改革开放初期的农业农村改革研究

刘志华

（天津大学 马克思主义学院，天津 300350）

邓小平同志历来高度重视发展“三农”事业和农业现代化，在1978年中共十一届三中全会后至1992年十四大前尤其如此。早在文革前的国民经济恢复时期，1962年7月7日，邓小平就曾强调：如果“农业搞不好，工业就没有希望”，因此，如果要争取财政经济状况的根本好转，必须从恢复农业着手[1]。1975年“全面整顿”时期，邓小平再次强调农业现代化的重大意义。9月15日，邓小平在全国农业学大寨会议开幕式上指出：四个现代化中“更加费劲的是农业现代化”，农业如果搞不好很可能拉国家建设的后腿[2]。进入改革开放新时期，特别是在政社分开后，出于稳定社会和发展经济的考虑，邓小平多次强调要发展“三农”事业。1984年6月21日邓小平指出，农村人口占全国人口的百分之八十，只要农民生活出现比较显著的改善，中国就稳定了[3]。6月30日邓小平强调：中国有百分之八十的人口住在农村，中国是否稳定首先要看农村是否稳定。“城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。”因此，中国从实际出发，首先解决农村问题[4]。1985年4月15日，邓小平指出：中国人口的百分之八十在农村，如果农民不能摆脱贫困生活，社会就不会安定，工商业和其他经济活动也难以发展。[5]1987年6月12日，邓小平指出：“改革和开放是从经济方面开始的，首先又是从农村开始的。”他解释：因为农村人口占我国人口的百分之八十，如果农村不稳定，整个政治局势就不稳定，如果农民没有摆脱贫困，就是我国没有摆脱贫困。[6]

1 改革开放初期农村土地制度改革

从1978年中共十一届三中全会召开后，到1985年人民公社体制解体前，中国的“三农”问题主要表现在土地制度方面，其焦点是人民公社体制与家庭联产承包责任制的此消彼长，涉及 “三农”事业生产关系的调整和生产力的改变。1985年4月15日邓小平这样总结之前几年的农村改革：“改革首先是从农村做起的，农村改革的内容总的说就是搞责任制，抛弃吃大锅饭的办法，调动农民的积极性。”[7]习近平总书记后来指出：“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的。”[8]

1.1 家庭联产承包责任制的推行

从农业合作化基本完成到20世纪60年代初，中国农民在不触动农村耕地集体所有制的前提下，曾经顽强地进行过三次家庭经营尝试，力图将农户劳动与收益直接挂钩。第一次尝试出现在1956—1957年高级社成立之初，第二次尝试出现在1959年人民公社建立后次年，第三次尝试出现在1961年国民经济最困难的一年。[9]20世纪60年代前期，根据调整后的中央文件精神，尤其是1962年2月13日《中共中央关于改变农村人民公社基本核算单位问题的指示》，“三级所有，队为基础”的农村耕地集体土地所有制建立起来，生产队（小队）成为基本核算单位并支配绝大部分农业生产资料、劳力和农产品，平均主义范围大大缩小。到1978年，全国共有人民公社52781个，拥有农业总收入的0.3%；生产大队69万个，拥有农业总收入的7%；481.6万个生产队（小队）是基本核算单位，拥有农业总收入的92.7%。[10]但是，生产队（小队）毕竟少则几十户多则数百户，农村平均主义仍然广泛存在于基本核算单位内部，导致农民生产积极性不高，粮食产量低位徘徊，农民温饱问题尚未解决。1978年全国人均粮食占有量大体上还只相当于1957年，农业人口年人均收入只有七十多元、有近四分之一的生产队社员在五十元以下，平均每个生产大队集体积累不到一万元，有的地方甚至不能维持简单再生产。[11]

在党的十一届三中全会召开前后，面对极其严峻的粮食问题，安徽与四川两省部分干部和农民，在不改变农村土地集体所有制的前提下，率先勇敢地冲破旧体制和旧观念束缚，开始实行“包干到组”“包干到户”“包产到户”等多种形式的责任制，将农户生产努力与其土地收益间接或直接挂钩，大大提高农民生产积极性与农业产量，许多农户“一年翻身”甚至“一季翻身”，从而拉开农村改革序幕。[12]邓小平后来回顾这段历史时强调：当时“有两个省带头”，分别是四川和安徽[13]。他强调，家庭联产承包责任制，“发明权是农民的”[14]，“由农民首先提出来”，“这是群众的智慧，集体的智慧。”[15]

