社会工作参与农村征迁治理：关联分析、现实审视和实践策略

高威威，姚云云，东 波

（东北石油大学 人文科学学院，黑龙江 大庆163318）

一、研究缘起

随着工业化和快速城市化的持续推进，以城市取向为核心的传统发展战略现已取得突破性进展。国务院统计数据显示，我国常住人口城市化率已由2000年的36.2%攀升至2021年的64.7%，这是农村逐步发展为城市、城市部分取代农村的过程，农村人口不断向城市聚集，城市规模不断向乡村地区扩张。然而，基于城乡转型背景下的农村征地拆迁却为乡村治理和乡村发展带来一系列的考验：农村旧有格局被打破，区域社会团结松散化；农村农业耕地被征收，生产资本占有萎缩化；农民权益保障不充分，政社关系互动紧张化；农村征迁制度不健全，社会政策执行碎片化；征迁末端治理不彻底，次生社会风险严重化。这些是由社会发展所带来的不可回避的局部阵痛，它促使我们反思在城乡发展不平衡不充分的当下，如何才能以最小的社会代价推动乡村治理体系与能力的同步优化，实现乡村的良序发展。

针对此种社会现实，学者们分别从不同的角度开展了全面而深入的调查研究与专业阐释，而这些研究大体遵循着这样一个研究框架：在相关利益主体的互异、博弈与冲突中把握征地拆迁。具体而言，学者们将研究重点投放在征迁方与被征迁方的心理机制、基本态度、行为逻辑、社会需求与互动结构等方面，借此揭示和应对征迁场域中的多重面向。从征迁方（以地方政府为主要代表）的角度出发，学者们主要有两个关注点：其一，关注地方政府的“土地财政”策略。学者认为在央地财政分权体制下，通过“土地出让”来充实地方财政是地方政府的一种必然选择。(1)郑思齐、孙伟增、吴璟、武赟：《“以地生财，以财养地”——中国特色城市建设投融资模式研究》，《经济研究》2014年第8期。而且据研究显示，一些地方的土地出让金大约占地方财政的25%～50%，少数地区在某一时期甚至达80%以上，(2)钱忠好、牟燕：《征地制度、土地财政与中国土地市场化改革》，《农业经济问题》2015年第8期。于兰华：《身份边界与秩序冲突：失地老人的“城市菜农”行为分析》，《理论月刊》2020年第12期。“经营土地”之于地方财政和区域经济发展的作用则显而易见。其二，关注征迁过程中地方政府的“行政失范”行为。一些公共选择和政策分析学者认为公共决策执行机构及其官僚是按“经济人”模式行事，(3)陈振明：《非市场缺陷的政治经济学分析——公共选择和政策分析学者的政府失败论》，《中国社会科学》1998年第6期。在经济理性驱动下，他们有着自身的利益动机，或是指向公共利益、或是指向私者利益。而在追求利益最大化的过程中，部分公共决策机构及其官僚出现了一系列行政失范行为：利用职务套取征迁补偿款(4)张明楷：《通过职务行为套取补偿款的行为性质》，《法学评论》2021年第2期。；纵容“混混”介入农村征地拆迁(5)陈柏峰：《乡村“混混”介入的基层治理生态》，《思想战线》2018年第5期。；逼拆、误拆、偷拆和暴力强拆；(6)易成非、姜福洋：《潜规则与明规则在中国场景下的共生——基于非法拆迁的经验研究》，《公共管理学报》2014年第4期。拆迁领域的权力寻租；(7)孙曙生、刘涛：《论行政公共权力的限度及其法律规制——以政府参与房屋拆迁案为对象的考察》，《国家行政学院学报》2007年第1期。运作一种行政潜规则性质的、背离社会正义的“协议拆迁”等。(8)龙峰：《作为行政潜规则的集体土地“协议拆迁”：形态、成因、风险及治理》，《云南行政学院学报》2019年第4期。这些行为既损害了被征迁农民的切身利益，又破坏了政府形象，是明显背离政治要求和人民群众意愿的作法。而从被征迁方的角度出发，学者们立足于关怀位处弱势的被征迁方，主要表现出了三种研究逻辑：其一，是对被征迁农民生活的保护逻辑，其中包括失地农民社保完善的制度保护(9)肖新喜：《论新型城镇化背景下集体土地征收立法中失地农民社保制度完善》，《湖南社会科学》2016年第6期。、被征迁农民公平分配增值收益的收益保护、(10)史卫民、欧阳远丛：《保障农民公平分享征地增值收益问题探讨》，《理论导刊》2017年第8期。重视拆迁安置社区建设的权利保护等。(11)杨波、许莹莹、陈伟楠、咸海昕：《拆迁安置社区治理中区块链理念及实践尝试》，《河海大学学报（哲学社会科学版）》2019年第4期。其二，是对被征迁农民未来的发展逻辑，也即关注失地老人的身份建构、(12)钱忠好、牟燕：《征地制度、土地财政与中国土地市场化改革》，《农业经济问题》2015年第8期。于兰华：《身份边界与秩序冲突：失地老人的“城市菜农”行为分析》，《理论月刊》2020年第12期。征迁农民安置生活满意度(13)苏炎芳、邹东霖、曾秀兰：《征地拆迁农民安置生活满意度评价——基于广东省肇庆新区调查》，《云南农业大学学报（社会科学版）》2020年第2期。、被征迁农民的后续就业等问题。(14)陈雅芝、郝玲丽：《农村被征地拆迁农民就业的路径探讨》，《安徽工业大学学报（社会科学版）》2019年第5期。其三，是对被征迁农民行为的评判逻辑，也即对被征迁村民的“闹大”行为(15)杨华、罗兴佐：《农民的行动策略与政府的制度理性——对我国征地拆迁中“闹大”现象的分析》，《社会科学》2016年第2期。、“钉子户”行为(16)周娟：《农村征地拆迁中“钉子户”的产生机制及其治理》，《华南农业大学学报（社会科学版）》2019年第3期。、上访行为等进行描述、分析和评价。(17)陈柏峰：《征地拆迁上访的类型与机理》，《华中科技大学学报（社会科学版）》2016年第1期。从征地拆迁的整体角度出发，学者们仍然是依托征迁方与被征迁方双方而展开的，围绕双方的矛盾焦点揭示两者间的差异、互动与对抗，如地方政府与被征迁农民的利益博弈、(18)高威威、姚云云、东波：《从利益博弈到情感嬗变：农村征迁的双重张力及其治理逻辑——基于河南省G村征迁始末的田野考察》，《河北农业大学学报（社会科学版）》2019年第5期。双方掌握信息的对称性研究、(19)袁小平、熊涛：《把关与共谋：农村拆迁动员中信息传播不对称研究——以江西省A镇南村为例》，《新闻界》2018年第5期。两者间的策略性互动逻辑、(20)刘志杰：《“象鼠博弈”：城市拆迁中的官民策略性互动逻辑——以Q 市“里院”改造项目为例》，《领导科学论坛》2020 年第7期。群体性事件的生成等。(21)吴卫军、冯露：《西部农村群体性事件实证研究》，《西南民族大学学报（人文社科版）》2019年第10期。

