习近平法治思想中党规与国法的衔接协调

董 旭

政治学法学研究

习近平法治思想中党规与国法的衔接协调

董 旭

（河北大学 法学院，河北 保定 071000）

推进党内法规与国家法律的衔接协调是习近平法治思想中有关党内法规的重要理论，党内法规与国家法律既存在价值取向的一致性，也存在调整对象、调整范围、保障方式等方面的差别，两者相互区别又相辅相成。这就需要我们在认识两者关系的基础上，借鉴国家法律体系建设的先进经验，推动党内法规的体系化建设，并促进党内法规体系与国家法律体系的双向衔接。

习近平法治思想；党内法规；国家法律

党内法规体系与国家法律体系不仅对于依法治国、依规治党具有重要作用，也对于在党的领导下推进国家治理体系现代化具有重要意义[1]。同步推进国家法律体系与党内法规体系发展命题的提出，可追溯到2014年召开的党的第十八届四中全会，此次会议将两者都纳入到中国特色社会主义法治体系发展的框架中，并进一步深刻阐释了“党内法规与国家法律衔接协调”等关键性问题在实现法治中国建设中的重要性。

尽管我国已经建成了体系完整、运行规范的国家法律体系，但党内法规体系的相关研究和建设仍然处于不完备状态，这不仅不利于党执政方式的优化，也导致了党内法规与国家法律之间的衔接协调不畅。在全面推进依法治国的背景下，我们需要跳出“国家法律中心主义”和传统的“党建理论”的思维定势，从国家治理体系现代化的角度，以推进并实现党内法规的体系化建设为基点，发挥党内法规的保障和补充作用，推进党内法规体系与国家法律体系的衔接协调[2]。这既是习近平法治思想的重要内涵，也是加强党的执政能力建设，推进依法治国和依规治党相统一的重要保障。

一、党内法规与国家法律在法治体系中的定位

由于党内法规的相关研究仍在起步阶段，一些党内法规研究的基础概念界定在学界没有共识。本文采用的是广义的党内法规的概念，除了论及作为党的主张与规章制度高级形态的“党内法规”，《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）中所界定的“规范性文件”也涵盖在本文讨论的范畴。通过2019年修改后的《中国共产党党内法规制定条例》（以下称《制定条例》）的相关界定可知，狭义的党内法规是指党的中央组织、中央各部门及省级地方党组织制定的在党组织范围具有普遍约束力、规范党组织和党员行为的规范。根据《备案规定》第2条的规定，党的规范性文件是在一种效力位阶较低的规范，是中央和省级各党组织从上而下贯彻党组织的意志、履行党内职责过程中形成的意见、通知等。需要注意的是，党内法规与规范性文件都具有普遍约束力，能够在党依法执政和依规治党的过程中反复适用，具有社会规则的一般特性，从根本上区别于政策性和政治性较强的党的主张[3]。而国家法律体现了较强的国家属性和公权力属性，由国家机关制定并以强制力保证实施。明确党内法规和国家法律在我国法治体系中的定位，认清两者的一致性和差异性，对于推进依规治党和依法治国的一体化建设具有基础性意义。

（一）党内法规与国家法律的一致性

党内法规和国家法律都根植于党领导人民进行革命、改革和建设的伟大历程中，这既发轫于党从人民群众中来的属性，也表现在党为人民服务的宗旨中，因此两者都是党的主张和人民意志的统一，具有根本价值和服务依法治国总体目标上的同一性。

1. 党内法规与国家法律根本价值上的同一性

作为中国特色社会主义法治体系组成部分的党内法规和国家法律，两者的根本内容都是以人民为中心，体现人民的利益。中国共产党在长期的奋斗历程中，坚持来自于人民并服务于人民，以人民的根本利益为导向，领导人民进行革命、改革和建设。而作为依规治党重要依据的党内法规包含了党章和党的方针政策等一系列规范，并将广大人民群众的利益需求吸收并体现为党的意志。党领导人民制定和实施国家法律的过程，同样体现了党坚持在实践中贯彻将“党的主张和人民意志统一于法治实践”的法治理念，这不仅表现在我国坚持并贯彻人民代表大会制度，在最高国家权力机关运作中体现并广泛吸收人民意志，也表现在党领导一以贯之地在改革和建设中将人民的利益诉求转化为党的主张，并在国家机关运作中依照法定程序将党的主张上升为国家意志。

