基层社区疫情防控应急能力建设研究

曲永军，杨添淳

(长春工业大学 公共管理学院，吉林 长春 130012)

党的十九届五中全会明确提出了“十四五”时期“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标要求。自新冠疫情爆发以来，我国成功控制疫情的实践表明：基层社区作为社会管理的基本单元，是应对疫情防控的第一阵地，其应急能力直接关系着整个社会的疫情防控效果。当前，新冠疫情仍在全球蔓延，疫情防控日渐常态化。社区作为国家治理的基层组织与社会肌理的“弹性细胞”，充分发挥自身应有的作用，是推进国家应急管理体系和治理能力现代化的关键。

在疫情防控过程中，我国基层社区淬炼出“联防联控，群防群治”的经验。社区既是外防输入、内防扩散的关键防线，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。[1]但由于应急预案和预警系统建设不完善，专业化服务能力欠缺，社区在承接国家治理任务与回应居民需求时出现了一些问题，暴露出一些短板。鉴于此，探寻社区在疫情防控中呈现的问题，寻求疫情防控能力提升策略，既是理论阐释之所需，亦是实践建构所当行。

一、基层社区在疫情防控中表现出的应急能力问题

(一)社区应急队伍规模不足且专业化程度低

1.社区应急队伍规模不足

社区工作人员是新冠疫情防控应急队伍的主要成员，他们需要全方位掌握社区居民的行踪并监测其身体健康状况，通常需要二十四小时无间断值班，并对社区内的密接人员展开地毯式排查工作。这对工作者的体力与耐力均提出了严峻考验。由于轮班换岗、社区居民复杂且流动性大、工作过程存在传染风险等诸多因素，社区工作人员紧缺问题突出，社区工作人员和服务对象的比例严重失衡。另外，社区对其内部资源的掌握程度不足，导致一些潜在资源没有被充分利用。

2.社区应急队伍的专业化程度低

新冠疫情的突然爆发，迫使社区迅速组建一支由社区工作人员、物业管理人员和志愿者组成的应急工作队伍。虽然临时组建的队伍也能配合社区完成一定的应急管理工作，但工作人员普遍未接受过专业培训，在遇到确诊病例或物资短缺时往往惊慌失措。部分社区工作人员在疫情防控过程中采取严厉的防控举措，态度简单粗暴，缺乏与居民协调沟通的耐心与细心。个别社区领导干部的疫情防控思想陈旧僵化，存在形式主义和官僚主义作风，常通过“表格抗疫”“迎检大战”等措施应付差事，有时甚至出现过度防疫现象。[2]

(二)社区居民流动性高且防疫合作意愿不足

1.社区居民流动性高

由于疫情传播速度非常快，遏制快速蔓延扩散的关键在于控制社会人群流动，基层社区需要承担封闭隔离以切断病毒传播渠道的重任。[3]然而，社区居民人数众多且人口流动性大，社区工作人员数量有限，很难在有限时间内完成监测疫情、特殊人员排查、宣传政策、防疫消杀、信息报送、环境整治等多项艰巨的防控任务。

2.社区居民防疫合作意愿不足

社区防疫工作的深入推进只依赖基层工作人员的力量是远远不够的，充分动员社区居民、党员与志愿者群体参与防疫工作至关重要。然而，部分社区居民防范意识不到位，不认可社区的封闭管理措施，导致很多冲突事件的发生。[4]尤其是进入后疫情时期，社区居民逐渐放松警惕，出现走亲访友、聚餐娱乐等现象，无视社区的管控措施，更有甚者与社区工作人员发生争执，给社区工作增添了很多困难。[5]

(三)社区信息平台建设滞后且信息共享不及时

1.社区信息平台建设滞后

社区信息化，指社区拥有先进的管理技术和服务理念，通过技术手段构建数据化、网络化、规范化智慧社区管理服务体系。2020年新冠疫情爆发之后，国家民政部为促进社区信息化建设，提升社区防范控制突发事件的效率，要求有关互联网企业互通合作，为社区疫情防控工作提供强有力的技术支持。社区信息化建设一直是国家的重点工作，但当前仍旧存在滞后现象。部分社区简单地认为设计一个社区网页或注册某个社区管理软件就是社区信息化；部分社区的信息网络化与新技术应用相对落后，导致信息传递效率低下。

