社区增能：“三社联动”模式下的社区居民自治——基于广州市J街的个案研究

杨洪芹

（井冈山大学政法学院，江西 吉安 343009）

“三社联动”最初来源于地方政府提出的社工与义工合作的“两工联动”以及2004年由上海民政部门提出的“三社互动”。在地方探索的基础上，2013年《民政部财政部关于加快推进社区社会工作服务的意见》中提出，按照“政府扶持、社会承接、专业支撑、项目运作”的思路，探索建立以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的新型社区服务管理机制。2016年民政部等16部门印发《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》明确指出“三社联动”机制的具体内容，即“建立居民群众提出需求、社区组织开发设计、社会组织竞争承接、社工团队执行实施、相关各方监督评估的联动机制”。2017年《中共中央 国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》进一步强调加强“三社联动”机制建设。经过多年的地方试点及经验的总结，“三社联动”成为国家推动基层社会治理体制改革、提升社区治理能力的一种方式。在社区治理过程中，社区居民自治能力是社区治理能力的一种重要体现，作为一种提升社区治理能力方式的“三社联动”，具体如何围绕社区居民的需求，在促成社区、社会组织、社工团队三者联动的基础上提升社区居民自治能力，是一个值得深入探讨的问题。

一、文献回顾与研究框架

（一）文献回顾

1.“三社联动”治理模式的具体内涵。“三社联动”治理模式是我国基层社会治理改革的产物。我国基层治理体制的演变，经历了从“单位制”到“街居制”，再到“社区制”的转变，“社区制”强调把社区建成一个居民之间具有社会认同感的生活共同体，这其中特别强调社区多元主体的积极参与。“三社联动”模式巩固了社区治理的多元参与形式，推动了社区治理从一元化的“科层制”向网络化的“异层级制”的转变。[1]目前学界关于“三社联动”尚没有达成明确共识。有学者认为“三社联动”是指通过社区建设、社会组织培育和社会工作现代化体制，形成“三社”资源共享、优势互补、相互促进的政府与社会之间互联、互动、互补的社会治理新格局。[2]“三社联动”的机制包括协作机制、协调机制、合作机制，[1][2]在实践中形成了“社会组织委托型”“社工机构服务型”“项目指导型”“社区内部发展型”等模式。[3]相关学者对完善“三社联动”治理模式的建议主要侧重厘清政社关系、释放社会管理空间、培育社工人才、完善社区管理结构，以及促成社会自主联动等方面提出建议。[4][5]从以上梳理可以看出，当前关于“三社联动”社区治理模式内涵尚处于探索阶段，相关研究主要侧重于理论探讨，基于具体个案的讨论相对较少。

2.“三社联动”治理模式对社区的影响。以上研究主要侧重于探讨“三社联动”治理模式的内涵，已有关于“三社联动”的研究中，也比较侧重探讨这种模式对基层社区治理的影响，特别是对社区本身的影响。通过联动治理，可以将多元主体的力量吸纳进社区治理领域，以及“三社联动”有力地推动了政社协作的社区公共服务供给网络的形成，丰富了社区服务的供给渠道。[6][7]在“三社联动”过程中，“社区”作为关键要素重塑了国家与基层社会的关系格局。[8]社区、社会组织和社工之间的内在联系奠定了社区治理机制的基础，实现了为社区赋权和增能。[9]有经验研究也指出，“三社联动”社区治理模式激发了社区活力，开启了社区治理新模式。[10][11]从以上研究可以看出，“三社联动”作为政府推动的一种社区治理创新模式，对于提升社区治理能力具有重要影响，但是已有研究主要探讨的是提升社区整体的服务能力，涉及对居民及居民自治的影响的讨论较少，特别是“三社联动”如何带动居民组织化及提升居民自我管理和服务能力，这是借助“三社联动”实现社区治理创新的重要内涵。本文主要聚焦于一个具体的探索性个案，分析“三社联动”治理模式对社区居民自治的影响过程。