尽管学界对农村征迁治理问题有着各种详尽见解和建议，但难免都偏执一端，倾向于将农村征地拆迁治理研究单极化、局部化和碎片化理解，缺乏一种“大社会”的治理思维和“小社会”的治理手段。所谓“大社会”的治理思维是指从社会系统的整体层面出发，对社会中的各个子系统（政治、经济、文化等）及其子系统间交互关系进行考察的综合性思维，用以检视农征迁治理的多元主体、多重面向与多层矛盾；“小社会”的治理手段是指从与政治、经济、文化处于同一位阶的社会出发，关注社会性主体，利用社会性力量，纾解社会性问题。正是这种“大社会”治理思维和“小社会”治理手段的缺位，使得学者们的建言难以达到构想的治理状态或者说不能及时回应复杂的现实状况。而现实的征迁治理困境却从未停止过对学者、决策者和政策执行者们的诘难，这就要求我们以前人的翔实研究为参考，不断丰富治理主体、升级治理手段、拓展治理空间，努力探寻更加适用于征迁治理的良方妙法。

基于此种学理背景，本文将具有人文关怀属性和社会整饬功能的社会工作纳入农村征迁治理的议事序列，并致力于探讨如下议题：社会工作与农村征地拆迁存在着怎样的关联？对征地拆迁中的复杂现实应采取何种分析框架？在缺乏既成征迁治理模式可借鉴的情况下，社会工作的实践参与又该如何落地？围绕上述议题，本文以社会工作与农村征地拆迁的关联为论证起点，综合审视征迁现实中所存在的主要问题，并尝试构建社会工作参与农村征迁治理的基本模式与整体推进策略。

二、关联分析：社会工作与农村征迁治理的四维契合

社会工作和征地拆迁分属于两种差异性极大的实践领域，表面上这是两个永不交叉的平行领域，以至于任何试图将两者关联起来的作法看起来都是那么牵强且不明智。然而事实上，社会工作与征地拆迁却是一个陈旧而又现实的议题，讨论两者之间的关联性首先要将意识形态前置，并从历史、功能、经验和政策四方面进行考量。