2. 党内法规和国家法律的建设统一于依法治国的总体目标

中国特色社会主义法治体系保持生机和活力的重要原因之一是党内法规体系与国家法律体系发挥着互相补充、互相保障的作用，这既构成了我国法治建设的鲜明特征，也有利于在社会主义法治建设中全面贯彻党的领导[4]。第一，党内法规是国家法律的重要补充，能够更好地弥补国家法律体系在推进国家治理体系现代化中的不足。党内法规体系作为依规治党的核心规范，具有灵活性、针对性和实效性等优势，能够将改革发展过程中的社会需求及时在党内试点，并总结实践经验依法上升为国家意志，有效弥补国家法律本身的滞后性。同时，建设完备的党内法规体系有利于更好地从严治党，保持党的先进性和纯洁性，发挥党组织和党员的模范带头作用，做到依法治国和以德治国相结合，更好地促进全面推进依法治国目标的实现。第二，社会主义法治建设需要完备的党内法规予以支撑和保障。将党的领导贯彻依法治国全过程是我国法治事业建设的重要保证，这对党内治理提出了更高的要求。因此，作为依规治党重要依据的党内法规，对于贯彻党的意志和法治事业的发展具有重要的保障作用。

（二）党内法规与国家法律的差异性

党内法规与国家法律相辅相成，既存在规范的一般特性，也存在调整范围、规范特点以及保障方式的不同。认识党内法规与国家法律的差异性是二者发展的前提，也是促进二者衔接协调的重要保证。

1. 效力范围不同

党内法规主要涉及的是执政党自身的建设，调整的是党员和党组织的活动。例如，《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规。党内法规的效力范围仅限定在党组织内部，而国家法律则拘束国家主权范围内所有的公民和其他组织，调整我国主权范围内所有的法律关系。需注意的是，一般党内法规仅适用于党内而不适用于党外，但由于党作为执政党的性质，也存在与国家法律调整范围相重合的党内法规，这类规范主要涉及党管人事、党管干部、党管军事、党管意识形态等重要领域。这类党内法规主要表现为党的机关与国家机关联合发文[5]。广义上的党政联合发文是指党的机关在某些关系国家安全与国计民生的重大领域，与国家行政机关、监察机关、司法机关等国家机关和其他重要领域的组织团体联合发文，亦有学者将广义上的党政联合发文称为混合型党规。狭义的党政联合发文仅指党的机关与国家行政机关联合行文的文件。本文从广义上的党政联合发文进行讨论。从数据上来看，这类规范约占党内法规的14%。且该类党政联合发文在我国重点领域的党政机关日益融合的趋势下，其数量还有可能进一步上升。该类规范法律性质尚未明确划分，存在权限不清、界限不明等问题，不利于推动党内法规和国家法律的衔接协调。

2. 规范特点不同

党内法规作为依规治党的重要依据，是政治性和规范性的结合体，从性质上区别于国家法律，由此也导致两者的规范内容的特点不同。具体表现为：首先，在规范表述上，党内法规并不像法律规范那样具有严格的规范结构，党内法规的规范逻辑并不严格地遵守法律规范的假定条件、行为模式、法律后果三要素。党内法规不仅存在一些“适当”“视情况”等模糊的表述，也存在一些政治宣示性的表述。其次，在规范内容上，尽管国家法律的法律效力高于党内法规，但党内法规对党员的要求严于国家法律。一方面，党内法规在中国特色社会主义法治体系中贯彻实施，仍然要遵守宪法、法律至上的基本原则。例如，《中国共产党章程》明确规定，党组织及党员的活动应当在国家法律规定的范围内开展，遵守宪法和法律的强制性效力规定。《中华人民共和国宪法》也规定，任何政党和社会团体都必须遵守宪法和法律。另一方面，党内法规严于国家法律。例如，党章对党员提出了更高的道德要求，要求党员吃苦在前、享受在后，在出现困难与危险时奋战在第一线，体现出与国家法律明显不同的“义务本位”特征。这种要求既是依规治党和从严治党的必然要求，也是保持中国共产党作为执政党的先进性、纯洁性的重要考量[6]。需要注意的是，“严于”也需要以党员作为公民的基本权利和义务为界限，党规既不能减损党员在国家法律中规定的基本权利，也不能增加国家法律对其规定的基本义务。