（二）研究框架 本文认为“三社联动”对社区的影响主要是增强了社区自身的能力，而这种能力最主要的是体现在提升了居民自治的能力。本文将运用“增能”的理论视角，构建本文的研究框架。“增能”翻译自“Empowerment”，国内也有一些学者将其翻译为“赋权”或“增权”。“增能”最初的对象往往是被排斥在主流之外的弱势群体，增能的基本价值在于协助弱势群体及其成员，透过行动去增强适应环境的潜能。[12]（P37）增能可在三个层次上实施：一是个人层次，个人感觉到有能力去影响或解决问题；二是人际层次，个人与他人合作促成问题的解决并获得经验；三是政治层次，能够促成政策的改变。[13]（P147）近年来国内很多研究也将“增能”视角运用于社区层面，强调对社区的增能，认为社区“失权”是居民自治水平低下的主因，社区建设需要给予社区相应的资源和权利，以及通过纵向的权力下放与能力培育，激发居民的参与意识与能力，并充分激活基层社区自治的能量场。[14][15]基于以上梳理，本文主要依据“增能”的视角，从个人层面、人际层面以及环境层面探讨“三社联动”如何提升居民自治能力。具体研究框架如下图所示：

二、研究方法与个案简介

（一）研究方法 本文主要采用个案研究的方法，研究个案为广州市J街，主要围绕该街如何通过“三社联动”提升居民自治能力展开深入的个案描述和分析。资料收集的方法有：文献调查法，访问调查法，实地观察法。文献调查法是收集广州市及J街所在区关于三社联动、居民自治、社区治理等相关政策文件，以及J街在探索“三社联动”社区治理模式过程中的总结报告、社工服务记录等资料。访问调查法是选取社工、政府工作人员、社区工作人员、社区居民、社会组织等进行个别访谈等，了解“三社联动”如何推动居民自治，社区居民对能力增强的体会和建议。实地观察法是实地观察J街“街道（社区）、社会组织、社工”联动现状，以及如何通过联动整合社区资源以满足居民需求，探索如何提升居民自治意识和能力，社区居民自治机制的成效，居民能力增强的表现和效果。

（二）个案简介 J街位于广州市的中心城区，是典型的老街。街辖区面积不足1平方公里，下设9个社区居委会，总户数18918户，常住人口69998人（其中户籍人口61998人，流动人口8000人），低保家庭155户，低收家庭25户，失业人员2167人，“三无”人员30人，60岁以上老人11811人（80岁以上老人2011人），残疾人586人，失独家庭15户，单亲家庭1150户。街道辖区有诸多机关单位及商业大厦。

J街自2009年开始率先向S社工机构购买社工服务，设立社工站，是广州市最早的一批社会工作专项服务项目试点。2010年广州市在20个试点街道开展家庭综合服务中心试点，J街家庭综合服务中心也是其中之一。J街推动社会工作服务主要集中于以发展社区居民自治为特色，这也是该街道所在区的一个特色，即推进政府购买服务、增强社区自治功能。[16]（P42-49）广州市目前正在推动社会管理创新，要实现社会管理的主体由一元管制向多元治理转变，社会管理的重心必须由单位向社区转变。[17]（P25-41）J街在探索社区治理、社区居民自治方面已经走到该市前列，是一个非常典型的个案。

广州市于2008年尝试推动专业社工发展，并通过政府购买服务的形式将社工服务引进社区。2010年，开始试点在街道设置“家庭综合服务中心”（以下简称“家综”），意在通过“社区、社会组织、社工”三者间的联动，提升居民自治意识及能力。J街作为广州市老城区中的一个街道，最先试点政府购买社会工作服务，而且J街也主要以创新社区管理服务、打造居民自治为服务品牌。从2009年开始至今，专业社工围绕居民自治，进行了一系列的创新探索。本研究以J街为例，尝试探索J街如何在“三社联动”框架下提升居民自治。

三、“三社联动”的内涵与具体实践

（一）“三社”的主体及角色定位

1.街道（社区）主体。在J街“三社联动”过程中，社区不是行政意义上的社区（居委会下辖社区）及自然意义上的社区（楼栋、单位大院等），广州市政府购买服务以街道为单位进行购买，该处三社联动更强调以街道为主体的社区，街道是J街“三社联动”社区治理模式的主导者。街道通过设立家庭综合服务中心，以政府购买社工服务的形式引入社工机构运营专项项目及家庭综合服务中心，为儿童、青少年、长者、家庭等提供社会服务，然后再由家综的专业社工去联动社区居委及社区社会组织。街道在“三社联动”社区治理模式中起综合协调的作用，是改进社区服务管理体制的主要推动者。