第一，从历史视角来看，15世纪后期的英国上演了一场历时持久且颇具掠夺性的“圈地运动”，新兴贵族和地主阶层将原本属于农民的土地强占为私有，大批失地农民被迫离开家园，进城务工谋生。在资本的有力推动下，这场“羊吃人”的运动从私人剥夺农民生产资料逐渐演变为制度性剥削，(22)张玉林：《大清场：中国的圈地运动及其与英国的比较》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2015年第1期。越来越多的土地成为资本家完成资本原始积累的筹码，越来越多的农民沦为无产阶级。18世纪中后期，“圈地运动”达到历史新高潮。一方面，被圈占的土地得以用最新的和更有效的方法加以耕种，它促成了英国的农业革命，并为工业革命准备了两个先决条件——为工厂提供了劳动力，为城市提供了粮食；(23)［美］斯塔夫里阿诺斯：《全球通史：从史前史到21世纪》，吴象婴等译，北京：北京大学出版社，2006年，第490页。另一方面，失地农民与地主贵族分化为无产阶级和资产阶级两大阵营，社会结构被严重撕裂，贫富差距不断加大，阶级对立愈发尖锐。为了应对这种社会转型时期的社会问题，社会工作作为一种积极的尝试应运而生。

第二，从功能视角来看，社会工作是一门立足平等、价值和尊严的学科，其使命是倡导社会变革、促进有关人类关系的问题解决并推动人们的增权和解放以增进福祉，(24)沈黎：《社会工作国际定义的文本诠释》，《社会福利》2009年第5期。其诞生背景是西方社会由农业社会向工业社会转型的剧变时期。在其发展过程中，从个体的临床诊断到社区的睦邻运动，再到环境的社会变革，社会工作是在社会变迁中寻求个体与群体的改变，寻求个体、群体、社会三者内部及其彼此间的和谐。同样地，农村征地拆迁是农村社区向城市社区转型的一个过渡环节，对于个体、家庭、社区和社会而言，这其中包含着许多的不确定、不稳定和风险性因素。因此，将社会工作引入农村征迁治理过程中，突出其在价值引领、理论支撑、实务执行等方面的功能，农村征地拆迁中个体层面的情感与人际需求、家庭和团体层面的支持与互惠、社区层面的建设与发展、社会层面的公平与正义都将得到不同程度的彰显与改善。

第三，从经验视角来看，社会工作在乡村地区的实践与探索为农村征迁治理提供参照经验。“清河实验”开启了专业的社会工作参与乡村治理的实践先河，并孕育出“调查为纲、组织建设、资源整合、人才培育”的社会治理思想。(25)萧子扬、马恩泽、石震：《乡村振兴背景下“清河实验”社会治理思想的再研究（1928—1937）》，《华东理工大学学报（社会科学版）》2019年第2期。步入新世纪以来，社会工作力量主动下沉到农村地区，在新农村建设运动当中为留守老人、留守妇女、留守儿童等弱势群体提供专业服务(26)蒋国河：《社会工作与新农村建设：需求与应答》，《求实》2010年第7期。；在脱贫攻坚背景下，社会工作面向农村地区，积极构建“社区为本”的反贫困社会工作理论(27)文军、吕洁琼：《社区为本：反贫困社会工作的理论建构及其反思》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》2021年第1期。；在社会工作参与乡村振兴的治理实践中，“社工驻村引领、两委班子决定、村民积极参与”治理模式被总结出来。(28)陈涛、徐其龙：《社会工作介入乡村振兴模式研究——以北京市Z村为例》，《国家行政学院学报》2018年第4期。从思想理论的凝结到服务对象聚焦，再到治理模式的形塑，社会工作参与乡村治理的经验为社会工作参与农村征迁治理提供不同层次的治理资源。

第四，从政策视角来看，在中国的政治语境下，征地拆迁可以引发局部的官民博弈式的结构失调，但绝不能演变成宏观的阶级对立式的结构对冲。所以，面向社会范畴的社会工作参与农村社会治理、处理本土社会问题、回应基层农民需求，中央政府对此的态度一贯是积极的、明确的和支持的。2012年中组部、民政部等19个部委和群团组织联合发布了《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011—2020年）》，明确将发展农村社会工作列为十项重点工程之一；2017年中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，社会工作在社区治理中的作用得到进一步肯定；2018 年中共中央、国务院颁布《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，规划要求“积极发展农村社会工作”。这些规划意见都有一个共同的指向，那就是支持社会工作向农村地区倾斜、发力，支持社会工作对乡村社会发展进程中出现的种种问题做出实质性回应。

为了使研究不那么武断，我们首先发掘了社会工作与农村征地拆迁的历史关联，又从现实中找到了社会工作参与农村征迁治理的合法性基础——政策需求，而社会工作产生和发展过程中所积淀的专业特质、实践经验为参与农村征迁治理提供了合理性解释。总的来看，从过往的历史沿革到时下的政策倡导，再到社会工作自身特质和治理经验的支持，社会工作参与农村征迁治理是深化社会治理、维护社会发展秩序的题中应有之义。

