学生，成本较高，利益分享得多。电大时期注重经济利益的合理有效分配,以国家制度文件的形式贯彻,形成强有力的约束力，使电大系统能够有效运营，迅速壮大办学规模，满足社会对学历补偿教育的需求。

国开时期就利益共享方面仍继续坚持原有分配方式。2014年，财政部、国家发改委出台的《关于明确国家开放大学收费项目等问题的通知》(财综〔2014〕21号)明确规定了“暂按照原有规定执行”。既充分肯定了原有相关规定的合理性和可行性，也为现阶段国开办学共同体的整体稳定发展提供支撑。相关协议中的收费及其标准既是按照教育部的规章制定的，也反映出经实践证明这些规定至少在一段时期内是可行的，并不是制约办学共同体发展的根本问题，否则我们就无法解释它的长期运行和事业的发展。而且现阶段继续教育还没有类似普通高校的国家与个人成本分担机制等精细测算的基础研究。因此,坚持原有分配方式不变是利益共享机制运行的基础。

在经济利益共享机制不变的基础上，国家开放大学一方面努力做大利益分配规模，出台《关于大力发展非学历教育的指导意见》(国开办〔2015〕43号)推进非学历培训方面的互相配合，做大规模，提出“在国家开放大学办学体系内，非学历教育项目秉承‘谁投入、谁受益’‘谁投入多、谁受益多’的原则，重点向项目运营实施一线倾斜，责、权、利对等，利益共享、各得其所”；另一方面，国开总部在其章程中也提出将“采取经费资助、项目支持等多种方式，支持分部等体系办学组织的事业发展”。

在利益分担中，国开尚未考虑各分部之间的差异化运行机制。无论是现行的协议书，还是各项制度文件，均未体现我国东西差距、南北差异这一基本国情所应有的差异化要求。对人口受教育程度普遍较高的东部地区与西部教育相对不发达的分部采用相同的责任要求，显然会加剧不均衡发展的困境。

(三)管理责任的提升与增强

不同时期的电大与省级电大、开大与省级分部在职责划分上是依据国家政策开展的，这既是电大历史上得以稳定运行与发展的基础，也是系统内外的基本共识。结合《中央电大与省级电大合作办学协议书》《关于国家开放大学分部建设事宜的通知》两个办学共同体制度文件，从电大时期到开大时期，各省级电大(分部)原有的基本教学及管理职责没有变化,依旧负责所在区域的招生、教学、考评、服务等基本职能没有发生根本性的变化，各省级分部依旧是国家开放大学在各区域的政策执行者和监督者。

开大毕竟不再是电大，现代远程教育生产力发展的结果必然要求新的开大建立起适应现代远程教育需求的组织架构与管理模式。例如强调分部要“制定区域教学研究规划”，重视管理研究的职责属性，要“共建国家开放大学学分银行”，服务全民终身学习需求。在这个过程中，首先要传承原有电大的优秀传统和管理方式，变革组织管理的方式和运营理念，让总部与分部在共同体的框架范围内进行创新发展。“办好开放大学”是对国家开放大学办学体系的整体要求，在办学体制、教育方式、评价体系等方面的创新突破是保持开放大学生机与活力的基础和前提。

开放大学的建设模式和方法还需要进一步探索。目前尚未有国家部委出台的如《广播电视大学暂行规定》相似的新规定，而仅仅是基于契约精神，在《国家开放大学和省级电大合作共建国家开放大学地方分部协议书》及其附件《分部建设任务书》中规定了国开总部与分部的责任和权利。《关于国家开放大学分部建设事宜的通知》重在强化分部的职责，对分部职责进行详细的说明，但总部在国开办学共同体中的作用还尚未细化。这就形成了收费有文、职责无文的状况，导致了权益不对等的问题，造成了国开和分部的职责分工政策层面的空白。作为办学共同体的带头人，总部有责任承担领导、统筹与协调的责任。不仅需要领导整个共同体的全体成员，共同发展，共同进步，制定明确的规划发展目标，接受各成员的合理意见与有效监督，还需要对不同分部之间的办学活动进行协同，努力做到系统内部“1+1>2”的目标。

(四)文化责任的重视与起步

电大时期的相关政策文件中几乎没有述及合作办学共同体成员文化责任与利益的描述，即没有在全国电大系统层面的文化建设要求。虽然各省级电大都有自身的校园文化，但在全国层面没有形成完整的具有统一标识、体系化的文化责任要求，更不能产生文化获利。

在开放大学建设中，国开总部对分部的办学责任要求不仅体现在学历教育水平的提升和管理制度的规范上，更重要的是开始重视文化制度建设，明确提出“统一使用总部文化资源”的要求。《国家开放大学章程》规定了校训、校歌、标识及校庆日，规定了对取得突出成绩和为学校争得荣誉的学习者集体和个人进行表彰奖励，对作出突出贡献的校友授予荣誉称号，但在国开办学共同体的政策文件中，对于文化责任与利益的描述还相对较少，尚属于起步建设阶段。教育教学的基础是文化学识的积累和建设，作为一所新型大学，更需要区别于以往、体现新时代特征、有自身办学特点的大学文化。

三、对策建议

(一)加强体系建设的顶层设计与实践

在“国开办学共同体”中，国家开放大学的领导地位和主导作用必须充分发挥，领导全国各级开大努力建设富有中国特色的高水平开放大学，其政治地位不可动摇，责任担当无可推卸。此外，现行的经济责任与利益格局需要经历一个较长时间的过渡期，待新机制研究讨论、试点成功后，可通过国家法定的形式予以确定执行。