2.社区社会组织。民政部及其他官方文件中没有明确规定“三社联动”的社会组织是指承接政府购买服务的社会组织，还是社区社会组织。在J街这一案例中，“三社联动”的社会组织主要是社区社会组织，即居民“自组织”，是居民能力发生变化的载体。该类社区社会组织主要是由社工培育起来的，包括一些社区志愿类组织、社区自治类组织、社区康乐类组织等。社区社会组织一方面为居民的参与提供平台，是引发居民能力变化的主要载体。社区居民通过参与社区社会组织，满足了个人的成长、发展、能力提升等需求，也从原先的“无助感”到能够有意识、有秩序、有能力地参与社区的公共事务，实现自我的能力提升和价值感。另一方面，社区社会组织也是整合社区内部服务资源（如人力资源、技术资源、物质资源等）的重要平台，社区资源通过社区社会组织得以聚集、重新配置，实现了社区居民的自我服务，达到互助帮扶的目的。在社区社会组织从无到有、从有到优的过程中，社区居民的能力得到了增强，社工、社区、社会组织实现了不同层次的互动。

3.专业社会工作者。相关政策文件对于“三社联动”中的社会工作者并没有明确的限定，政策中倾向于指“社会工作人才”，而不是专业社会工作者，不过近两年的政策文件中开始着重提到引导专业社会工作团队参与社区治理。在J街“三社联动”过程中，发挥作用的主要是家综的专业社工，他们主要扮演了服务者、教育者、支持者等角色。首先，专业社工在前期通过提供直接服务，满足社区居民的不同需求，挖掘培育社区骨干、义工骨干等；其次，在服务中期，专业社工主要扮演教育者角色，对社区居民进行“启能、培能、展能”等服务，通过带领居民成立社区社会组织，介入社区公共事务，不断提升居民的参与意识、参与能力。最后，专业社工扮演支持者角色，在背后为居民、社区社会组织提供技术、情感、资源等支持，引导社区居民建立起适合J街的自治机制，实现社区居民的“自我管理、自我教育、自我服务、自我发展”的自治模式。

（二）“三社联动”的具体实践 “三社联动”首先需要街道在转移政府职能和理清公共服务管理体制过程中，通过政府向社工机构购买服务的形式，引入社工机构专门为社区提供社会服务。而社工主要依托街道设立的家庭综合服务中心平台，与街道、社区协作，优先为社区中的弱势群体提供社会服务，同时社工通过培育社区社会组织，推动社区居民自治，从而盘活社区内部资源，实现多元的社区治理现状。以下主要基于J街的个案调查，从服务、能力、分工等方面展开叙述。

1.围绕服务提供的联动。在服务方面，主要围绕服务的生产和提供进行联动。服务的生产主要是由家综社工提供，目前家综主要提供长者、青少年、儿童、家庭、残障、公共问题等方面的服务，在服务提供过程中，社工的服务需要得到街道、社区、社区社会组织的支持配合。街道、社区主要为社工服务提供相应的场地，而社区社会组织主要是在社工的协助下实现自我服务、自我教育。

2.围绕能力提升的联动。在能力提升方面，专业社工在对居民的“启能、培能、展能、传能”过程中实现与社区居民的互动。社工引导居民成立社区社会组织，并以此为载体实现自主管理、服务社区，组织能力提升过程中实现了社工与社区社会组织的联动。社区社会组织在服务社区过程中，主要通过了解社区需求和社区问题，实现社区服务，社区社会组织通过满足社区需求实现了组织的价值，提升了居民的能力，在服务过程中，社工也作为支持者参与了联动。

3.围绕人员分工的联动。在“三社联动”过程中，街道主要是提供行政类的公共管理服务，社区也逐渐从兼具行政和服务的的角色逐渐转变为服务的角色。社工主要以为社区居民提供社会服务为主，而社区社会组织是由居民自发或者社工培育出来的社区社会组织，以满足社区居民需求、参与社区公共事务治理为主。

四、社区增能：居民自治能力的提升

在“三社联动”的初始期，专业社工主要尝试从个人层面开展社区居民增能服务，具体表现为培育社区骨干、培育义工骨干等服务。在项目开展中期，社工主要侧重从人际关系方面开展社区居民增能服务，具体表现为培育社区社会组织。项目后期，社工侧重从环境层面开展社区居民增能服务，具体表现为建立居民自治机制，为居民参与自治提供合理的途径和规则。