三、现实审视：农村征地拆迁中的主要问题

2020年国内部分地区施行的“合村并居”“农民上楼”等地方政策一度引发全社会的广泛关切与深入讨论。那么，征地拆迁究竟是怎样的一种现实存在？能在全社会范围内引发广泛关注，并在区域间产生不稳定因素。带着这样的疑问，我们以一种综合性视角来审视征迁现实，解蔽其中具有共性的复杂性问题与复合型风险。

（一）利益剥夺：地方政府与失地农民间的权益张力

从宏观机制层面来讲，征地拆迁背后运行着三大隐形机制——国家、村社与市场，而这三者在征迁场域中各有其主要代理主体：地方政府、失地农民与用地企业；并且内在地拥有各自不同且一定程度上相互悖离的利益自主性。地方政府在征地拆迁中有着多层次的权益考量，即对中央政府负责、为区域发展服务、提升个人政绩；用地企业的权益出发点是通过土地入市赚取更多的土地增值收益；失地农民的目标则是维护自身合法产权。客观来看，地方政府、失地农民和用地企业在角色扮演、权利禀赋和行动能力上差异显著，而三者维护和发展自身权益的能动特征则是一致的。不同主体间客观力量的差距经由利益自主性的驱动，便自然地形成了征迁场域中地方政府与失地农民间的权益冲突格局。现行土地制度背景下，政府享有对土地征收权和土地出让权的合法垄断，(29)孟存鸽：《农民公平分享征地增值收益的制度保障研究》，《理论导刊》2019年第6期。这也就意味着地方政府直接掌握着征地拆迁中有关定价标准、补偿方案和利益划分的主动权。而用地企业如果想要实现土地的商品化，就必须要同地方政府合作甚至结成联盟来完成土地征收。这样一来，征迁场域中三方主体的利益维护与利益发展就会演变为地方政府治权与失地农民产权间的权益冲突，而这一权益冲突本质上带有利益剥夺或相对利益剥夺的色彩。研究显示，在分配“农地转非”的增值收益中，地方政府及各部门约占60%-70%，村级集体组织约占25%-30%，经过层层利益剥夺后失地农民只能得到5%-10%的经济补偿。(30)杨帅、温铁军：《经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化——对中国改革开放以来“三次圈地”相关问题的实证分析》，《管理世界》2010年第4期。也有学者分析省级和城市层面的土地收益比例，结果发现集体（农民）、政府和开发商增值收益的平均比例分别为3.70∶22.32∶73.98 和4.21∶26.01∶69.78，(31)林瑞瑞、朱道林、刘晶、周鑫：《土地增值产生环节及收益分配关系研究》，《中国土地科学》2013年第2期。失地农民在土地收益分配中始终处于劣势。此外，基于“成本-收益”的对比分析，失地农民的成本转化率相较于地方政府和开发商也是最低的，即付出了大量的社会成本、精神成本和人力成本，而仅仅获得不甚乐观的经济收益。与同区域内其他无需拆迁的村民相比，失地农民共享区域发展成果的代价是迁居离群，这也直接造就了相对剥夺事实与相对剥夺感。这样一种非均衡、非协调、非对称性的利益分配格局势必会诱发更多的畸形利益观和利益追求方式，从而增强了征迁场域中的利益冲突。

（二）政治疏离：地方政府与失地农民间的关系张力

农村征地拆迁本质上是一场政治引领性的社会改造运动，在这场运动中施政主体与施政客体形成近距离、深层次且高频率的官民互动关系——但也是一对充满张力的、缺乏政治信任的非良性互动关系。从简约主义认识论出发，追溯征迁场域中政治信任缺失的主要原因是地方政府未能依照民众的预期路径行使公权力，期望与现实之间的落差导致失地农民对公权力产生不信任感。具体而言，首先，一些地方政府在开展征迁经济补偿时将经济考虑置顶于民众需求之上，最初制定的土地征收补偿标准总是低于最终的补偿标准，而且当有民众有所抵抗补偿金额才会有所提升，这也就意味着部分基层公权力的运作开始偏离以人民为中心的总宗旨。其次，地方政府在执行征迁政策时存在着遮蔽政策文本，弹性制定补偿标准、计算房屋面积、认定房屋等级的种种现象。(32)王福强：《政治嵌入行政：乡村拆迁补偿安置政策的“弹性运作”》，《求实》2020年第1期。不可否认，地方政府弹性执行征迁政策有利于弥补一般性政策在具体实践中的盲点，但也极易出现地方政府或其政治行为人通过政策的弹性执行来为自身牟利，挤压失地农民利益空间的情况。再次，地方政府在征迁过程中强势吸纳村民委员会成为自己的征迁工具，使得村民暂时失去表达公共意志、维护公众利益、践行民主政治的平台和途径。再者，地方政府在面对强烈抗拒征迁的村民时，往往会采取一些非正式的灰色手段，如放任社会闲散人员参与征地拆迁、重提村内之前的搁置事件作为要挟，以政府的其他惠民政策为交换条件等。权威地方政府在征迁过程中的政治价值异化、政策弹性执行、行政吸纳民主和灰色手段，严重地破坏了失地农民与地方政府间的信任结构，加之政治价值、政治知识和政治制度在基层的社会化程度较低，尚未拥有现代公民政治品格的失地农民难以客观、全面、理性地体认地方政府的政治实践。因此，失地农民将地方政府的行政行为片面地等同于执政党和中央政府的施政理念，进而在思维和行动上开始出现政治疏离的倾向，也可以认为这是通过政治渠道表达不满情绪的方式。他们将对地方政府的不满与疏远衍射到对公共组织、公共政策、官僚政府、政治价值乃至于政治共同体的态度上，也即对各类公共事务表现出冷漠、无关紧要、事不关己甚至是行为抵制的消极姿态，征迁领域的党群关系开始疏远，干群关系愈发紧张。

