辽宁省支持战略性新兴产业发展的财政政策研究

刘海军 张婉玉 孙晓书

〔内容提要〕自2009年首次提出战略性新兴产业概念以来，经过十余年快速发展，我国战略性新兴产业体系逐步确立、发展壮大，已成为推动产业转型升级、培育新增长点、实现高质量发展的重要抓手。在各项政策的大力支持下，辽宁省战略性新兴产业快速发展，2019年，实现增加值1793亿元，占GDP比重为7.2%，成为辽宁省实现创新发展、振兴发展、绿色发展的重要引擎。但也要认识到，辽宁省战略性新兴产业仍面临着产业规模不大、龙头企业不强、科研投入不足、人才涵养不够的发展困境。财政政策作为政府宏观调控的重要手段，是助力产业发展最有力的政策组成部分之一，必须要为战略性新兴产业的发展壮大保驾护航。为此，本文分析了辽宁省财政政策支持战略性新兴产业发展中存在的问题，在借鉴相关地区财政实践的基础上，提出扩大支出规模、增强税收效能、优化政府采购、创新政策方式、完善体制机制等五方面建议，旨在增强财政政策对战略性新兴产业的支持效用，促进产业加速发展，助力辽宁省振兴发展。

〔关键词〕战略性新兴产业 财政政策 产业发展

辽宁省《国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出，加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级，发展战略性新兴产业。战略性新兴产业关乎地区的经济质量与效益，是经济核心竞争力的重要体现，对经济社会长远发展具有重大引领作用。因此，加快发展战略性新兴产业是辽宁实现全面振兴、全方位振兴的必要条件，实现经济高质量发展的内在要求。鉴于目前辽宁省战略性新兴产业尚没有统一的统计口径，本文部分采用相关数据进行佐证分析，力图了解战略性新兴产业的发展现状。

一、辽宁省战略性新兴产业发展情况

（一）辽宁省战略性新兴产业发展现状

“十三五”期间，辽宁省战略性新兴产业持续快速发展。2019年，全省战略性新兴产业实现增加值1793亿元，占地區生产总值比重为7.2%，增速为11.8%，高于全省规模以上工业增加值年均增速5.1个百分点。全省规模以上工业战略性新兴产业产值占规模以上工业总产值的13.4%，战略性新兴产业已成为全省新的经济增长极。

从企业数量来看，高端装备制造业是战略性新兴产业中企业法人最多的行业。第四次经济普查数据显示，截至2018年末，全省从事战略性新兴产业生产的规模以上工业企业法人单位944个，占规模以上工业企业法人单位的13.7%。在工业战略性新兴产业企业法人单位中，高端装备制造业占23.3%；生物产业占19.9%；节能环保产业占16.5%，新材料产业占16.3%，新能源产业占14.6%，这五大领域共占到战略性新兴产业企业法人的90.6%。

从产品来看，新材料和高端装备制造业主导了战略性新兴产业产品。2019年，全省高新技术产品增加值达到3147.7亿元，高技术制造业增加值增长18.7%，高于规模以上工业增加值增速12个百分点。其中，新材料行业产品增加值为1540.9亿元、高端装备制造业977.3亿元、电子信息275.5亿元、医药与医疗器械204.4亿元、新能源与节能环保120.5亿元和其他29亿元。新材料和高端装备制造业高新技术产品增加值占全省的比重分别为48.7%和32.2%，合计占比超过八成。

从区域分布来看，辽宁省战略性新兴产业主要集中在沈阳和大连。从高新技术产品增加值来看，2019年，大连和沈阳分别为1095.7亿元、829.8亿元，占全省总量61.2%，其次为盘锦（占比7.0%）、营口（占比5.5%）、辽阳（占比5.1%），其他7个城市占比均在5%以下，合计占全省的21.2%。这表明，大连和沈阳是辽宁省战略性新兴产业的两个重要增长极。

（二）辽宁省战略性新兴产业发展中存在的问题

一是产业规模小，占比有待提升。2019年，辽宁省战略性新兴产业实现增加值1793亿元，占地区生产总值比重为7.2%。从规模看，2018年，北京战略性新兴产业增加值达到 4894.4亿元，是辽宁2019年的2.7倍；从占比看，辽宁与全国占比11.5%的平均水平相比，还存在一定差距。2019年，辽宁省规模以上工业战略性新兴产业产值占规模以上工业总产值比重为13.4%，与同期浙江31.1%的占比相比，也存在着较大的差距。辽宁省战略性新兴产业规模总体偏小，在经济总量中的占比低，还未形成对经济足够有力的带动作用，同时规上工业中的战略性新兴产业在工业中的创新引领作用也不强，亟待做强做大，充分发挥作用。