然而，基层的改革尝试起初是不被允许的。1978年十一届三中全会通过的 《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定 （草案）》明确规定：“不许包产到户，不许分田单干。”1979年3月15日，《人民日报》发表题为《“三级所有，队为基础”应该稳定》的“读者来信”和“编者按”，读者来信批评包产到组等农业生产责任制，编者按则要求 “坚决纠正错误做法”。1979年4月3日中央31号文件这样解释不允许包产到户的理由：“包产到户，是指把主要作物的全部农活由个人承担，产量多少也完全由个人负责。它失去了集体劳动和统一经营的好处……本质上和分田单干没有多少差别，所以是一种倒退。”“搞了包产到户、分田单干的地方，要积极引导农民重新组织起来。”[16]1979年9月28日，中共中央修改并发出由十一届三中全会通过的《关于加快农业发展若干问题的决定》，一方面承认“农业近二十年来的发展速度不快”，农业问题具有“严重性、紧迫性”；另一方面却强调，只有因某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单独农户才能实行包产到户、其他地区则“不要包产到户”，任何地区都“不许分田单干”[17]。

在这个重大历史关头，邓小平表现出一位伟大政治家的巨大耐心与远见卓识。早在1962年7月7日，邓小平就曾引用一句四川话：“黄猫、黑猫，只要捉住老鼠就是好猫”，指出在生产关系上不能完全采取一种固定不变的形式，哪种形式能够调动群众的积极性、能够比较容易比较快地恢复和发展农业生产、群众愿意采取，就应该采取哪种形式；依据上述判断标准，“不合法的使它合法起来”，比如使包产到户合法化[18]。到1979年6月，邓小平在第五届全国人民代表大会第二次会议期间，同中共中央委员、中共安徽省委第一书记、安徽省革命委员会主任万里谈话，就他汇报安徽农村一些地方已经搞起包产到户但有人反对一事，发表意见说：“不要争论”“就实事求是干下去”[19]。1980年4月2日邓小平同胡耀邦、万里、姚依林、邓力群在谈到农业问题时说：即使没有多少农业投资，只要出台受农民欢迎的政策，就能发挥群众积极性，扩大农业增产潜力。因此，要“靠政策”。具体而言，政策要放宽，农村土地可包给组或者个人，“这不会影响我们制度的社会主义性质。”要“解放思想”“不用怕”[20]。1980年5月31日邓小平同胡乔木、邓力群谈话时明确表示：包产到户效果很好而且不会损害集体经济，有助于发展农业生产、农村社会分工与商品经济，有助于巩固集体经济并使集体化从低水平发展到高水平。他还强调要“从当地具体条件和群众意愿出发”[21]。1981年8月26日，邓小平会见台湾、香港知名人士傅朝枢时明确回答：“‘包产到户’是社会主义制度下责任制的一种形式，没有剥削，没有违背集体所有的原则，可以调动人民的积极性，体现了按劳分配的社会主义原则，有利于发展社会主义经济，不是搞资本主义。”[22]邓小平后来回顾这段历史时强调：家庭联产承包责任制由农民首先提出来的，“我的功劳是把这些新事物概括起来，加以提倡。”[23]

邓小平这样旗帜鲜明地支持农业生产责任制改革尝试，作用巨大。可以想像，如果没有邓小平的远见卓识和强力支持，农村的家庭联产承包责任制就很可能被扼杀在摇篮之中，或者被大大推迟[24]。1980年9月27日，中共中央印发第75号文件即《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，首次指出：就全国而论，“在生产队领导下实行的包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕。”[25]杜润生后来高度评价这份文件，将其视为改革真正展开的起点[26]。1982年元旦，中央一号文件批转《全国农村工作会议纪要》，明确规定：“集体经济要建立生产责任制也是长期不变的”；当时出现的包产到户或到组、包干到户或到组、小段包工定额计酬、专业承包联产计酬、联产到劳等各种形式农业生产责任制，都属于社会主义集体经济的范畴；“不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。”[27]有个农民听了文件传达后说：“这会儿上级主意说得在理，合乎庄稼人心意。”[28]