3. 保障方式不同

国家法律的制定机关是宪法和法律所授权的立法机关，其权力来源于人民的授权，以国家强制力保证实施，违反国家法律则需承担民事责任、行政责任以及刑事责任。而党内法规是由中央及地方各级党组织制定的，仅具有在党组织内适用的效力，因此也就没有国家立法的性质。党内法规的实施主要依靠党员的道德自觉和相关的纪律，以政治上的强制力作为保障，属于不依靠国家强制力保障实施的“软法”，这主要表现为以《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》等法规通过党内纪律监督的手段为其实施提供重要的政治纪律保障。值得注意的是，随着党内法规涉及党外事务的情况越来越多，部分党规也逐渐具备了“硬法”的色彩，有的学者也将其称为“坚硬的软法”。例如，中共中央和国务院联合印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》，由于该规范所涉及的调整关系并不局限于党组织内部，这使得该类党规对党外的国家事务具有一定的影响效力[7]。

二、党内法规与国家法律衔接协调中的问题

党内法规与国家法律的衔接协调不仅是新时代处理好党政关系的重要要求，也是使我国法治建设迈上新台阶的必经之路[8]。一方面，要保证国家法律与党内法规都建设完备、运行顺畅，使它们在法治体系中发挥其应有的作用，而党内法规体系自身建设不足是导致党内法规与国家法律衔接协调不畅的重要原因。尽管在建党之初，中国共产党就意识到了党内法规建设的重要性，但党内法规的体系化建设是在党的十八大上作为习近平法治思想的重要内容之一被提出的。另一方面，作为并轨运行的两种规范，党内法规单方面的建设不足也影响了国家法律体系，使得法治体系中出现党内法规体系与国家法律体系不能较好衔接协调的情形，不利于依法治国和依规治党的统一。

（一）党内法规的体系化建设不足

党内法规体系是一个体系庞大、特色鲜明的有机整体，其建设既包括横向上条文本身的规范性建设，也包括纵向上以法律体系为参照推进党内法规效力位阶以及具体规范在适用上的建设。因此，本文从这两个角度进行分析，找出我国党内法规体系建设的问题。

1. 横向的规范性建设不足

首先，党内法规的形式科学化建设不足。假定条件、行为模式、法律后果是在学界内受认可的法律规范逻辑构成的三要素，尽管在党内法规体系并不必然严格遵守法律规范的“三要素构成”，这表现在既存在需要以规范的条款内容表述的党内法规，也存在不需要以规范的条款形式表述的决定、意见等规范性文件。但从实际运行来看，该种情况导致了党内法规的实施效果存在一定问题，既存在党内法规的条款规范性不足的情况，也存在个别重大事项应当制定党内法规予以规定而制定了规范性文件的情况。具体表现在：第一，作为党的主张和规章制度高级形态的党内法规在制定层级、适用效力等方面都高于形式灵活、内容简要的党的规范性文件，然而该类党内法规很多都不具备完整的规范形态，未能做到形式科学、语句规范明确。其内容之中也不乏“适当”“适度”“视情况”等模糊不清的用语，使得一些党内法规缺乏实际上的可操作性。第二，对于本应该采取规范性条款规定的重大事项，采取了非规范性的文件予以规定，这既不利于党内法规本身的规范性建设，也折损了党内法规的权威。例如，《制定条例》第3条规定，涉及党的重大问题，应当由中央党内法规予以规定，即以党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则七种规范性文件体现。然而，2009年颁布实施的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中，包含了党的发展建设重大问题的同时，仍然使用了“决定”这一形式进行规定，这既不利于党内法规的规范化建设，也不利于维护党的权威。

其次，党内法规内容重叠冗杂，“碎片化”现象严重。党内法规的内容重叠是指，由于党内法规制定主体和层级效力不明晰，使得党内法规的规范事项存在冗杂和重叠。党内法规是对党的建设和工作经验的反映和总结，由于党在治国理政的过程中发挥越来越大的作用，党内法规的数量也逐渐呈现增长趋势，这也导致了党内法规的规定相互重叠，甚至出现相互冲突的现象。例如，改革开放以来，全国省市区以上党委和部门制定的反腐倡廉法规和文件曾多达3 000多件，要么各有侧重，要么相互移植，导致系统性和规范性缺乏，不仅不利于党内法规体系的建设，也缺乏实践中的可操作性。

