粤港澳大湾区建设世界级产业集群与提升全球价值链能级研究

■韩永辉 赖嘉豪 麦炜坤

一、引言

2020年11月14日，习近平总书记在全面推动长江经济带发展座谈会上的讲话中指出，“要强化企业创新主体地位，打造有国际竞争力的先进制造业集群，打造自主可控、安全高效并为全国服务的产业链供应链”。新时代下，中国通过建设粤港澳大湾区共建区域开放合作网络，既进行大湾区区域价值链的整合重构，又将产业集群升级与全球产业发展紧密联系，逐步体现区域价值链与全球价值链的联动优势。因此，粤港澳大湾区区域价值链和产业集群升级两者之间无论在战略动机、战略设计和战略实施上都具有密不可分的内在关联。

从发展趋势来看，粤港澳大湾区具有赶超世界三大湾区的潜力，其经济体量大、发展速度快、集群效益优，成为粤港澳大湾区打造世界级湾区产业链的坚实奠基石。与世界级湾区的横向对比上，2020年粤港澳大湾区的经济总量已经远超旧金山湾区，并十分接近纽约湾区（表1），释放出巨大潜力和活力。

表1 2020年世界主要湾区情况①

当前，粤港澳大湾区正以国际化区域经济为目标，更大程度地融入全球价值链，积极参与全球价值链重构，谋求与各国产业实现联动升级，打造世界级湾区产业链。新时代下，全球价值链逐渐演化新特征：全球价值链将变宽变长，产业零散化分工将进一步深化[1]，新兴经济体将扮演越来越重要的角色，并改变了世界贸易格局，产品终端市场向发展中国家转移[2]；第四次全球产业转移悄然启动，一些中低端制造业外迁出中国等制造大国，高端产业回流到美国等发达国家[3]。发展中国家虽然在融入全球价值链的过程中获得技术溢出和经济增长，但是发达国家掌握了价值链的高端环节，使得发展中国家产业长期处于低端“锁定”位置[4]。全球化带来了世界不平衡的产业格局，这正是全球经济治理所面临的重大现实挑战，也是中国在进行供给侧结构性改革时面临的重点难点。甚至有研究者认为，中美“贸易战”和“科技战”进一步暴露了粤港澳大湾区产业集群升级面临的现实问题——美国占据全球价值链“微笑曲线”的两端，而中国处于全球产业链和价值链的中低端[5]。粤港澳大湾区亟须融入全球价值链，推动建设世界级产业集群。

二、粤港澳大湾区建设世界级产业集群与提升全球价值链能级的现状分析

当前，粤港澳大湾区在产业基础、区域协调、科技创新、要素集聚、机制对接和交通体系六方面的建设取得一定成果，为建设世界级产业集群与提升全球价值链能级提供了较好的基础。

（一）特色优势产业基础较好

总体来看，粤港澳大湾区产业集群发展基础良好。2020年，粤港澳大湾区工业增加值达到28377.95亿元（不含香港、澳门数据），增加值年均增长率达5.1%。粤港澳大湾区工业主要集聚在广东，其中，深圳集聚水平最高，2020年工业经济总量占大湾区（不含香港、澳门数据）的31.47%，其次是佛山和广州，分别占大湾区的17.35%和16.12%（表2）。就粤港澳大湾区内部而言，各城市先进制造业集群的发展状况有所不同。香港方面，其主要发展地产业和金融业之类的服务业，以此实现产业升级。2018年，香港服务业增加值占GDP比例为88.8%，而制造业占GDP比例仅有1%。澳门方面，服务业是其经济发展的支柱，随着劳动密集型制造业向内地转移，推动了珠三角地区的制造业集群实现优化升级。广州方面，正大力发展汽车制造、化学制品等技术密集型制造业。深圳方面，主要发展计算机和通信设备制造、电气制造等技术密集型制造业。随着制造业转型升级，珠三角地区正逐渐从“中国制造”向“中国智造”转变，制造业也逐渐从重点发展传统制造业转向重点发展先进制造业，促进产业集群向全球价值链高端攀升。