2.社区信息共享不及时

应急工作涉及公安、卫生防疫、市场监督、物业企业等多个部门，但各部门在配合时存在沟通不畅、信息分享不及时等情况。[4]智能手机的普及、移动网络的飞速发展极大程度地改变了人们的生活方式，但很多社区未能充分发挥网络优势。政府在疫情期间会发布生活物资保供企业名单，但街道、社区往往对相关信息了解不及时，甚至不清楚。社区与居民之间的信息共享也存在不及时现象，导致居民产生焦虑急躁情绪，不利于社会的和谐稳定。

(四)社区应急资源储备不足且保障程度低

1.社区应急资源储备不足

疫情爆发期间，大多数社区仅依靠政府补贴及一些基本收费获得资金，经济来源单一且匮乏，导致疫情防控资源储备不足。[6]社区内不仅缺乏专业的医疗检测技术及救治能力，还出现应急防护物资储备不足、供应短缺的状况，影响社区防疫工作的开展与实施。

2.社区应急资源保障度低

疫情防控初期，社区工作者除了承担大量政务性工作，还要承担大量的疫情防控工作。防护口罩、手套、防护服、消毒液都十分短缺，而当时的排查和防控任务又十分繁重。社区工作人员希望广泛发动志愿者、社会组织参与到防疫工作中，共同分担社区防疫工作压力。此外，社区工作人员对得到政府慰问鼓励和补助金的愿望同样很强烈。

(五)社区应急预案体系不完善且协同治理难度大

1.社区应急预案体系不完善

应急预案是增强社区对突发事件处置能力的基本保障，而当前的疫情防控实践表明，基层社区在应急预案实施与操作方面存在许多不足。部分社区尽管制定了应急预案，但预案和本社区实际情况之间的联系不够紧密，导致预案缺乏针对性与可操作性。

2.社区应急协同治理难度大

突发公共事件发生时，政府在对突发事件的应对与防控过程中常处于绝对强势地位。相对于基层政府而言，社区缺乏充分的权力与自由，尚未形成与政府协同合作处置突发公共事件的良性互动机制。这使社区在发挥治理效能时始终处于被动地位，存在“责任分散、互相推诿”的治理漏洞和“任务下沉、权力上移”的治理瓶颈。此外，党员志愿者、社区工作者以及下沉社区干部面临突发事件时差异性大、协调性差，很难在短时间内凝聚协同参与防控应急治理的合力。[3]

二、基层社区疫情防控应急能力提升策略

为适应基层社区应急管理工作的新要求和新形势，巩固基层社区应急管理建设工作成果，针对基层社区疫情防控应急能力建设实际，现提出如下对策。

(一)健全基层社区疫情防控组织体系

基层社区应急应以统一领导为基准，构建综合协调、分类分级分区管理和责任细化的组织体系；坚持“预防为主，群防群控，共建共享”的理念，在社区党组织负责应急管理工作的基础上，将社区群众自治组织代表、社区内企事业单位领导、社区治理领域专家、警务人员纳入社区应急工作范围，成立基层社区应急工作小组，社区工作人员为专职人员，社区负责人为组长，其他人员为组员，承担应急管理日常工作及各类突发事件的先期处置工作。

(二)完善基层社区疫情防控管理制度

社区应确定疫情排查负责人，在防控对象排查层面负责到户、定点到人，做到尽早发现、报告、诊断、处置，构建疫情防控排查机制；设置社区专职防疫电话，由社区工作人员负责疫情信息的上传下达，向上即时准确地报送防疫现状、重大突发事件等信息，向下传达防疫精神、防疫安排等具体事项。平常时期，常态化应急管理值班任务归行政值班人员负责，结合突发事件预警机制，及时发现、跟踪、消除安全隐患；防疫时期，由社区应急管理小组统一领导，以保障重要信息传递、落实疫情防疫工作为目的，实行值班制非常态化。社区应整合辖区内各类应急信息系统，统筹利用互联网技术，采用微信公众号、微信、智慧社区APP、抖音、微博等各类媒体平台和应急广播、大喇叭等传统手段，积极配合街道党委宣传部门做好宣传报道，及时转发疫情信息。