2. 纵向的体系化建设不足

首先，党内法规在制定主体及其制定权限方面的规定需要进一步完善。党内法规制定主体及制定权限的划分是确保党内法规体系成为一个逻辑自洽、运行有序的规范体系的前提，制定主体及制定权限的不明确无疑会损害党内法规的体系化建设。尽管《制定条例》中规定了党内法规的效力位阶，即以党章为核心，包含了中央党内法规、部门党内法规以及地方党内法规在内的四级效力位阶，但该《制定条例》仅根据党内法规的制定主体确定了党内法规的效力位阶，尚未对不同制定主体的具体内涵以及不同主体的制定权限做出明确规定。例如，尽管《制定条例》第3条规定了应当由中央党内法规制定的事项范围，但对于何为“党的中央组织”“中央各部门”未做出规定。需要注意的是，除了党的中央组织之外，其他党内法规制定主体应当具有何种制定权限也没有明确的规定[9]。

其次，党内法规效力位阶的构建不够完善。构建一个自上而下、封闭自洽的效力位阶体系是保证党内法规在党组织内统一适用的重要前提，该种效力位阶不仅包括根据不同层级的制定主体所制定的不同效力的党内法规，也包括了同一制定主体制定具体文件产生的不同效力。如前所述，《制定条例》初步规定了以党章为核心的“四级效力位阶”，在第4条中规定了党章、准则、条例、规定、规则、办法、细则七种党内法规的名称，并规定了该七种党内法规的规范事项，但《制定条例》尚未对该七种党内法规的效力做出具体规定。具体来讲，《制定条例》仅规定了哪几类主体有权制定规则、规定、办法、细则，而未对这四类党内法规之间的效力如何作出明确规定。除此之外，对于规则、规定、办法、细则之外的准则和条例之间的效力位阶如何，也未明确规定。这不仅导致了党内法规效力位阶上的混乱，也给党内法规的备案审查和适用带来一定难题。需要注意的是，现实中存在着大量法律性质仍未明确的党政联合发文，这既包括中央层面的党政机关联合发文，也包括地方层面的党政联合发文，若该类规范性文件属于党内法规体系的范畴，该类发文在党内法规体系中应当如何定位，不同层级的党政联合发文其效力位阶如何明确，都是需要进一步讨论的问题。

（二）党内法规与国家法律的衔接协调不畅

党内法规体系与国家法律体系的衔接协调是习近平法治思想中有关党内法规论述方面的重要内容，也是贯彻党的意志、加强党的领导的重要保障。两者之间的衔接协调不畅以及部分领域党规国法不分的乱象，是推进依法治国和依规治党过程中需要进一步讨论的问题。

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1. 党内法规与国家法律衔接协调不畅

党内法规体系与国家法律体系作为党治国理政的重要依据并轨运行于中国特色社会主义法治实践中，两者的有效衔接和协调既是保持党的先进性和纯洁性的重要保障，也是法治秩序运行稳定的基本前提。然而，由于党内法规体系的建设尚未完善，两者之间的界限也尚未厘清，导致了党内法规与国家法律的不衔接、不协调的情况。具体表现在：第一，党内法规和国家法律对相同的事项规定模糊或者不一致，且无有效的互动解决机制，导致了党内法规与国家法律的不协调。例如，《地方组织法》规定县级以上的国家权力机关有权就本行政区域内的重点问题作出讨论和决策。而中共中央颁布并实施于2015年之前的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》中也作出了类似的规定，即地方党委委员会涉及本地区的重大问题时，有权讨论并决策。党的机关和国家机关在本地区重点领域的决策权力该如何协调成为横在党内法规和国家法律之间的问题。第二，党内法规与国家法律在执政权力运行程序与国家权力运行程序、党纪责任与法律责任的衔接等方面存在着一定程度的问题。例如，在涉及公职人员职务违法问题的调查时，纪委机关在该过程中取得的证据如何与刑事程序进行衔接，合法证据的认定标准如何与国家法律的相关规定相统一。