表2 2015—2020年粤港澳大湾区大部分城市规上工业增加值（亿元）

（二）全产业链融合成效凸显

粤港澳大湾区产业格局基本稳定，全产业链融合速度加快，助力大湾区构建产业链共生发展生态，强化粤港澳大湾区产业集群的辐射带动作用。一方面，各城市积极发挥比较优势，产业互补合作关系良好。珠三角西岸城市包括佛山、中山、肇庆、江门等，以佛山为例，正推动制造业数字化智能化转型升级，积极与各方合作，发挥自身优势和潜能，比如花费百亿成立广东（佛山）制造业转型发展基金，与深圳创新投资集团通力协作，进一步深化佛深之间金融资源的对接。珠三角东岸城市包括东莞、惠州等，以东莞为例，正加强同广州、深圳、香港、澳门合作，加快创新加工贸易发展模式，重点培育新材料、新能源、生物科技、装备制造等新兴产业。另一方面，重大平台建设持续推进，引领粤港澳大湾区产业深层次协作。重大平台作为合作的基础和载体，引导各市转变全球价值链的嵌入方式，推动港澳优势生产性服务业与内地优势制造业协同发展，对推动三地产业链融合发展具有关键作用。广东三个自贸试验区片区与港澳共建广州南沙粤港澳全面合作示范区、深圳前海深港现代服务业合作区、珠海横琴粤港澳深度合作示范区，叠加江门大广海湾经济区、中山粤澳全面合作示范区等平台有益补充，以及广东先后同香港、澳门签订CEPA协议，引领带动粤港澳大湾区产业链全面合作。同时，广东与香港将在广州南沙自贸片区建立粤港深度合作区，将围绕研发及科技成果转化、商贸服务、健康服务、金融服务、航运物流等八大产业，促进全产业链的加速融合和发展，助推深层次嵌入全球价值链。

（三）协同创新效能持续增强

全球价值链重构为产业集群升级提供了技术“赶超”的机遇，随着粤港澳三地科技体制机制改革不断深化，并持续探索科研实验室和科研设备的开放共享，区域产业技术进步为建设世界级产业集群提供重要创新驱动支撑。一方面，一流科创中心建设逐步推进，重大科研平台和实验室逐步落地运行。基本建立以广深港、广珠澳科创走廊（两廊）和河套深港科技创新合作区、珠海横琴创新极点（两点）为主体的大湾区国际科技创新体系，全面提速建设深圳光明科学城、东莞松山湖科学城等先行启动区重大平台，获批建设大湾区综合性国家科学中心，中国散裂中子源投入运行，鹏城国家实验室挂牌等。此外，截至2020年，粤港澳三地已经合作建设14家粤港澳联合实验室，涵盖材料科学、环境技术、人工智能和医药等高科技产业，有效开展系统、规范、深入的全链条研究，不断为全方位全周期提升产业链供应链现代化水平提供科技支撑。以科创平台和实验室为依托，粤港澳逐渐加速探索实施科研机构设备和技术共享的规则机制，加快构筑产业链核心技术制高点，促进全球价值链能级提升。另一方面，科研技术设备流通监管机制改革加快推进。珠三角九市落实科研设备进口关税免除的探索工作，广州黄埔综合保税区和深圳坪山综合保税区享有“提前适用政策”，多种产品在综合保税区内维修无须再上报国家部委个案审批。此类创新举措提供的产业链创新发展优势将为粤港澳大湾区打造开放型融合发展的区域协同创新共同体、全球科技创新高地和新兴产业重要策源地提供重要助力[6]，筑牢世界级产业集群的发展根基。