（三）社会缺位：基本公共服务供给与需求间的张力

长期以来，受“强政府、弱社会”政社结构的影响，征地拆迁领域中的利益分配、群众动员、公共服务和问题干预主要是在国家框架下依靠地方行政体系来完成的。在征地拆迁过程中，地方政府依靠其强大的服务供给系统为失地农民提供各类咨询服务、平台服务、生计服务、安全服务等。但应当注意，无论是从失地农民的视角还是从局外人的视角来看，地方政府在征迁场域中都是一种悖论性存在——既是征地拆迁的发起者，又是征迁矛盾的调停者；既是征迁增值利益的分配者，又是征迁增值利益的获益者。地方政府的二重性角色也就注定其在基本服务供给方面难以满足失地农民在各阶段各层次各维度的服务需求，而社会性力量又处于一种缺位或弱存在的状态：第一，内生性自组织失灵，民间村社的丰富性及基层社群的自我服务能力被忽视。村庄内部的宗族系统和村民委员会是内嵌于村社共同体的自组织，它们在对内的价值整合、意见统合、利益整合、群众动员、冲突调解、自我服务和对外的价值输出、意见表达、利益争取、共同行动等方面发挥着不可替代的作用。但是，政权建设对宗族体系的消解、(33)李翠玲：《祖先进城：武汉市郊一个村庄迁坟的文化逻辑》，《中国农业大学学报（社会科学版）》2015年第5期。地方政府对村委会的行政吸纳限制了村社的资源动员、社会参与和自我服务。第二，外来性社会组织缺席，地方政府的公共服务内容单一且乏力。囿于无限责任制的管理思维和对征迁利益的垄断思维，地方政府使用行政手段长期承担征迁领域服务供给任务，社会组织发挥作用的空间狭小，中介性角色的社会组织缺位，征迁领域缺乏高质量的官民对话、群体性冲突预警机制、失地农民上访处理机制，以及其他具有针对性的专业服务。第三，社会资本应用率低，难以构建有效的社会支持系统。尽管失地农民在乡土社会中积累了丰厚的社会资本，但在征迁背景下社会资本出现了不同程度的流失状况，(34)叶继红，孙崇明：《农民上楼：风险与治理——基于“结构-过程”的分析框架》，《浙江社会科学》2020年第3期。加之失地农民运用社会资本处理征迁问题的意识不强。所以，也就造成了各类社会资源难以进入征迁场域，无法对失地农民形成有效的社会支持系统。第四，志愿服务系统无法入场，志愿服务供给不畅。征迁场域作为一个相对封闭的环境，所有的外来力量都能引起它足够的警惕，志愿服务组织也不例外。因此，志愿服务组织在社会动员、社会保障、社会整合、社会教化和社会信任等方面的社会功能(35)廖恳：《论志愿服务的社会功能及其形成》，《中国青年研究》2012年第3期。被征迁场域中的各类主体所忽视，征迁场域内失地农民的服务需求无法得到全面照顾。