2. 存在党内法规与国家法律不分的问题

由于党内法规和国家法律在制定方式、规范内容等方面存在较大的差异性，这也决定了两者应当在各自的调整范围内发挥作用。然而，党内法规中涉及党对国家事务领导的部分党内法规未能严格遵守其界限，通过党政联合发文的形式直接对党外事务做出了规定。尽管该类党政联合发文体现了党的领导融入国家政权的中国特色，且在规范制定成本和发挥制度化实效等方面具有较大优点，但其在法治体系中的矛盾性也是不言而喻的[10]。具体表现在：第一，党政联合发文的性质难以界分。从制定依据上来看，《制定条例》仅规定了党内法规的制定主体为中央党组织和地方党组织，既未规定党政联合发文这类规范，也未规定何种主体有权制定党政联合发文。《立法法》也并没有明确授权有关国家机关制定该类党政联合行文的规范。仅有《党政机关公文处理工作条例》这一规范性文件对这类联合署名的发文进行了规范制定上的初步界定，但该工作条例本身就属于党的机关与行政机关联合印发的文件，在该类规范的法律性质存疑的同时，也依然使得该类发文没有正当的法律授权依据。第二，党政联合发文的制定主体和制定权限不明确。目前，我国并没有对党政联合发文的制定主体和制定权限进行有效规定的规范性文件，《党政机关公文处理工作条例》也仅粗略地作出了“各级党政机关有权制定这类规范”的表述，但对何种层级的党政机关有权制定、不同层级党政机关制定党政联合发文的权限等问题尚未有相关规定。第三，由于党政联合发文本身的法律性质、制定主体和制定权限等方面的混乱，导致党政联合发文在一定程度上超越了现行法律框架的束缚，造成了政府信息公开、司法裁判以及备案审查方面的困境。例如，由于党政联合发文存在党政二重属性，某些情况下，作为行政行为依据的党政联合发文到底是党务信息还是政务信息，行政相对人是否有权就此对这类文件申请信息公开？由此引发了行政相对人难以获得有效的司法救济的难题[11]。

3. 部分党内法规及规范性文件的内容超越了法定权限

党内法规和国家法律在制定主体、效力范围、规范特征等方面的不同决定了两者发挥作用的差异性。两者在为国家治理提供依据的同时，也应当在规定内容上具有明显的界分，遵循在党的统一领导下的“党政分工”，杜绝我国曾经存在的“党政不分”的乱象。在我国的法治实践中，“党政不分”的情况仍然存在着。具体表现在：第一，部分党内法规的规定内容超越了本身的界限，规定了应当由国家法律规定的事项。例如，1994年中央纪委印发的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》规定，党委调查组有权要求涉案人员在规定的时间、地点就案件的相关问题做出说明。该党内法规所规定的纪律监督中的“两规”在我国的纪检工作中长期存在，直到2018年《监察法》出台才被“留置”这一措施取代，这种“两规”有超越党内法规权限不当限制当事人人身自由的嫌疑[12]。第二，在党政机构融合的背景下，部分党的机关制定的规范性文件取代了国家机关的部分职权，超越了党的规范性文件本身的规定范围。该类情况主要发生在地方各级党政机关，主要表现为党的机关超越了幕后决策、指挥的范围，冲在“行政管理第一线”，直接做出了影响行政相对人权利的行为[13]。

三、以习近平法治思想为指导，推进党规与国法的衔接与协调

党内法规与国家法律相互区别但又相辅相成，两者既统一于法治国家建设的目标中，为参照国家法律体系建设的经验推进党内法规体系的建设提供了可能性，也在统一两者的关系方面提出了要求。这就要求我们跳脱西方的“国家法中心主义”与传统的“党建理论”，以习近平法治思想为指导，以党内法规自身的体系化建设为基点，推动党内法规体系与国家法律体系的衔接协调，为中国社会主义现代化建设提供更加科学、更加先进、更加符合国情的规范支撑。