（四）区域要素集聚不断加快

要素流动是区域产业集聚发展的强劲动力，目前粤港澳大湾区要素流动基本畅通，人才、金融、科创要素流动路径加速构建，有效赋能大湾区全球价值链能级提升。一是人才资源流动不断加速，引才聚才“虹吸效应”显现。大湾区在不断优化政务环境、营商环境，增强人才吸引力的基础上，纷纷出台科技人才安居保障、税收优惠、子女入学等优惠政策，减少港澳居民跨境流动的限制，强化港澳与珠三角九市的人才要素整合能力，并逐步建立梯次接续、领域专精、层级高端的实验室人才队伍，为大湾区提升全球价值链能级提供智力支持。截至2020年7月，广东省吸引近600个港澳青年创业团队、从业人员超4000人②，大湾区城市群的人才吸引能力得到明显提升。二是开放型金融布局持续完善，多层次金融市场体系初步建立。2020年7月，渣打银行宣布投资4000万美元在广州设立渣打银行大湾区中心。2020年，广州开发区共有151个银行分支机构、10家持牌法人金融机构总部、43家地方金融机构、风险投资机构累计达472家。截至2020年末，共有14家港澳银行在珠三角（不含深圳）设立了80余家营业性机构和3家代表处③，以支持大湾区内个人及企业银行业务营运，推动创新金融技术开发及应用，并加强大湾区内的跨境银行业务。粤港澳大湾区进一步将金融市场做大做强，增加经济发展新动能，推动产业转型升级，提升粤港澳大湾区在国家经济发展和对外开放中的支持引领作用。三是高端科创要素加速流入，激活粤港澳大湾区产业聚集的动力源。根据世界知识产权组织（WIPO）发布的《2020年全球创新指数（GII）》排名，“深圳—香港—广州”创新集群位居全球第二，仅次于“东京—横滨”。粤港澳大湾区是国家三大综合性国家科学中心之一，截至2020年，大湾区5所高校排名进入QS世界百强名单，拥有1个国家实验室（鹏城实验室）、50个国家重点实验室，其中粤港澳分别为30个、16个和4个；1个国家技术创新中心，29个国家工程技术研究中心，其中粤港分别为23个和6个。根据科技部数据，广东国家级高新技术企业46830家，比排名第二的江苏多14257家。广东省知识产权局数据显示，2019年粤港澳大湾区专利申请量为34.83万件（图1），五年间累计128.76万件④，分别是东京湾区、旧金山湾区和纽约湾区的2.38、5.72和8.16倍（图2），实现以要素流动带动产业集群，突围全球价值链的“低端锁定”。