在上述多种形式农业生产责任制中，包产、包干到户的“双包”制统分结合，土地所有权和发包权归村集体，但承包权和经营权归农户，农户自负盈亏，具有独到优势。在邓小平和中央的认可和推动下，实行包产到户和包干到户的生产队所占比重，从1980年的一半，上升到1982年6月的86.7%。[29]包产、包干到户迅速成为农村家庭联产承包责任制的主要形式。与包产到户相比，包干到户（又称“大包干”）更受农民欢迎。因为大包干承包的并非分解到户的农业产量，而是分解到户的农业税费（包括国家的征购和集体的提留），农户成为完全独立的农业经营主体，能够自主安排种植结构并直接享有除农业税费外的农业产量。“大包干，大包干，直来直去不拐弯；交够国家的，留足集体的，剩下全是自己的。”有学者将后三句话形象地类比为“农民向国家提出的‘赎买’要求：以保证‘交够国家的、留足集体的’为前提，换取一个将农业的集体统一经营改为家庭承包经营的体制。”[30]“剩下的”或超产的劳动成果不再由基本核算单位生产队（小队）按工分分配给各农户，彻底摆脱生产队（小队）内部的平均主义因素。1983年初，实行“双包”制的生产队占生产队总数的93%，其中绝大部分是包干到户。[31]

1983年和1984年中央一号文件，继续肯定并推动以联产承包制为主要表现的农业生产责任制。1983年中央一号文件指出：十一届三中全会以来农村“影响最深远”的重大变化，是普遍实行多种形式农业生产责任制，其中联产承包制越来越成为“主要形式”。[32]1984年中央一号文件规定 “继续稳定和完善联产承包责任制”，“土地承包期一般应在十五年以上”；在延长承包期以前，农村集体可根据农民要求，以“大稳定，小调整”原则统一调整耕地；社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容。[33]到1984年底，全国实行联产承包责任制的队和户，分别占比99%和96.6%。[34]

农业生产责任制特别是家庭联产承包责任制，极大地提高了农户生产积极性和土地生产率。1979年到1984年，中国年均增产粮食171亿公斤；到1984年，中国粮食产量达4073亿公斤，人均粮食产量393公斤，接近世界人均水平。[35]1979年到1984年，中国稻谷产量从14375万吨增至17826万吨，小麦产量从6273万吨增至8782万吨，玉米产量从6004万吨增至7341万吨，油料产量从643.5万吨增至1191.0万吨，[36]人均油料产量从13.3斤增至23.1斤，猪牛羊肉总产量从1062.4万吨增至1540.6万吨，人均猪牛羊肉产量从21.9斤增至29.9斤[37]。人民的营养水平明显提高。

1.2 人民公社体制的解体

1957年莫斯科会议后，毛泽东、中共和新中国在国际共运和社会主义阵营中的影响力继续扩大，毛泽东力求探索出一条更快更好的社会主义建设道路，以引领社会主义阵营和国际共运，于是在1958年发动大跃进和人民公社化运动。人民公社的基本特点是政社合一与一大二公。公社一级既是基层政权，又是最高层次的农村集体经济组织，其第一个性质控制着第二个性质；这种政社合一的组织架构，使公社一级在1962年前能够轻松剥夺下级农村集体经济组织——生产大队和生产队（小队）的生产自主权，不断抽调和无偿占有农民的生产资料、劳力和农产品，迅速加剧在高级农业生产合作社时期就已广泛存在的平均主义和分配不公。“一大”指地域方面的公有，即公有范围。人民公社化运动片面强调人多力量大，一味扩大公有范围，通常将几十个高级农业合作社（小社）合并为一个人民公社（大社）。“二公”指财产方面的公有，即公有程度。初期的多数人民公社，片面提高公有程度，不仅将原本归属小农所有的住房、宅基地、自留地、自留山、炊具、粮食、自养禽畜、自种蔬菜等私人财产收归集体所有，而且大有废除集体所有制并向全民所有制过渡之势。政社合一与一大二公的人民公社，力图提高农业生产力并加强政府对农村人力物力的调动能力，可以说是乡村农业生产关系、社会组织和政治动员方面的“大跃进”，挫伤了社员生产积极性，造成村民消极怠工，加剧乡村普遍贫困，甚至造成饥荒。面对极其严重的经济困难特别是粮食短缺，中央在20世纪60年代前期大力纠“左”，确立“三级所有，队为基础”的生产资料所有制[38]，制止公社一级无偿征调下级农村集体经济组织和农户的生产资料、劳力和农产品，废除公共食堂和农村按需分配制度，恢复社员自留地和家庭副业。尽管中央只是退了半步，却将平均主义范围从公社一级缩小至生产队 （小队），使农民的劳动付出和所得的关系更加直接，因此收效显著。然而，在纠“左”过程中，尽管限制人民公社过度提高公有程度和扩大公有范围，却始终对社员自留地和家庭副业持怀疑态度。文革时期各地试图提高“一大二公”程度，限制甚至取消自留地和农村家庭副业，这种做法实际上是对六十年代初期人民公社体制一系列合理调整的否定。