（一）推进党内法规的体系化建设

党内法规的体系化建设是指构建一个自上而下的规范体系，该体系以党章为根本，包括准则、条例等若干配套法规为支撑。推进党内法规的体系化建设，既是国家治理体系现代化的重要要求，也是习近平法治思想的重要内容。本文以构建形式合理、结构严谨的党内法规体系的思路为基点，从横向上党内法规的规范性建设以及纵向上不同层级党内法规的体系化建设切入，努力对党内法规体系化建设提供有益建议，并以此促进党内法规体系与国家法律体系的衔接协调。

1. 推动党内法规横向上的规范化建设

具备规范化逻辑建构的党内法规是保证其形式科学、内容明确以及具备实践可操作性的重要前提，也是党内法规对党组织及党员行为提供确定性指引的重要保障。笔者认为，党内法规的规范化建设既要立足于党内法规本身的特点，也要借鉴国家法律建设的实践经验，使两者在国家治理体系中发挥不同作用的同时，保证两者的衔接与协调。

第一，可借鉴法律规范的“结构三要素”，推进党内法规条文的规范化表述。作为党的主张与规章制度高级形态的党内法规，其根本上区别于政治宣示性较强、语义具有宏观性的党的主张，党内法规条文本身的明确性是保障其可操作性和科学性的重要前提，也是维护党内法规权威的重要保障。

第二，以党内法规的类型化建设为基点，推进不同类型党内法规的主干规范及相关配套规范的建设[14]。党内法规的类型化建设是指根据党内法规调整侧重点的不同，划分为不同类型的党内法规，并以此为基点进行规范化建设。不同类型的党内法规调整着党内事务的不同方面，而不同类型的党内法规也表现为该类型中的主干党内法规与相应的配套的党内法规。对于党内法规的分类，目前学界尚无共识。有的学者从细化党内法规体系的角度出发，将党内法规划分为党章及相关法规、党的领导和党的工作、思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、民主集中制建设和机关工作等八个方面的党内法规。有的学者借鉴国家法律体系的部门划分，从宏观上主张构建一个具有党内“宪法”“刑法”“民法”等不同功能的法规部门组成的党内法规体系[15]。笔者认为，以前者分类为代表的分类方法，具有分类界限上的不确定性。以后者为代表的分类方法，尽管具有重要的理论创新，但忽视了党内规范自身的性质和运行特点。因此，根据党内法规调整方式及调整领域的不同划分为根本类党内法规、组织类党内法规、行为类党内法规、监督及党员权利保障类党内法规是一种更符合其自身特点的分类方式，并在此基础上完善不同类型的主干规范及配套规范的建设。

2. 推动不同层级的党内法规在纵向上的协调统一

保障党内法规在纵向上协调统一的重要标准便是党内法规效力位阶的划分。这既能保障规范的相互统一，也能保障党的主张和意志在不同层级的党组织中顺利贯彻。《制定条例》将党内法规划分为党章、中央党内法规、部门党内法规、地方性党内法规，但该种划分方式并未明确具体的党内法规的效力位阶，尚未将准则、条例等具体规范的效力位阶予以明确，这不利于党内法规的体系化建设。因此，我们需要在《制定条例》中，进一步明确准则、条例等党内法规的效力。需要注意的是，有学者认为，党内法规的建设不必追求封闭、自洽的规范体系，主张党内法规的社会效果要始终优于法规效力，形式合理、结构严谨是党内法规建设的目标，但不是首要目标[16]。笔者认为，推进党内法规的体系化建设与发挥党内法规保障国家法治与规范党内秩序方面的作用并不冲突。党内法规在党内法规体系中属于效力位阶较高的规范，凝结着党治国理政的重要主张和意志，从根本上区别于位阶较低且政治性较强的政策性文件。党内法规在效力位阶方面的体系化建设有助于优化党的执政和领导，能够畅通内部决策和政策施行的通道，加强党执政和领导的民主性和科学性。

（二）厘清党内法规与国家法律的规范界限

单纯地坚持“国家法中心”的思想，或者单纯将政治性较强的“党建理论”用于处理党内法规与国家法律体系的关系中，均不利于两者统一于国家治理体系。因此，坚持在党的领导下推动党内法规与国家法律的双向衔接协调，并厘清两者在规范内容等方面的界限，对于将两者统一于社会主义法治建设具有重要意义。