二是龙头企业缺乏，带动作用不强。据统计，2019年中国战略性新兴产业领军企业100强中，辽宁没有入围企业，北京和山东合计入围企业34家，广东19家，江苏12家，浙江9家。由此可以看出，辽宁战略性新兴产业企业的数量和质量与北京、江苏、广东等地相比，存在很大的差距。缺少龙头企业，就无法形成对市场和行业的影响力，不利于产业链延长，实现产业集群式发展，形成良好的互动效应。

三是研发投入不足，技术动力不强。2018年，辽宁省R&D经费内部支出为460.1亿元，居全国第16位，R&D经费投入强度为1.82%低于全国平均水平0.32个百分点。2019年，辽宁省规上工业企业的R&D项目数、经费额分别居全国第16、第15位。辽宁省研发投入处于全国中游水平，不仅与广东、江苏、浙江等排名靠前的地区相比存在很大差距，与河南、安徽、福建、湖北等地相比也存在一定的差距。战略性新兴产业是靠科技和创新为原始驱动力的技术密集型产业，并且由于其长远性、战略性、全局性的特质又导致了其技术的复杂性，需要大量的研发投入，才能推动产业的发展壮大。

四是科研人才资源不足，技术竞争力不强。2018年，辽宁省R&D人员15.3万人，居全国第15位；R&D人员全时当量为95317人年，居全国第16位。2019年，辽宁省规上工业企业的R&D人员全时当量为52104人年，居全国第15位；平均每个规上企业拥有R&D人员全时当量为6.85人年，不足北京14.18人年的一半，较广东11.60人年、江苏11.03人年也存在较大差距。近年来，辽宁省人口问题愈加突出，人力资源流失严重，极大地影响了创新型人才的涵养，科研人才储备不足，将掣肘战略性新兴产业技术竞争力的提升。

二、财政支持战略性新兴产业的经验举措

（一）江苏：创新投入方式，扩大资金渠道

一是设立省战略性新兴产业发展专项资金。自2011年，江苏省财政每年安排10亿元专项资金，重点支持具有前瞻性、战略性重大关键核心技术研发项目，具有先导性、基础性、突破性的重大产业化项目，基于提高产业和区域创新能力的重大载体建设以及具有国际或国内先进水平的新产品、新技术应用示范项目。二是重点扶持重大产业项目发展。“十三五”时期，江苏对战略性新兴产业领域309个重大产业项目给予扶持，累计下达省级战略性新兴产业转型资金47亿元，带动项目总投资乘数级增长。三是创新财政资金投入方式。江苏探索建立政府性资金在扶持产业发展中有偿与无偿相结合的新思路。无偿支持包括投资补助、贷款贴息，重点支持战略性新兴产业发展的重要环节、重大项目、重点工程以及载体建设；有偿支持主要采取股权投资方式，兼顾以股权投资为目的的优先股和可转债等方式，委托第三方专业机构进行运作，重点支持战略性新兴产业领域具有较好市场前景的优强中小型和高成长性企业。四是设立战略性新兴产业发展投资基金。为吸引社会资本和金融资本，江苏各级政府相继设立扶持基金支持战略性新兴产业发展，2017年对省战略性新兴产业专项资金有偿使用部分进行了基金改造，会同省发改委、江苏高科技投资集团设立了首期规模为10.91亿元的省级战略性新兴产业投资基金。

（二）广东：统筹财政专项资金，助力集群化发展模式

一是明确顶层设计，统筹全面发展。出台《广东省人民政府关于培育发展战略性支柱产业集群和战略性新兴产业集群的意见》，分别制定了20个战略性支柱产业与新兴产业集群行动计划，突出产业的发展状态与贡献阶段，明确发展目标，并针对每一个战略性新兴产业统筹安排省级财政现有专项资金进行扶持。二是设立广东省战略性新兴产业发展基金，政企合作扶持重点项目领域。该基金由粤科金融集团发起设立，按照“引导基金—子基金集群—项目基金”的三层架构体系搭建。引导基金层面按照30億元规模进行首期设立；子基金集群计划引入地方政府资源；项目基金层面引入金融资本，以项目带动募资，增强基金放大效应，逐步形成募投管退闭环运作，最终达到200亿元的目标规模。三是扩宽资金渠道，发挥政府资金的引领作用。《广东省战略性新兴产业政银企合作专项资金管理暂行办法》规定省财政将通过合作贷款贴息的方式，专项安排50亿元的战略性新兴产业政银企合作资金，对获得合作金融机构贷款的相关企业项目所实际支付的利息给予补助。