以包干到户这种家庭经营为主要形式的农村家庭联产承包责任制，削弱甚至抛弃基本核算单位在农业生产中的组织、监督、核算和分配职能，进而冲击在集体经营基础上建立的人民公社体制。在这种情况下，邓小平因势利导，不断发声，提倡改革乃至废除人民公社体制。早在1962年7月7日，邓小平就赞成改革人民公社体制，主张恢复乡并压缩乡村行政队伍，这样做“最大的好处”是，不但可以把挤占农民的口粮大大减少，而且可以改善党群关系。[39]到1981年9月2日，邓小平在中共中央政治局会议上讲：农村政社分开这件事情“要做”，而且“不能太迟”[40]。1983年5月22日邓小平指出：“政社合一”的人民公社既是经济组织又是政治组织，其“一大二公”的特点与农村目前很低的生产水平不相适应；强调农村“政社分开是正确的”。[41]

在农村改革实践与邓小平的双重推动下，1982年中共十二大后，经济体制改革全面展开，家庭联产承包责任制迅速成为农业生产责任制的主要形式，农户在承包耕地后普遍自主安排劳动时间、自主确立种植结构、自主决定复种指数，自主承担农业税费，自主享有剩余产品，导致以集体劳动为特征的人民公社体制走到尽头。“家庭联产承包责任制的普遍推行，从根本上动摇了‘三级所有、队为基础’和政社合一的人民公社体制，彻底的改革势在必行。”[42]1982年12月，五届全国人大五次会议通过的新宪法，规定改变农村人民公社政社合一体制，设立乡政府作为基层政权，普遍成立村民委员会作为群众性自治组织。1983年10月中共中央、国务院发出 《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，宣布废除人民公社体制，建立乡（镇）政府作为基层政权，同时成立村民委员会作为村民自治组织；到1984年底，全国基本完成政社分设，建立9.1万个乡（镇）政府，92.7万个村民委员会；到1985年春，撤社建乡（镇）工作完成，自1958年以来延续27年之久的人民公社体制至此不复存在。[43]

1.3 邓小平的“两个飞跃”论断

1989年秋邓小平从领导岗位退下来后，又发展了他的农业现代化思想，尤其是提出“两个飞跃”的重要论断。1990年3月3日，邓小平在住地同江泽民、杨尚昆、李鹏等谈话。在谈到农业问题时说：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”[44]1992年7月23、24日，邓小平在审阅中共十四大报告稿时，再度强调“两个飞跃”论断。关于第二个飞跃，邓小平指出，“就是过一百年二百年，最终还是要走这条路。”但是不要勉强、不要一股风，如果农民现在还没有提出这个问题就不要着急；当然，如果条件成熟了，农民自愿，也不要去阻碍。[45]

2008年10月12日中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》写道：“家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变”，“统一经营要向发展农户联合和合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变”[46]。上述“两个转变”的提法，实际上是对邓小平“两个飞跃”重要论断的继承和发展。

2 改革开放初期农村经济结构的调整

改革开放初期农村经济结构的调整，主要包括两个层次的问题，一是依靠政策和科学来推进农业现代化，二是发展乡镇企业与农村非农产业。

2.1 农业现代化“一靠政策，二靠科学”