从电大转型升级至开大，“国开办学共同体”必将不再是电大时期的统一办学形式，国开与省级分部(开大)的协议调整，随之而来的是职责分担的必要调整。这中间既需要有“旧城改造”的魄力与勇气，又需要有“腾笼换鸟”的眼界与胆识。一方面，国开应该着眼于高端学术管理责任，集中力量加快研究生层次开放教育的标准制定，尽快完成“专科—本科”层次至“专科—本科—研究生”层次学历教育体系建设，实现中国特色开放大学体系的发展与完善；另一方面，国开应该谋大局、抓大事，可将本专科教育特别是专科层次教学等低端学术管理的职责下放至分部及省级电大。要统筹设计，列出课程清单、资源清单、教师资源库等清单资料，在国开的统一领导下，由条件较好的分部参与承担分部试点、按专业探索、强化资源更新、提升教育支持服务等职责任务，按照“谁投入、谁受益”、质优价廉等标准运行利益共享机制。

“国开办学共同体”作为统一的办学实体，在学习资源、质量标准等方面按照国开统一标准执行的情况下，各省级电大应该统一学费标准，填平“学费洼地”，化解异地招生矛盾，并按照物价增长的幅度定期上调学费标准。同时，也应根据不同省市、区域的经济发展情况，特别是对欠发达地区确定减免比例，帮助区域人才培养，加大地区特色人才供给。

(二)创新总部与分部的职责分担与协同机制

1.坚持社会责任优先，服务开大建设大局。开放大学建设首先是整个办学共同体的整体责任。开放大学作为我国继续教育的龙头，在“办好继续教育,加快建设学习型社会,大力提高国民素质”的历史使命中，必须承担起应有的社会责任，这是所有开大人所必须清醒认识和深刻领会的。必须坚持社会责任优先的原则，服务开大建设大局，推动学习型社会建设，努力提升受教育者的整体素质，为国家和社会培养社会主义事业的建设者和接班人。

2.完善总部责任分担，统领全国开大建设。国开总部作为办学共同体的带头人和领路人，需要进一步明确其在开放大学体系建设中应发挥的责任和作用，重点承担各分部所无法承接或涉及却又十分紧迫必要的重要责任，如学分银行建设、国家职业发展框架体系等。开放大学的建设必然不是原有电大学历教育的简单“翻盘”，应该是承担着国家继续教育事业发展需要的变革。因此，总部必须从全局的角度统领办学共同体的建设与发展。

3.创新分部之间形成职责分担与协同机制。在办学共同体中，各分部之间的协同机制较少提及。实际上，无论是社会责任，还是文化责任，乃至管理责任，都存在分担与协同的现实性与必要性。一方面，社会责任的分担是办学共同体的整体责任，而随着人口流动性的加剧，人口流出省份原有应负担的教育责任也会随着人口的流动迁徙而转移；另一方面，在文化发展方面，现有的各分部之间的交流与合作缺乏活力，不能有效地激发各分部的积极性和主动性。因此，亟须在办学共同体中创新发展协同机制，形成能够促进各分部之间共担、共创、协同、发展的运行机制，激发分部的责任认同感和归属感。

(三)完善和创新不同类型的利益共享机制

1.以国家文件为基础，认真执行现行政策。2014年，财政部、国家发改委出台的《关于明确国家开放大学收费项目等问题的通知》(财综〔2014〕21号)明确规定了“暂按照原有规定执行”。这就从国家层面认可了原有的经济利益分配方式的合理性和可行性，是适应国开办学共同体发展需要的经济利益分配方式。因此，必须坚持原有的比例分成不动摇，确保国开办学共同体的稳步发展。

2.不断完善管理及文化利益共享机制。在开放教育办学中，学术与文化建设任务较少，但依旧存在不少的学术利益与文化利益。这不仅包括对于开放教育的学术研究成果，需要分部在发展中重视，更需要完善总部与分部在学术研究成果的发布与共享机制建设，使得适应开放教育办学与管理的成果能够更广泛应用。此外，在原有的办学体系中，办学文化较少提及，而教育的基础就是文化。因此，需要完善文化利益的共享与流通，促进符合开放大学的文化成果生根发芽、开花结果。同时，经济利益在所有现实利益中具有根本性、基础性和关联性，即不仅与经济责任具有一致性，更重要的是与双方所担负的社会责任、管理责任和文化责任也具有相关性，需要把经济利益的分配与其他责任的调整变化加以统一考量。

3.创新教育供给内涵，做大教育成果。开放大学不仅是学历继续教育的提供者，还应该是学习型社会建设的重要供应方。不仅要大力发展学历教育，根据不同分部的地区实情与差异，总部给予一定的灵活性和可调性，做大开放教育的成果“蛋糕”，实现利益的社会最大化。同时，总部还应该鼓励分部更多地发展非学历教育，在《关于大力发展非学历教育的指导意见》下，进一步推进各分部发展非学历教育发展，使得非学历教育能够与学历教育并重发展，更好地服务学习型社会建设的发展需要。

四、结语

开放大学试点经历了九年的实践探索，“国开办学共同体”也从朦胧的概念认识逐步走向统一的系统共识。随着国开试点探索的发展，“国开办学共同体”必将经历“旧城改造”“旧城中建新城”“新城建设”的改革探索。在成本分担与利益共享机制的研究探索过程中，社会责任是方向，经济责任是根本，管理责任是基础，文化责任是表现，相关利益必随之而为，相生相长。“国开办学共同体”的建设需要经历一个发展的过程，如对国开办学共同体秘书处的设置与运行机制、国开与省级开大和教育厅共建地方开大计划方案、国开教师人才队伍发展规划等部分问题还需继续深入研究。