(三)加强基层社区准应急队伍建设

一是加强综合准应急队伍。社区要充实应急响应队伍，在全面吸纳社区干部、楼栋长、网格长、下沉党员、志愿者、物业人员等骨干力量的基础上，广泛吸收辖区内具有专业知识的应急管理人才加入社区综合应急队伍，提升队伍的专业素质。二是打造多元参与的准专业化应急救援队伍。推进以社区专职人员、民间组织、企业相关人员、志愿者群体等多元主体为基础的应急救援力量发展；同时积极培育社会应急救援力量，作为应急救援队伍的补充。

(四)提升基层社区疫情防控应急预案质量

结合社区风险点，修订、完善应急预案。应急预案应有充足的防疫工作者、健全的应急管理流程、充足的应急物资供给、全方位的应急安排等内容，突出完整性；针对社区风险点，编制、完善职责清晰、内容简明扼要、可操作性强的综合应急预案，重点督导辖区内的物业和重点企业编制必要的应急预案，突出实用性；社区应急预案修编完成后，须经社区支委会或党委会审议通过，上报街道应急办审核备案后在社区范围内公告，突出规范性。

(五)提高基层社区应急处置能力

社区应积极总结防疫经验，结合社区特点和疫情防控要求，开展多形式、多途径、多层次的防疫演练活动，实现疫情应急演练工作常态化；完善社区的应急指挥机制，确保社区每半年至少进行一次应急演练，提高群众的疫情防范能力；开展应急技能培训，从制定培训目标、整合现有资源、创新培训模式、强化培训监管等方面培养具有专业素养的社区应急人员；充分利用互联网平台，聚焦社区应急演练现场，通过各种形式对社区应急预案开展效果评估。

(六)加强基层社区居民应急准备能力

基层社区应结合自身特点，以家庭为单位，指导居民了解预警级别、识别预警信息、掌握基本救助方法，协助社区居民做好应急准备工作；结合社区发展现状和未来规划，从应急知识的具体内容、表现形式、传播途径、传播方式、传播效果评估等方面，因地制宜地制定全面、细致、可行的应急基础知识普及计划，为社区应急知识的普及提供指导；整合现有资源，利用社区宣传栏、微信平台、活动中心等交流平台，实施应急知识宣传教育工作；定期邀请应急防护领域的专家学者和经验丰富的专业人士为社区居民提供系统、全面的应急知识培训，增强居民的应急防范意识和防范能力。

(七)强化基层社区疫情防控物资管理

利用现有资源，强化值班值守、物资储备、应急处置、日常管理四项功能，开展隐患举报、险情预警、应急救援、宣传教育四项服务，将应急管理服务延伸到户到点[7]，积极推进社区应急服务站建设；整合资源，借助政府、社会组织、企事业、社区居民等多方力量，以租借或购买的形式置办通讯设施、专业救援工具、照明设施、药品、生活物资等应急设备，为应对突发事件提供充足的物质保障；针对社区应急管理工作经费不足的状况，建立以政府财政拨款为基础、企事业社会组织捐助为补充的多元筹措机制，形成社区应急能力建设经费保障机制；建立包括社区人力和物力状况、应急准备情况、应急管理方案和制度、安全隐患数据等社区资源的应急管理信息库，实现全区各级各类应急资源信息集中管理、动态更新，适时向社会公开公布，以便市民及时掌握。

(八)健全基层社区疫情防控管理激励约束机制

社区应实行责任制，加强对社区工作者的应急管理工作考核。一方面，社区应急管理应以目标为导向，通过制定年度计划和目标，确定应急管理目标考核标准。另一方面，社区将应急管理工作融入社区日常工作，增加应急管理工作在社区工作中的考核权重；根据目标考核结果，对在应急管理工作常态化建设、应急管理政策落实、安全隐患消除过程中表现突出的个人或集体给予相应奖励，对消极怠工、不履行责任和义务而导致公共危机发生的人员或组织依法追究责任；建立应急管理补贴制度，鼓励民间组织、企事业单位或个人等多方力量积极参与社区应急管理建设。

三、结语

突如其来的新冠疫情是对国家治理体系和治理能力的一次全面检验。基层社区在疫情防控中承担着动员群众、组织群众、凝聚群众、服务群众等重要职责以及疫情监测、信息报送、宣传教育、环境整治、困难帮扶等具体任务，是多重任务落实、多方协同阻击和多元人文关怀的阵地。进一步压实基层社区防控责任，补齐社区防控短板，提升基层社区疫情防控应急能力，具有重要的现实意义。