改革开放初期，邓小平多次强调，实现农业现代化，要靠政策和科学。1980年7月23日，邓小平在郑州听取中共河南省委负责人汇报工作时指出：若要发展农村，应注意两点：一是政策要正确，因为政策威力大，正确的农村政策可以调动农民生产积极性；二是科学种田。[47]他此次谈的科学，侧重良种。1982年，邓小平多次论及政策和科学在农业中的重大作用。3月26日，邓小平指出：政策只能解决一段时间的问题，农业还要靠科学。[48]他此次谈的科学，侧重肥料。8月10日邓小平指出：“农业第一靠政策，第二靠科学。”[49]10月14日邓小平指出：“农业的发展一靠政策，二靠科学。”他认为，科技的发展和作用无穷无尽。[50]11月15日，邓小平对美国前驻中国大使、密执安州大学教授伍德科克说：第一靠政策，包括因地制宜，实行自主权、责任制这些政策；第二靠科学。[51]当天他再次强调良种与肥料的作用。在退休前夕和退休后，邓小平仍然强调政策与科学。1989年6月16日，邓小平在退休前夕同江泽民、李鹏、乔石、姚依林、宋平、李瑞环、杨尚昆、万里谈话时指出：农业“最终可能是科学解决问题”[52]；1992年1—2月邓小平在南方谈话中强调：“城乡改革的基本政策，要长期保持稳定。”“有了这一条，中国就大有希望。”[53]

2.2 乡镇企业崛起与农村非农产业发展

随着家庭联产承包责任制广泛实施与人民公社体制解体，农村出现大量富余劳力，农民也获得一定的迁移自由，因此大批农民不再固着于耕地上从事农业生产，而是在短缺经济形势下从事获利较高的工商业和服务业。在这种情况下，集体的、个体的和私营的乡镇企业在农村开始出现。以集体的乡镇企业为例。1978—1983年，乡镇集体企业从业人员从2826.56万增至3234.64万，营业额从431.46亿元增至928.70亿元，增加值从209.39亿元增至408.14亿元，利润额从95.33亿元增至136.69亿元。[54]1984年3月1日中共中央、国务院转发农牧渔业部和部党组《关于开创社队企业新局面的报告》的通知，赞扬乡镇企业即“社（乡）队举办的企业、部分社员联营的合作企业、其他形式的合作企业和个体企业”有利于多种经营、以工补农、实现农民离土不离乡和妥善安排不断出现的多余劳力[55]。

邓小平敏锐地觉察到乡镇企业在解决农村富余劳动力就业、增加农民收入等方面的巨大作用，曾多次给予高度评价和大力提倡。1985年11月19日邓小平指出：发展乡镇工业是农村改革的一大特点，有助于容纳农业剩余劳动力，“这个路子走对了”。[56]1986年5月10日他指出：农村改革中农工结合局面和“乡镇工业”普遍出现，容纳农村剩余劳动力，“这是我们成功经验中很重要的一点”[57]。1987年3月27日他说：大量农业劳动力转移到新兴城镇和中小企业，这恐怕是“必由之路”[58]。1987年6月12日他说：乡镇企业的异军突起，是农村改革中“我们完全没有预料到的最大的收获”[59]。1987年8月29日他指出：改革开放后，农村有些变化出乎预料，那就是乡镇企业的发展，乡镇企业容纳农村一半剩余劳动力。他强调，发展乡镇企业并非领导人出的主意，而是基层农业单位和农民创造的，“把权力下放给基层和人民，这就是最大的民主。”[60]

在邓小平和中央的支持下，到1987年，全国乡镇企业从业人数达8805万，产值占当年农村总产值的50.51%，首次超过农业产值。[61]1988年，乡镇企业总数达1888.16万家，从业人数9545.46万，营业额达6120.70亿元，附加值达1742.38亿元。[62]乡镇企业有助于提高农村的工业化和商品经济水平，有助于增加财政收入、提高政府效能，有助于增加农民收入、提高其生活质量，有助于提高城镇化水平，是改革开放初期我国经济的一支生力军。

3 小结

改革开放的星星之火始于农村。改革开放初期，在部分农民首创精神的带动下，在邓小平的果断支持下，家庭联产承包责任制广泛推行，人民公社体制最终消解，农业现代化既靠政策又靠科学，乡镇企业异军突起。这一时期农村土地制度改革和经济结构调整有声有色，农民生产积极性空前提高，农业产量、农业收入和非农收入大幅增加，农业农村现代化取得显著进展。