（四）文化冲击：社会变迁与文化秩序间的潜在张力

征地拆迁作为社会变迁的一种具体形式，它带来的不仅是由农村向城市转变的社会形态变化，而且更是对文化秩序的一种有力冲击——既对客观的物质文化造成冲击，又对主观性的制度和人的文化观念造成冲击。由征地拆迁带来的文化冲击主要表现在以下三个方面：其一，文化破坏风险。乡村社区作为乡土文化的重要载体，它拥有意蕴独特的物质性文化景观和非物质性文化符号，比如村落的结构布局、村舍民居、宗祠庙宇、古井老树、民俗节庆、乡风文明、村规民约和公共精神等。然而，征地拆迁导致物质性文化景象遭到破坏而消失、非物质性文化符号逐渐被消解，城市主义取向的征地拆迁对乡土文化秩序的破坏和威胁不得不引起重视。其二，文化适应困境。作为乡土文化承载活体，失地农民对本村社文化有着深刻的认同，乡土文化也早已成为其思考和行动的根本依据，征地拆迁带来的“被迫移民”，使得失地农民不得不迁居另一个文化系统，落入陌生的制度安排、行为逻辑和社会评价体系。陌生文化给失地农民带来的文化适应性问题如果不能得到应有的重视，心理问题或越轨行为的发生概率将大幅度提升。其三，文化滞后问题。奥格本认为文化滞后是社会变迁中文化集丛中的一部分会落后于其他部分而呈现呆滞的现象，也即是说文化系统中物质性文化与非物质性文化发生断裂与错位。(36)［美］威廉·费尔丁·奥格本：《社会变迁：关于文化和先天的本质》，王晓毅、陈育国译，杭州：浙江人民出版社，1989年，第106、107页。征地拆迁过后，一部分失地农民将会变为非农身份，将户口迁至城市当中，拥有乡土文化观念的他们生活在都市主义文化圈却无法与城市的思维方式和行为习惯对接。尽管从制度和环境上来说失地农民已经是身体和身份同时在场，但失地农民的观念却无法融入城市，这样一种文化滞后问题给失地农民带来诸多困扰。

总的来看，作为一种整体性社会事实，农村征地拆迁主要涉及经济层面的利益分配问题、政治层面的政民关系问题、社会层面的服务供给问题、文化层面的物质文化和精神文化的保育问题，这些问题并非单一存在的，而是彼此勾连、相互影响、共同作用的问题集合。

四、实践策略：社会工作参与农村征迁治理的模式与路径

迈克尔·伊拉特将专业知识划分为两类(37)Eraut.M，Developing Professional Knowledge and Competence，London：The Falmer Press，1994，pp.103-116.，一是实证研究揭示的命题性知识，也就是专业范畴内关于解释研究对象是什么的知识，比如社会工作在参与农村征迁治理中所体现的独特的价值理念、系统的学科理论、可操作的技术指南。另一类便是实践过程中关于如何做的知识，也就是综合考虑实践主体、实践目标、实践场域而采取的行动性知识，如社会工作参与农村征迁治理的模式与路径。

（一）社会工作参与农村征迁治理的模式探讨

社会工作参与农村征迁治理的模式选择主要是在“社工驻村”与“社工进村”之间进行的，前者是“零距离”参与治理，后者是“有距离”参与治理。(38)李伟：《农村社会工作参与乡村振兴：理念、模式与方法》，《河南社会科学》2019年第8期。“社工驻村”与“社工进村”各具优势也都有不足，单纯采取其中一种模式不足以克服征迁治理难题。因此，本文主张将两者相结合的社会工作参与征迁治理模式，也即在征地和拆房环节采取“社工驻村”的模式，在迁居环节采取“社工入‘村’”的模式。

社会工作向来有“驻村”服务的传统，在西方社会工作早期的“睦邻组织运动”中，就有入住贫民窟、和穷人做邻居的服务理念；在民国时期，晏阳初等知识分子在河北定县开展的平民教育运动，也提倡服务者与村民同吃共住，相互嵌入。“社工驻村”不仅是历史传统的要求，也是基于现实情况的需要——以“共在”增促彼此间的信任关系。(39)赵万林：《共在与信任：“社会工作的想象力”的基本内涵与实践意义》，《宁夏社会科学》2020年第2期。首先，每个村庄都在地理区位、组织规模、治理结构、风俗习惯上和其他村庄存在着差异，因而不存在通约性的服务方案，这就需要社会工作者通过驻村服务来探索适合本村的征迁治理方案。其次，社会工作者作为“局外人”的角色，想要了解村庄内部状况、取得村民信任都是极其困难的，只有“社工驻村”后的系统性、结构性和生活性融入，才能缓解“局外人”的尴尬。最后，征地和拆房环节是整个征迁治理的重点，矛盾尤为突出，“社工驻村”有利于第一时间了解和掌握村民的想法、需求及行动，并及时回应。而在迁居后的“社工入‘村’”，则是指社会工作者对搬迁后的村民进行回访，由于村庄已经被拆除，“进入村庄”已不再可能，但却可以进入村民新居对征迁后的遗留问题、附带问题加以关照。实际上，征地拆迁并非是短期就会平复的事情，它往往有着比较长的生命周期，短则几个月，长则几年甚至十几年，从而积累大量的矛盾和隐患。因而，“社工入‘村’”就显得十分必要，这是实现征迁末端治理的内在要求。