（一）个人层面：引导居民参与

1.培育社区骨干。社工以社区为基础，通过社区漫步、家访、小组工作等与居民进行深入的接触，挖掘有潜质的社区骨干，如老党员、老干部、社区能人。发掘后，社工运用社会工作个案、小组等专业手法对社区骨干进行重点培育，提升其参与社区公共事务的意识和参与行动能力。同时，社工协助部分社区骨干，牵头组建康乐性社区社会组织，为社区居民提供公益性服务。同时，社工带领社区骨干参与社区服务，在实践中培育和建设骨干参与能力、组织策划能力、问题解决能力等，激发出社区居民参与社区自治的潜能。

2.培育义工骨干。社工深入社区，招募与发展社区义工，从中发掘义工骨干，运用“启能—培能—展能—传能”理念对义工进行培育。首先，通过小组等形式的专业培训，让居民掌握义工知识，启发从事公益服务的潜能；其次，利用专业能力对义工进行服务通识和专业服务能力的培训，培育义工的服务水平。再次，社工带领义工设计、开展义工服务，在实践中锻炼其服务能力。最后，让“老义工”自发宣传、招募义工，对义工开展培训，实行义工团队管理，实现能力的传递。最终，营造互助、互动、互爱的社区氛围，全面提升居民生活水平，实现社区居民自治。

在个人层面能力增能的介入过程中，社工作为三社联动的推动者，通过积极的沟通，与社区、居民等建立起各种关系，迅速融入社区。在这期间，社工需要建立两个关系，第一是与基层政府建立关系。需要社工把专业服务和基层政府的要求结合到一起，这关乎社工能否尽快熟悉社区服务对象的情况，尽快融入社区，促进服务的开展。第二是与社区居民建立起关系。社工需要了解居民不同层次的需求，通过积极主动的沟通，融入社区，满足居民的需求。

（二）人际层面：培育居民“自组织” 社工在介入个人层面之外，通过积极培育社区社会组织，为社区居民提供合作的机会，在自组织中实现合作服务的经验，从而提高参与社区事务的能力。项目运营期间，社工整合市、区等有关社会团体备案、注册等行政法规办法，协助社区居民组建、注册、运营维系“自组织”。累计培育20多个居民“自组织”，形成具有多层次、多类型、满足不同居民需求的社区社会组织网络。社区居民自组织主要包含三类：

1.文娱社交类自组织。如“星光老年协会”、“老党员俱乐部”、“青少年成长小组”、“街坊歌唱小组”、“残障者舞蹈小组”等，该类自组织通过满足居民的文娱社交需求，提升居民参与人际交往的能力。通过社区社会组织开展日常性的社区活动，为社区居民提供更多社区参与机会，提升居民的社区归属感和满足感。

2.成长互助类自组织。如“手机学习小组”、“义工管理小组”、“剪纸小组”、“邻里帮扶小组”、“企业义工团队”等，该类自组织主要满足社区居民的成长、发展需求，社工挖掘社区的居民定期开设不同的学习小组，教授其他社区居民，实现以点带面的学习氛围。同时，社工针对社区中特殊居民的需求，结合义工资源，开展“邻里帮扶”项目、“微心愿项目”等，提升社区居民之间互帮互助的自我服务能力。

3.公共事务类自组织。如“公共议事厅”、居民会议小组等，主要是带领有意愿关注社区公共事务的社区居民，参与解决社区公共问题，期间培育居民发现、解决社区问题的能力，充分发挥居民自治功能。社工充分利用社区居民的在地优势，以最短的时间和最平缓的方式进入社区，以尊重、平等和同理心对待服务对象和服务合作伙伴。该组织在社工带领下，成功介入过社区老楼电梯安装、社区养宠、广场舞噪音、下水管排水、小区停车、管道煤气安装等公共问题。

（三）环境层面：探索居民自治机制 从环境方面介入社区居民增能，社工侧重参与规则的制定，因为在各方互动、联动行为越来越多时，若要保持居民的参与成就感和积极性，需要将参与的流程推向规范化、制度化，并通过民主程序或法定程序形成相应制度。所以，三社联动在该阶段进入规范期，形成了不同的居民参与机制，主要包括：居民发展机制、协商议事机制、居民参与机制和资源共享机制。

