城市社区多元主体“协作式”治理创新路径研究

苗卜士 吴盈莹

摘要：随着我国城市化进程的加快，城市社区逐渐成为基层治理的重要内容，多元主体参与下的共同治理成为社区治理模式的大趋势。多元主体共同治理是促进各治理主体之间相互协作，提高社区治理效力，达到社区善治的重要路径。然而，多元主体的存在导致社区治理结构混乱，各治理主体权责不明，治理主体自身建设不足等问题的存在，又引发了新的治理困境。在梳理目前我国城市社区“协作式”治理发展现状以及发展困境的基础上，基于社会互动理论，探索以社区共同体培育为基础、以明确主体权责为关键、以完善治理角色内部建设为支撑、以完善协作治理平台为助力的城市社区“协作式”治理路径。

关键词：城市社区;“协作式”治理;多元主体;路径研究

一、引言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，完善社会治理体系，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，完善基层民主协商制度，实现政府治理同社会调节、居民自治良性互动，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径。可见，加强和创新社会治理需要多方的共同参与，而城市社区作为城市社会最细致入微的治理单元，作为城市社会基层治理的“最后一公里”，采用当前流行的多元主体“协作式”治理模式，是符合我国国情的明智之选。多元主体“协作式”治理是实现治理主体的多元性、平等性、协商性、整合性，整合优化资源，增强多元主体协作和有序互动的重要渠道。但同时，多元主体的共同参与相比一元主导的社区治理，结构更加复杂，各主体之间的互动增多，对各主体自身的要求更高。在这种情况下，城市社区治理面临着新的公共治理难题。本文将会在梳理城市社区“协作式”治理发展现状的基础上，总结多元主体“协作式”治理的发展困境，并提出可操作性的解决措施，以期为城市社区“协作式”治理实践提供参考。

二、城市社区“协作式”治理发展现状

目前，对于城市社区多元主体“协作式”治理已经成为学术界新的风向标，各界学者从不同的治理理论出发，探究了“协作式”治理的发展困境以及发展路径。其中，以协同治理理论、三社联动模式、整体治理理论等视角的探究最具代表性。

协同治理，是“寻求有效治理结构的过程，在这一过程中虽然也强调各个组织的竞争，但更多的是强调各个组织行为体之间的协作，以实现整体大于部分之和的效果。”以协同治理理论为视角，在构建多元主体协作网络时，胡小君（2016）提出，以社区党组织和居民委员会交叉任职形成的党一居一体化组织为枢纽，通过组织渗透和组织协调两种路径引导多元主体构建协同关系。

当前政府和学界关于三社联动涵义的普遍理解“是社区、社会组织和社会工作共同参与的过程，其中社区是平台，社会组织是载体，社会工作发挥支撑作用”。陈伟东（2019）在研究三社联动的发展趋势时指出，我国社区三社联动呈现出从“嵌入式”到“内生式”再到“融入式”的发展趋势，最终将会形成社会化、专业化、协同化的社区治理新格局。

在三社联动发展模式的基础上，五社联动成为目前学界讨论的新话题，以合肥市的实践最为典型。“五社联动”，是指以社会服务中心（站）为基层服务平台，以社会工作服务人才为核心，以社会组织为服务载体，通过社区服务项目化的运作方式，吸纳多元化的社会资本，联动社会其他力量，建立健全基层服务体系，提高基层服务质量，提升基层治理规范化水平，加强和创新基层社会治理体制和机制建设、提升治理能力现代化。与三社联动相比，五社联动更加强调通过吸纳社会资源，提高社区公共服务供给能力。

整体性治理“主张以满足公民需求为治理导向，以信息技术为治理工具，将协调、整合和责任作为治理策略，促进各种治理主体的协调一致，以实现整体性政府组织运作模式”。研究认为，从碎片化走向整体性、从原子化走向再组织，进而塑造一个多元参与、情感共鸣、善为善治的社区治理共同体，是社区治理现代化的整体性重构方向。城市社区整体性治理将会形成以自治为核心驱动、以网络为关系结构、以互惠为基础的动态运作的治理格局。

三、城市社区“协作式”治理发展困境

城市社区治理向多元转向过程中，由于社区内部结构的改变、治理主体自身建设不足以及各主体分工不明确等问题，再加上市场力量的崛起与加入，导致城市社区“协作式”治理问题层出不穷。目前来看，我国城市社区“协作式”治理发展困境主要集中在以下几个方面。

（一）居民参与积极性不高，治理难度加大

从历史的角度来看，我国是缺乏居民参与社区治理的土壤的。作为社区前身的“单位制”更多地承担的是政治功能，居民与“单位”的关系表现为居民的生活与“单位”密不可分，居民依靠“单位”完成各种人生大事，满足生活需求，而不是居民参与到“单位”的建设与治理之中。要想居民转变观念，参与社区治理，绝非易事。另一方面，与福利分房时代不同，住房市场化以后的小区不再是以地缘业缘关系为基础的社会网络。家庭购买力几乎成为决定社区居住群体构成的唯一因素，这就意味着现在的社区是高度异质化的社区，楼上楼下甚至对门都可能成为陌生人。同时，“单位制”解体以后，居民不再依赖于社区满足自身需要，“远亲不如近邻”在某种意义上已经不适用于现代社会。在这种情况下，信任、规范、网络缺失，居民参与缺乏社会资本，自然社区治理难以凝聚人心。