（二）社会工作参与农村征迁治理的路径探析

1.利益协调：社会工作协作下的利益表达机制构建

传统的征地拆迁研究一味地呼吁加强拆迁补偿机制的改善，提高拆迁补偿，其逻辑出发点是只要经济补偿到位，农村征迁问题就会迎刃而解。这是将复杂现实简约化处理的一种分析路径。事实上，应当进一步深度追问如何了解失地农民的利益诉求、如何让其表达出自身的合理利益诉求。而这个前提就是要构建以人民为中心的利益表达机制，优化失地农民的利益分配。第一，培养理性化的社会评价体系，营造友好型利益表达环境。社会公众对于拆迁户的利益诉求持有很大的偏见与贬抑，他们认为拆迁户争取利益的行为是罔顾大局和利欲熏心的表现，也即是说畸形的利益观驱使着社会大众从道德的角度对拆迁户进行价值矮化。这就需要社会工作力量联合其他正式和非正式力量，加强社会宣传与社会引导，强调各类利益之于我们生存和发展的关键作用，实现利益的世俗化（利益的去价值化），为失地农民争取自身合法利益营造公平理性的社会评价环境。第二，培育个体化的利益表达自主性，优化失地农民的利益表达意识、能力和途径。失地农民在维护自身利益时容易陷入过度谋利及利益表达失语、失能和失范的困局，此时社会工作应发挥引导者角色，一方面，积极引导失地农民摒弃“拆迁暴富”等不切实际的想法；另一方面，鼓励失地农民维护自身合理合法的权益诉求，引导他们勇于表达诉求、合理表达诉求，并加强失地农民利益表达的能力建设。第三，培植组织化利益表达方式，由社会工作充当失地农民的利益表达机制。社会工作以组织的形式为利益表达欠缺的失地农民发声，可以弥补失地农民利益表达的个体性、非理性、无序性和非制度性缺陷。更具优势的是，社会工作可以通过有效的社会调查和人文感知搜集失地农民的各项真实利益需求，关注失地农民的相对剥夺事实和相对剥夺感，并呼吁构建以人民为中心的利益表达机制，建立土地增值收益共享机制。

2.政治认同：社会工作参与下的官民信任结构重塑

征迁场域中所出现的政治疏离本质上是公权力的信任问题，它是失地农民与地方政府间信任结构消解后的结果，而当公权力缺乏公信力时，基层社会的稳定和党的执政基础都将受到威胁。因此，社会工作参与官民信任结构重塑就显得尤为迫切。第一，健全信息公开机制，解释政策文本。社会工作行动者协助地方政府及时、全面、真实地公开各项信息，依法保障失地农民的知情权，缩小地方政府与失地农民间的信息鸿沟。同时，地方政府应开放各级各类有关征地拆迁的政策文件，社会工作行动者则负责研究并向失地农民解释各类政策的内容和要求。第二，注重听取民情民意，尊重失地农民的表达权与参与权。只有广泛听取民意的决策才是具有执行基础的决策，即使最终的决策无法吸纳每个意见，也要将每个意见考虑在内，也即是广泛听取失地农民的意见，但要超越其中的偏见，而社会工作行动者则可以帮助搜集、整理、传达民情民意。第三，社会工作负责搭建第三方在场的理性沟通平台。平台建立的前提是，社会工作行动者在法治框架下规制地方政府及失地农民的灰色手段。应当注意地方政府和失地农民的分歧不可能全部消除，只能是由社会工作作为冲突预警、缓冲机制，鼓励双方通过意见交换、友好协商，以及开展高质量的讨论，来获得一个较为满意的结果。第四，以政府为名，开展社会工作服务。由政府购买服务项目或者开发社工岗位，使社会工作行动者进入到征迁领域为失地村民提供社会工作服务，接受到良好社会工作服务的失地农民将因政府的服务关怀，而减少对地方政府的负面看法。

3.社会在场：社会工作联动下的多中心协同治理

现代性社会治理理念强调社会参与、多元共治，强调征迁场域内的社会在场是对失地农民社会权利的一种真切关照。构建社会工作联动下的多元共治机制，重新厘定基层社会中的政社关系是实现社会在场、满足失地农民多元服务需求的现实路径。首先，积极培育农村自组织，形成内源式服务供给系统。无论是式微的宗族还是失去自主性的村委会，它们都仍保有部分话语权和行动能力，因此，社会工作行动者要积极重视对它们的组织整合，激发其内在的组织动力。同时，社会工作行动者也要善于发现村庄中拥有共同特征的群体，由此培育新的有机自组织。其次，以社会工作为主导，实现各类社会组织联动治理。地方政府应意识到自身治理和服务角色的局限性，主动让渡部分空间给以社会工作为代表的社会组织。社会工作入场后以其专业服务弥补行政服务之不足，而且还可以以资源链接者的身份邀请法律援助组织、生计培训组织、金融服务组织等，各类社会组织间彼此合作，共同为失地农民提供多元化服务。再次，社会工作行动者协助失地农民完成社会资本的整合与利用。要挖掘失地农民的社会关系网络资本，充分利用好其社会关系网络来完成基础的社会支持系统。此外，由于社会工作等社会组织的介入，失地农民的社会组织资本增量巨大，帮助失地农民与社会组织完成对接也是完善其社会支持系统的关键。最后，保障志愿服务组织的生存资源和发展机会，引导志愿服务组织发挥治理功能。在征迁治理中，社会工作倡导志愿服务组织入场，引导志愿服务组织明确工作范围及重点，协调志愿服务的开展，最大程度地发挥志愿服务在形成良好的社会道德风尚、发动广泛社会参与、创新社会政策等方面的作用。