1. 坚持党的领导以推动党内法规与国家法律的双向衔接

保持两者的双向互动才能有效地促使党内法规和国家法律在运行中更好地衔接协调，这就要让党内法规在制定上做到与国家法律相衔接，国家法律也在重点的立法中承接党内法规，惟其如此才能实现两者统一于社会主义法治建设的伟大实践中，这也需要坚持党的领导形成坚强的支撑，使该种政治合意更好地保障两者衔接协调。在当下的法治视域中，国家法律对于政党法治问题以及涉及党管重大领域的问题存在“作为之不能”的情况，即特定领域的问题并非立法机关在职权范围内可以独立处理的问题，需要集中党的政治合意方可畅通解决相关问题的政治通道和规范通道。因此，完善党的领导和执政体制既是促进党内法规与国家法律双向衔接的重要保证，也是新时代贯彻习近平法治思想的重要举措。

2. 深化党内法规制定权与国家法律立法权的界限

党内法规体系与国家法律体系在国家治理体系中互补但又不同，依照各自的功能和效果发挥各自的作用。两者规范界限的不清，不仅会损害法治的人民性、民主性，也不利于法治现代化建设，因此，深化两者制定权的界限是保证党规与国法统一于法治实践的前提。第一，在理论层面上，应当恪守法律保留原则和政党组织自治原则，逐步消除“以党代政”“党政不分”的乱象。党内法规的规范内容应该与国家法律所规范的内容区分开来，遵守法律保留的基本原则。对于确有需要制定相关法律法规的，党组织可依法制定政策或向有关机关提出立法建议。党内法规的调整对象应当限于党组织和党员行为的调整，对党外事项可依照党的主张等规范化形态在“把方向”、“管大局”等层面做出领导和指示，不宜直接对党外事务做出规定。第二，涉及党管人事、党管干部、党管军队、党管意识形态等重大问题的调整，可先制定党内法规在党内先行试点，制定党政联合发文，但可以由法律法规进行调整的，在经过实践检验和探索，且能够制定为法律法规适用于全社会的，应当依照法定程序由党内法规上升为国家法律。需要注意的是，党政联合发文目前的法律性质尚未明确，应当在后续《立法法》的修改中赋予明确的制定依据，并对这类规范性文件的性质及调整范围做出明确的规定。

四、结语

对于当前党内法规与国家法律衔接协调不足的问题，可以党内法规的体系化建设为基点，系统总结国家法律建设中成熟的实践经验，构建一个内涵丰富、协调有序、特色鲜明的法治体系。一方面，对于党内法规的体系化建设问题，可以从横向上推动党内法规形式上的科学化、规范化，对于不同层级党内法规的协调问题，可以以构架完整、明确的效力位阶为立足点进行完善。另一方面，对于党内法规与国家法律的衔接协调问题，我们要坚持党的领导以形成政治合意，推动党内法规与国家法律的双向协调，并深化党内法规制定权与国家法律制定权的界限，逐步解决“党政不分”“以党代政”的问题，更好地发挥不同体系在国家治理中的作用。只有以党内法规和国家法律的衔接协调为重点，打破“国家法中心主义”和传统的“党建理论”局限，才能够有效地推动全面依法治国，使我们更加有力地迈向中华民族伟大复兴的新征程。

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The Connection and Coordination Between the Party Rules and National Law Based on Xi Jinping’s Thought on Rule of Law

DONG Xu

(Law School, Hebei University, Baoding 071000, China)

To promote the cohesion and coordination between inner-Party regulations and national laws is an important theory of inner-party regulations in Xi Jinping’s Thought on rule of law. The inner-party laws and regulations are consistent with the national laws in terms of value orientation, as well as differences in adjustment objects, adjustment scope and guarantee methods. The two differ from each other and complement each other. This requires us, on the basis of understanding the relationship between the two, to learn from the advanced experience of the construction of the national legal system, to promote the systematic construction of inner-party laws and regulations, and to promote the two-way connection between the inner-party legal system and the national legal system.

Xi Jinping’s Thought on rule of law; party’s proposition; national law

D911.01

A

1009-9115(2022)02-0110-08

10.3969/j.issn.1009-9115.2022.02.021

2021-03-29

2022-02-02

董旭（1998-），男，山东泰安人，硕士研究生，研究方向为宪法学。

（责任编辑、校对：王学增）