图1 2014—2019年粤港澳大湾区发明专利总量

图2 2019年粤港澳大湾区与三大湾区发明专利及施引情况对比

（五）合作机制支撑作用显著

粤港澳三地共同推动体制机制“软联通”建设，推动当地与大湾区城市之间多领域深度对接合作，助力大湾区共建世界级产业集群。粤港澳三地已形成以政府间联席会议和《粤港合作框架协议》等为基础的政府间协调治理机制，使得粤港澳三地在市场经济理念、体制和运行等方面的差异有所缩小，有效促进了大湾区经济协调发展。一是粤澳合作联动机制推进粤澳合作不断取得丰硕成果。粤澳合作联动机制包含粤澳合作联席会议制度和《粤澳合作框架协议》。粤澳合作联席会议制度于2003年正式形成以来，两地积极共同研究有关合作项目和事项，每年确定年度重点工作，并讨论落实《粤澳合作框架协议》内容，工作涵盖粤澳经济、社会、民生、文化等合作领域，特别是产业协同发展、区域合作规划等合作重点，经多年努力，取得累累硕果。2020年签署《粤澳合作框架协议》2020年重点工作，部署了双方合作的73项具体措施。2021年，横琴粤澳深度合作区管理机构正式揭牌，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》进入全面实施阶段。二是粤港合作联动机制强化集聚效应。粤港合作联动机制主要包含粤港合作联席会议制度和《粤港合作框架协议》，其中粤港合作联席会议制度正式形成于1998年，粤港两地根据需要组建或重组粤港合作有关专责小组，通过不断落实《粤港合作框架协议》，实现贸易、经济、基建发展、水陆空运输、道路、海关旅客等事务的统筹协调，加强核心区域联动发展，为粤港合作做出了重大贡献。2020年，双方继续签署《粤港合作框架协议》2020年重点工作，在优势互补、互利双赢的基础上共同推动涵盖八大主要范畴的57项措施。三是珠三角区域一体化成果显著。当前，省级、都市圈、市级的多层级政府协同机制加快形成，有效破除制约区域价值链跃升的障碍。在省级层面，《珠三角地区改革发展规划纲要》领导小组及其办公室已成立，省领导小组办公室负责监督评估、统筹规划等职能，重点协同区域各个核心城市一体化工作。在都市圈层面，珠三角形成广佛肇、珠中江、深莞惠三大核心错位互补、分工配合的格局，同时建立都市圈市长或党政联席会议制度；都市圈内部或城市之间的专项合作协调事务成立了专责小组，负责落实领导小组和联席会议确定的有关事项，比如深莞惠产业发展专责小组。在市级层面，成立了以市委书记或者市长任组长，常务副市长任副组长，市直部门负责人以及县市（区）主要负责人为成员共同实施《珠三角地区改革发展规划纲要》领导小组和办公室，具体负责和贯彻落实规划各项任务工作。此外，穗深双核联动发展、深莞惠联动、珠江口东西两岸融合互动、广佛“极点带动”、广清一体化等机制也在有序推进中。

（六）交通运输体系加快完善

粤港澳大湾区不断强化现代交通体系建设，提高大湾区内交通联动能力和协作水平，将重要交通枢纽和产业集群串珠成链，助推产业“聚变”。空运方面，随着粤港澳大湾区建设的大力推进，基本构建起以香港、广州、深圳国际航空枢纽多核驱动，澳门、珠海等机场多点联动的区域协调发展空间布局，世界级国际空港群雏形显现。2019年，粤港澳大湾区机场群珠三角九市完成旅客吞吐量14202.5万人次，同比增长7.4%；货邮吞吐量326.4万吨，同比增长3.2%（图3）。粤港澳大湾区航空运力增长势头迅猛，紧密打造世界级机场群，构成全球航线网络中的主要航空枢纽节点，助推大湾区产业集群迈入新阶段。航运方面，港口协作能力不断提升，港口货物吞吐量不断提高。近年来，粤港澳大湾区逐步加强港口资源整合，推进区域港口群协同发展。2020年，在新华·波罗的海国际航运中心发展指数中，香港国际航运中心排名第4名，广州和深圳排名分别上升至第13名和第18名⑤。目前，广东省形成了以广州港、深圳港、珠海港、汕头港和湛江港五大沿海主要港口和佛山港、肇庆港两大内河主要港口为龙头，辐射华南、西南，面向世界的港口发展格局，发挥港口动力源高效拉动双循环作用。陆运方面，以公路和铁路为抓手，路网布局紧密，城际交通不断完善。广东加快城际公路建设，多座跨江大桥相继建成，连接珠江两岸城市，大大缩短两岸城市通勤时间，增强城市联动性。随着港珠澳大桥、南沙大桥等工程顺利完工，深中通道、黄茅海跨海通道和虎门三桥等工程亦逐步开展，将与其他工程一同连接和辐射粤港澳大湾区各城市，缩短了人员通勤时间，并分散了湾区部分运力，有助于增强城市联动。

图3 2019年中国城市群机场吞吐量

三、粤港澳大湾区建设世界级产业集群与提升全球价值链能级的问题分析

虽然粤港澳大湾区在建设世界级产业集群和提升全球价值链能级方面取得一定成绩，但是在产业布局、城市协同、科技创新、要素流动、机制对接和流通体系等六方面仍存在一定问题。