4.文化整合：社会工作倡导下的文化复现与习得

征地拆迁给失地农民带来了物质、制度及观念层面的文化冲击，其中有些是不可修复的，有些可以通过另一种方式再现，有些则可以通过习得新的文化形态进行替代。因此，社会工作要有足够的文化敏感性，及时捕捉和回应失地农民文化方面的各类需求，实现征地拆迁整体性治理。首先，倡导再现物质类文化景观，留住“乡愁”。征地拆迁对房屋瓦舍、草木沟渠及公共场所等文化景象的破坏，同时也是对失地农民精神寄托的破坏。因而要再现失地农民的公共生活空间，留住“乡愁”。社会工作倡导相关部门重视这一问题，并积极寻求相关资源支持，如通过比例缩放建造以拆迁村庄为原型的主题公园，以拆迁村庄中的标志性建筑或元素为基础制作纪念品。其次，倡导社会关注失地农民的贡献，培育公共精神。失地农民因为社会整体需求而“被迫移民”，失去自己赖以生存的文化系统和公共社群。所以，社会工作行动者倡导全社会关注失地农民的奉献精神，通过各种方式铭记与宣传失地农民的贡献，如在拆迁村庄原址立下碑文纪念失地农民的贡献，将失地农民载入地方志。这将极大地促进失地农民公共精神的养成，也有利于在社会上树立乐于奉献的社会风气。再次，社会工作可以发挥社区教育功能，协助失地农民习得新的文化样态，破解文化适应难题。对于由文化差异带来的文化适应问题，社会工作行动者依托学校、社区、居委会、网络虚拟社区等平台开展开放性社区教育，帮助失地农民了解、学习、认可和融入新的文化系统。最后，加强观念引导，摆脱文化滞后困境。由于失地农民观念变化滞后于其身份转换，进而出现一系列不适行为，此时社会工作行动者应致力于引导失地农民加强身份认同，引导失地农民的思维观念自觉同非农身份相匹配。

五、总结与反思

为了摆脱传统征迁研究中征迁方与被征迁方互异、分歧、对立的二元分析框架的桎梏，本文主张农村征迁整体性治理，即：以大社会的治理思维综合分析征地拆迁中的利益划定、政治信任、公共服务与文化困境；以小社会的治理手段引入第三域的社会工作整体性推进征迁治理。然而，囿于篇幅限制、文章结构安排和笔者学术水平等因素，文中所涉及的相关议题尚未完全解决，有待进一步深入澄清。

其一，在对征迁场域的整体性审查中，本文以经济、政治、社会和文化为四维坐标展开析解，但仅限于在各自维度上的探讨，各个维度间的具体关联及互动机制隐而未彰。其二，本文未就社会工作的入场方式进行探讨，它是主动入场，还是被迫卷入，抑或是应邀参与，这都将深刻影响到社会工作本身的立场、态度及实践。其三，社会工作参与农村征迁治理的内在要求是协同治理，也即征地拆迁问题的解决需要党组织、政府、社会工作、失地农民、市场主体、社会力量等多元主体协同共治，而非社会工作包揽一切或领导其他主体。其四，本文从不同维度对社会工作为何及如何参与农村征迁治理做出了大量的解释，恐会给人一种社会工作在征迁治理中“无所不能”的错觉。然而，需要强调的是社会工作在征迁治理中并非全知、全智和全能的，它只能促进失地农民权利的部分实现、推动农村征地拆迁问题的有限解决。而在具体的征迁治理实践中，社会工作行动者可以提供领域广泛甚至是缺乏专业选择的社会工作服务，(40)高威威、姚云云：《“全能化服务”：社会工作本土发展的逻辑悖论与实践倾向——基于郑州市六家社工机构的调查研究》，《中共南京市委党校学报》2020年第4期。这并非是践行“社工万能论”，而是由社会工作在地化解决地方性难题的实践理性所决定的。此外，笔者在样本观察、思想厚度、知识体系和方法论等方面仍有较多不足，对农村征迁治理问题的认识难免有失偏颇，因此期待更多的学者和实务工作者加入到这一行列，深入探索社会工作参与农村征迁治理之可能。