（三）山东：竞争性分配财政专项资金

从2012年起，连续4年，山东省级财政每年安排资金10亿元，并采用招标投标和专家评审两种方式进行竞争性分配确定专项资金扶持项目和承担单位。对市场化程度高、符合招标投标条件的项目，采取招标分配方式，采用这一方式分配的专项资金不低60%。对不符合招标投标条件的项目，采取专家评审分配方式。出台《山东省自主创新专项资金竞争性分配工作实施方案》，对竞争性分配工作进行全面规范。

（四）北京：创新政府采购模式，加快培育战新产业

北京创新重大产业项目财政资金支持模式，充分发挥政府采购和推广应用对于促进科技创新和科技成果转化、产业市场化的重要作用，采用首购，订购，首台（套）重大技术装备试验、示范项目，推广应用四种方式，在政府行政办公、环保和资源循环利用、公共安全、医疗卫生、交通管理、市政基础设施建设等领域进行政府采购。由采购新技术、新产品向采购服务延伸，支持环节也从研发为主向研发与市场并重转变，从而加快战略性新兴产业向产业链下游发展。

（五）安徽：财政强化相关主体，打造“基地+平台+基金”联动发展格局

安徽省财政通过支持建设战略性新兴产业集聚发展基地，促进产业集群式发展；培育壮大“链主”“群主”，形成集群发展优势；服务赋能“双创双引”平台，汇集资源要素聚合；成立安徽省“三重一创”产业发展母基金，各市战略性新兴产业发展的引导资金、省级战略性新兴产业风险投资基金，引领更多社会资本进入产业。

三、辽宁省财政支持战略性新兴产业发展方面存在的问题

（一）财政支出规模小，支持力度不足

战略性新兴产业由于其技术创新驱动的根本特性形成了其高投入、高风险、长周期的特点，这些特质也正是投资理论所要规避的。尤其是在初创期、研发期更是这些特点的集中爆发期，企业只有依靠政府的帮助与扶持，才能获得足够的资金支持。以政府资金参与科技研发的情况为例。2018年，辽宁R&D经费内部支出中政府资金111.0亿元，仅为北京的12.1%，上海的23.5%，广东的38.6%，江苏的43.7%，即便与四川（290.9亿元）和陕西（266.9亿元）相比，也不足其50%。辽宁省政府支出规模小，研发投入力度弱，不足以形成对战略性新兴产业有力支撑，对产业的培育明显不够。

（二）财政政策效率低，引领作用不强

财政政策不仅要对战略性新兴产业形成直接帮助，还要通过其政府背书的特质形成市场预期与产业引导，引领撬动社会资本、金融资本对战略性新兴产业进行投资，推动产业发展壮大。2018年，辽宁省R&D经费内部支出总规模与其中政府资金的比为4.15%，也就是说在科技研发当中政府资金撬动了4.15倍的总量资金参与科技研发。这一资金撬动率居全国第19位，与浙江（12.69%）、山东（12.03%）、河南（11.12%）相比差距较大，与4.95%的全国平均水平也存在一定的差距。由此可见，辽宁省财政政策作用效果不够显著，未能充分发挥其杠杆作用，带领形成足够规模的投资。

（三）政策效果不明显，产业发展不快

财政政策除了使用支出政策直接对产业提供资金支持之外，也通过收入政策为企业减免税费起到降低成本的作用，同时还可以使用政府采购从需求端促进产业发展，激发企业创新活力，优化产品及服务，开拓市场空间。2018年，辽宁省规上工业企业开发新产品支出经费306.2亿元，新产品销售收入为4556.8亿元，新产品的销售收入与开发经费支出比为14.9%，低于浙江（18.4%）、天津（18.0%）、河南（17.2%）、安徽（16.7%）、湖北（15.1%）等地。新产品研发的收入支出比反映了支出政策的资金效率，同时也反映了财政政策在新产品应用、市场培育、环境开发等方面作用的间接效果。因此，辽宁省与其他省市相比，财政效果、作用方位还有待进一步扩大，全面助力战略性新兴产业发展。

四、辽宁省财政政策支持战略性新兴产业发展的对策建议

（一）增加财政支出规模，发挥直接支持作用，确保支持政策持续稳定

整合财政资源，扩展资金来源，多渠道扩充资金总量，确保对战略性新兴产业的资金支持持续稳定。向上获得资金支持，一方面积极争取国家专项资金，另一方面助力企业参与国家专项计划、示范工程等争取国家资源，如申报由财政部、国家发改委共同启动的“新兴产业创投计划”获得支持。同时设立辽宁省战略性新兴产业投资基金，通过参股、融资担保等方式直接培育企业发展，并引导社会资本、金融资本参与投资，通过竞争性谈判、战略合作等方式，壮大企业发展。