（一）产业现代化步调不一，价值链跃升依然存在挑战

当前，粤港澳大湾区产业集群的空间布局已不断完善，但是城市之间存在产业同质竞争、产业陷入价值低洼等阶段性问题仍有待解决[7]。一是城市规划各自为政，产业发展同质化问题仍未得到完全破解。由于大湾区内仍未配套成熟的协同发展机制，具有相同支柱产业的城市联系不够密切，多数产业在同一城市内形成产业链闭环，难以引进更优的资源，以达到更高的生产效率，导致集聚效应被弱化。除了广州和佛山在汽车制造等领域表现出较强的产业互补关系外，东莞、惠州和中山相互之间产业同构水平较高，都以电子信息制造业为支柱产业，同质化竞争仍存。二是生产性服务产业发展滞后，制造业陷入价值低洼困境。生产性服务是指企业在进入市场或适应市场时需要的产业规划、技术孵化、产业升级等辅助性服务，可以有效降低企业在创业、转型以及技术升级过程中的时间和资金成本，是产业聚集发展的黏合剂。粤港澳大湾区部分城市生产性服务业供给总量不足、对产业技术和运营创新支撑不足，限制了制造业结构升级和价值链攀升。2020年，惠州、肇庆、江门生产性服务业占GDP比重分别为14%、18.7%、13.5%，均远低于全省27.9%的平均水平⑥。粤港澳大湾区生产性服务业与制造业发展供需匹配不够平衡，企业面临服务外包“求而不得”的困境。此外，广东制造企业对生产性服务企业的服务需求配套比应为1∶0.7，而珠三角作为生产性服务业富集区，目前生产性服务企业的有效供给仅为30%左右，远未能满足制造业发展需要，生产性服务业发展严重滞后已成为制约制造业集群转型升级的瓶颈⑦。

（二）协同治理格局暂未形成，各市发展层次较不平衡

粤港澳大湾区各城市的资源优势和要素禀赋存在较大差异，但地方政府的产业规划和政策却趋于同质化，产业集群内部互补性弱而竞争性强，城市间高效协调和有效关联不足，凸显产业联动机制的顶层设计不足，区域价值链协同效应较弱。一是产业联动机制的顶层设计和建设尚未成熟。中心城市已具备清晰的产业发展定位，如香港是世界金融、航运、贸易中心，澳门是世界旅游休闲中心，广州具备国际商贸中心、综合交通枢纽功能，深圳业已成长为高科技装备制造和研发中心，佛山、东莞的定位为制造业基地。相比之下，粤港澳大湾区其余各城市的产业发展水平和规划定位都存在一些差距。有些城市未充分考虑自身的禀赋条件，盲目地定位于热点产业，造成重复建设和资源浪费。这主要是由于缺少前瞻性的顶层设计，大湾区产业的均衡布局受制约，核心城市对周边城市辐射带动效应不明显，制造业发展不平衡问题加剧，城市分化态势明显。二是产业合作平台不完善，缺少跨区域关联机制支撑。为实现本地区的经济发展，各地方政府搭建了一些合作平台，如科研创新平台、供应链金融服务平台、产业孵化平台等，品种和数量都很可观，但对本地区的产业培育和扶持的作用却参差不齐。一方面，地方政府的平台建设多受热点事件的影响，对于新兴热点领域存在较强的立项和招商冲动，却脱离了本地区要素禀赋的支持。另一方面，由于各市工业园区建设进展不一，虽有产业定位，但都急于快速发展，招商引企迫切，且从一开始就存在只注重企业数量和经济增长量、忽视企业产品结构和产业结构问题，导致企业产品同质化和产业结构趋同比较严重。招商引资上的各自为政和无序竞争并存，各市为争夺项目，竞相出台优惠政策，无形中提高了招商成本，重复建设现象严重。三是受地方政府财政制度所限，服务合作未能突破行政藩篱。地方政府主导建设产业平台基本上都服务于本地企业，很难覆盖到外区域的企业。而中央和广东省主导建设的平台数量有限，且多集中在具备产业优势的穗深等地。因此，大湾区内产业平台数目众多，却大都处于各自为政的状态，缺少必要合作机制，这也是影响大湾区产业集群建设进程的另一重要因素。