1.居民发展机制。为更好地带动居民参与社区服务，满足居民的自我发展需求，社工从社区中挖掘有特长的居民骨干，街道协助提供场地，并联动职能部门引入专业教师，规范完善文娱社交类组织，形成制度化的社会组织“社区学堂”，搭建起一个规范化、固定化的学习平台，满足居民的成长需求，促进居民自我发展。该学堂由居民担任校长负责行政事务，由居民骨干担任教师，开设培训类、兴趣类、文娱类、安全类课程，定期面向社区居民开展培训。该机制一方面满足社区居民实现自我价值，另一方面满足其他居民的发展需求。期间，社工发挥教育者、引导者角色，培育社区居民的教授能力和组织能力，引导其定期开设课程。

2.协商议事机制。公共问题介入过程中，为了调动居民的参与意识，规范居民参与途径，社工在服务过程中探索出符合本地特色的协商议事机制。首先，组织居民代表成立“公共议事厅”，搭建起居民参与公共问题的平台。社工与街道协商，在各居委选取1名居民骨干参与议事厅会议，会议频率是每月召开2次。其次，确定公共问题介入流程：“议题征集—议题核实—议题甄选—介入方案—介入行动—成效评估—结案”，规范居民及各职能部门参与公共问题介入的程序，引导各方理性积极介入。最后，整个介入过程中，社工会在每个流程中侧重培育居民及其他参与方的参与技巧和能力，提升参与方的治理水平。

3.居民参与机制。为更好地引导社区居民参与义工服务，社工与街道联合筹备成立“义工自主管理委员会”，并下设宣传拓展部、服务部、团队维系部、危机处理部四个部门，有序组织居民参与义工服务。该机制为义工提供参与管理、服务的平台，社区居民是义工团队的主要管理者，社区社会组织为参与的主体，社工为参与的引导者，社区是社区社会组织活动的平台，满足社区居民的需求是社区社会组织服务的目标。

4.资源共享机制。无论是居民发展，还是居民的参与都离不开资源的支持，街道利用其职能优势发动社区资源，社工制定资源管理维系策略，探索形成资源共享机制：一是资源管理方面，将资源分为稳定资源、可争取资源和潜在资源，针对稳定资源实行定期维系策略，针对可争取资源实施主动沟通策略，针对潜在资源实行积极开发策略，形成“开发-沟通-维系”管理制度、资源登记使用制度、资源信息公开制度。二是打造出街区公益基地，以固定化、恒常化方式实现资源使用的共享。三是以引导者角色带动社区资源方参与社区建设，实现多方资源参与社区治理。

五、总结与讨论

综上所述，“三社联动”社区治理模式是一种新型社会治理模式、社会服务供给方式和全新的社会动员机制。在“三社联动”过程中，社工运用增能理论从个人、人际、环境三个层面实现社区增能，并促进社区居民自治能力的提升。本文认为“三社联动”最重要的是通过对社区治理体系的调整，完善基层社区服务网络。在这个社区服务网络中，专业社会工作者借助政府购买社会服务项目的嵌入，回应社区居民多样化和复杂化的需求，并在这个过程中促进社区居民参与意识和参与能力的提升。这个社区服务网络的搭建，最终有赖于网络中的社区居民及其组成的各种社区组织，从目前的情况来看，社区居民的自治能力需要借助外部力量增能，而政府推动的“三社联动”正是一种比较适当的增能途径，这种增能路径最主要的是通过建立制度保障和优化机制，充分激活社区居民自治的能量场，以最终促进社区居民自治能力的提升。

“三社联动”中政府可以充分发挥专业社工的专业服务、资源链接、协调沟通等第三方角色，提升社区居民的参与能力，改善居民的“无能感”；通过培育出符合本社区特色的社区社会组织，探索出符合本地的居民参与机制，完善社区居民的参与规则、参与途径，实现社区居民、职能部门以更加规范化、理性化的形式参与社区治理。以上成效不同于过往社区治理的单一模式，而是融入多元参与主体，促使多方合理发声。本文中“三社联动”的社区治理模式更多的是侧重于对社区居民的带动和培育，基于社区治理的可持续性，未来“三社联动”将以激活社区资源为主要手段，与街道一起带动社区机关团体、企事业单位、社区社会组织、居民骨干等成立“社区治理联盟”，搭建起更大的参与平台，探索社区治理模式的创新。