加大重点领域财政支出，充分发挥财政支出直接作用方式的基础性支持作用，重点加大对关键技术研发、共性技术攻关、公共平台打造、支撑体系建设的投资规模，建立公共技术研究中心、创新转化基地、战略性新兴产业研发中心等，提供公共技术服务，开展技术研发，推动成果转化，加速产业化进程。

加大政策补贴及奖励资金支出，从研发、采购、生产等各个前端环节施行补贴，促进产业链延伸，同时也对消费对象进行补贴，鼓励企业、个人购买使用战略性新兴产业产品，引导消费偏好，激发市场需求。尤其是对省内的相关产品，设置更加优惠的补贴政策，促进辽宁省战略性新兴产业的本地化应用。对在关键技术突破、核心零部件研发、拳头产品开发等方面有突出贡献的企业、个人给予资金奖励，并简化申报流程，及时足额落实奖励。

（二）增强税收政策调节效果，突出间接鼓励作用，打造财政政策一体化

针对战略性新兴产业企业的税收政策，要充分释放鼓励企业研发创新的信号，能减尽减，与财政支出政策做好配合，双向强化，进一步放大政策效果。对企业进口的关键零部件、先进设备及原材料免征进口关税和进口环节增值税，提高企业核心竞争力；对企业资助非关联机构研发费用给予税前全额扣除的优惠政策，鼓励企业拓宽研发渠道；对企业技术研发、新产品开发、工艺创新发生的相关费用，进一步提高税前加计扣除比例，激发企业科研创新热情，促进战略性新兴产业做大做强。

针对战略性新兴产业相关的专业技术人才，出台相应的人才税收优惠政策，吸引人才汇集，鼓励科技创新，成果本地转化。对产业相关领域引进的重点關键性人才，由政府承担其一定比例的个人所得税；对专业人才的相关发明专利权、非专利技术使用权在辽宁省转化应用获得的相关收益，给予个人税收优惠；对科技人才的产业相关科研成果获得的奖金，免征个人所得税。

（三）发挥政府采购作用，创新采购方式，助力产业向市场端延伸

完善政府采购制度流程。与相关部门联合制定政府采购产品目录清单，将符合政府需要的战略性新兴产业产品纳入优先购买的范围，支持省内相关战略性新兴产业产品市场化应用。制定完善政府采购管理办法及要求说明，明确采购范围、产品认定标准、评估体系等，促进企业提升产品标准与服务质量。对省内重大建设项目以及其他使用财政性资金购买重大装备和产品的项目，将承诺采购省内相关战略性新兴产业技术、产品、服务设立为立项申报条件。

丰富政府采购方式。鼓励政府首购、推进商业化前采购、创新定制化采购等新型采购方式，更具针对性地支持战略性新兴产业技术创新及产品开发，助力企业进一步完善产品及相关服务，加速市场化推广。尤其是在数字化应用服务等方面，通过政府采购使用，提高新产品、新模式的市场认知度，推动产业市场潜力充分释放。

（四）创新财政支持方式，提升政策灵活性，充分发挥政府引导作用

打造多元化的产业投融资体制。通过产业发展引导基金、产业投资资金、种子基金、天使基金和专项引导资金，支持探索基金+产业、基金+项目、基金+项目+人才的投资联动模式，进一步发挥产业基金的引导撬动作用。

实施以贴代拨、以保代拨。综合运用贷款贴息、融资担保等方式，为战略性新兴产业企业提供融资的便利条件，提高融资能力与市场适应力，同时也提高财政资金的使用效率。

优化政府补贴分配方式。平衡事前补贴与事后补贴，提高补贴政策效果。完善补贴细则，因“事”施“补”，按照企业规模、补贴事项合理分配补贴额度，提升资金使用效率。

扩展税收政策间接支持方式。鼓励资本向战略性新兴产业投资。如，对金融机构向战略性新兴产业企业提供贷款、担保机构为战略性新兴产业企业提供贷款担保等，可以减免营业税，对企业、个人向战略性新兴产业投资获得的投资收益降低税收比例等。

（五）完善体制机制，加强统计与监督，提高财政资金效率

加快建立战略性新兴产业统计指标体系，开展统计监测，更好的衡量财政政策作用效果，及时跟踪反映产业发展动态，并相应的调整财政政策工具与力度。完善财政政策监督机制，对政策实施进度与情况进行跟踪监督，建立评估与监管体系，切实推动各项财政政策落实用好，提高资金使用效率，提升政策作用效果。

（作者单位：1.东北大学东北振兴研究中心；2.东北大学工商管理学院）

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