（二）“协作式”治理主体角色不清，治理权责不明确

社会角色是指与人们的某种社会地位、身份相一致的一整套权利、义务的规范与行为方式。城市社区“协作式”治理主体角色扮演成功需要与之相应的一整套权力、义务与行为方式。

在新中国成立初期，街道办被定义为基层政府的派出机构，充当区政府与社区的中间人角色。但是，2009年6月，全国人大正式废止《城市街道办事处组织条例》，为街道办的身份合法性蒙上了一层面纱，街道办的角色是继续充当政府管理社区的一只手还是成为社区建设的参与者，或者二者兼顾，成为一个需要讨论的问题。同时，社区居委会的角色复杂，一方面，社区要承担政府下达的各项任务，需要与政府密切合作，另一方面，又要为社区提供服务，常常由于缺乏人手存在角色紧张的现象。于是，政府出手，甚至直接派駐人员到相关社区，使得社区行政化严重。治理主体的角色模糊导致治理结构混乱，治理主体各方无所适从。

（三）“协作式”治理平台建设不完善，治理效率不高

当前社区治理中，虽然存在多元的社区治理主体，但各个主体间各自为政、关系复杂，并没有形成互惠合作的组织网络。各个主体以自我本位为基础，划分了行动边界和责任范围，合作仍要在各主体自我利益的场域之内达成，并没有形成超越工具理性的真正合作。各主体之间缺乏利益调节的第三方机构，导致关系紧张甚至发生冲突的情况时有出现。城市社区实现“协作式”治理意味着治理主体之间需要有效地沟通，由于不同的治理主体有自身的目标和价值取向，因此，平等有效地沟通是构建互动网络的基础。许多社区虽然建立了信息平台，但是更新不及时、信息录入不完全，难以找到完全准确的信息，使用效率极低，使得平台“名存实亡”。同时，各个主体之间的信息缺乏共享机制，各主体从自身掌握的信息出发参与社区治理。由于信息壁垒的存在，再加上各主体本身的利益不同，这就很难达到最佳协作状态。

四、城市社区“协作式”治理创新路径

现代社会与传统的乡土社会有很大的不同，人们的社会关系网络、需求层次以及对社会的要求都发生了变化，这就意味着，城市社区的治理方式也要进行创新。现有的文献研究大多数都是从多元主体细化的视角对城市社区“协作式”治理提出见解，而对各治理主体之间的关系结构涉及较少。本文试图从“协作式”治理主体结构关系的角度，提出解决城市社区“协作式”治理困境的可行性路径。

（一）培育社区治理共同体，打好协作基础

社区不仅是各方主体的利益共同体，更是社区居民的生活共同体、精神共同体，只有以社区居民为核心，通过建设多元主体的治理共同体才能有效保障社区共同体的充分实现社区治理共同体的培育可以通过实体空间与网络空间两个方面入手。首先，社区要完善基础设施建设，例如小花园、娱乐文化馆、生活广场等，这些地方往往是社区居民之间发生联系的地点，也是居民之间交换信息、培育信任关系的重要场所。其次，社区要利用QQ群、微信群等为居民搭建交往的网络平台，它的优势在于即使没有参加当时的讨论，过后还可以在群里了解到居民所发出的信息。一方面，社区工作人员可以通过居民讨论的内容了解居民需求，提供更好地服务;另一方面，现代信息技术的发达使得不在场的交往关系逐渐与面对面交往获得同等重要的地位，社区交往平台的存在是职业、年龄等高度异质性的社区居民交往的重要方式。

（二）建构“协作式”治理结构网络，提高协作效率

良好的城市社区治理网络关系结构是实现主体功能有效整合、治理资源优化配置、治理行动协同联动的关键。“协作式”治理网络的构建需要明确各治理主体处于协作网络的哪一个位置，才能明确各主体的权责边界，从而提高协作效率。

党建引领、政府负责、居民为直接主体、社会组织充分参与的“协作式”网络是目前讨论的焦点。以党建为引领需要最大程度地纳入党员参与活动，很多党员在八小时工作以外很少参与社区活动，要吸纳这一部分群体参与，这也是促进居民参与的渠道之一。政府负责要把握好政府的干预限度，从全能型政府向服务型政府转变，为社区提供必要的资源。居民参与是社区“协作式”治理的关键，居民参与进来才能形成完整的“协作式”治理网络。最后，要给予社会组织参与的空间，为社会组织活动提供足够的资金与场地支持，也要提高社会组织的专业性，最终形成专业性、协调性、高效性于一体的社区“协作式”治理网络。

（三）完善“协作式”治理平台，助力协作治理

城市社区的“协作式”治理需要搭建合作的平台，合作平台是各主体沟通协商，实现利益协调和一致目标的助力机制。首先，要搭建政务新媒体矩阵，依托微信、微博、官方网站等新媒体平台，实现信息交换以及舆情监控，掌握社区的真实情况。第二，社区要建立服务平台，反映居民意见建议，为居民参与社区治理扩宽渠道。同时，社区也可以通过平台了解居民需求，为居民更好地服务。第三，建立社区“协作式”治理协商会议机制。会议要纳入各方主体，保证党组织、政府、居委会、居民、社会组织共同参与，一起讨论社区大事，明确角色分工，不越界、不包揽、齐发力，共同促成社区“善治”。

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（作者单位：安徽大学社会与政治学院）