（三）集群创新网络有待进一步完善，创新链与产业链需要更加精准衔接

粤港澳大湾区高校科研资源丰富，专利申请数量与日俱增，但是目前很多科研成果只停留在实验室和论文的阶段，难以转化为世界级产业集群建设的核心驱动力。一是科研项目与产业的实际需求契合度不高。中央提出“破五唯”前，我国对高校与部分国家级科研机构对科研人员的成效评定仍停留在学术成果的发表层面，对课题、论文、奖项、影响因子等诸多学术因素存在刻板的硬性规定，并与科研人员的评级和薪资待遇相关联，导致大部分高校做科研项目只是停留在学术的研究层面，忽略了市场和经济发展的实际需求。二是科技成果转化工作成本和风险较高。转化前沿科技成果一般需要经历三个环节，即理论和实验室研究、中试和产业化运行。中试阶段是转化链条中最为复杂的一个环节，资源投入远远大于科研阶段，并且存在较大风险。科研机构资金能力有限不足以独立完成，企业担忧风险缺乏投入意愿，形成两难的局面。虽然粤港澳大湾区高新技术企业超过5万家，并且大湾区研究开发经费支出占GDP比例也很高，但具有代表性的龙头大企业数量还是比较少，对上下游以及周边区域的联动作用比较弱，缺少像华为这种民族品牌企业来带动科技成果转化。三是科技成果转化缺乏专业载体平台。粤港澳三地企业、高校和研发机构之间深度融合不足[8]，缺少政府牵头的产业技术发展合作机制，重点科研载体平台建设仍处于起步阶段。产业层面，在化工新材料产业链中，己二腈量产、高纯度丙交酯等产业化问题较为突出，相关产业创新中心、制造业创新中心等新型研发创新平台扶持力度不足，化工新材料实验室成果难以商业化。在汽车产业链中，国家级汽车研发检测公共平台及产业化发展平台建设暂未获得实质性进展，整车企业、高等院校、科研院所、关键零部件企业合作有待加强，仍未组成影响力大、覆盖面广的产业技术创新联盟。整体而言，粤港澳三地从城市层面上看缺乏成熟常态化合作机制，从产业链层面上看产学研用融合水平不高，导致区域现代化创新动能受限。

（四）高端要素流动有待进一步畅通，跨市要素联动有待进一步耦合

《粤港澳大湾区发展规划纲要》着重强调了各类资源和要素的顺畅流动，是创建湾区平衡发展格局的重要保障，但是中心—边缘城市发展存在落差，阻碍湾区各城市的深度产业协作，削弱了产业集群的总体竞争力。大湾区以香港、澳门、广州、深圳四地作为中心城市，产业链体系完整，经济发展程度高，资源要素最为丰富且吸附力强，在大湾区内产生显著的极核效应。其余的边缘城市和地区，要素资源流失，经济发展变得缓慢，因而难以形成大湾区内资源要素的相互流通。在人才资源方面，广州和深圳通过优化人才优惠政策和提升高校综合实力等手段不断吸收外来青年，提高本地全要素生产率，加快新兴产业发展和传统产业转型的步伐，促进当地经济持续增长。而发展程度较低的城市即使承接了大量产业转移项目，也因缺乏优质劳动力和先进技术，难以享受产业分工带来的红利，产业发展动力不足。更进一步，中心城市面貌日新月异，老龄人口数量快速增长，若无法抓住银发经济的发展机遇，及时将老年人口资源转化为促进新兴产业经济发展的动力源泉，则难以为当地的产业创造新的价值，反而容易加重该地区的养老负担。在金融资本方面，中心城市经济发展水平高，有利于金融资本快速流动并带来较大的收益，因而受到金融资本的青睐。边缘城市产业发展缓慢，市场机会较少，资本获利困难，因而对资本的吸引力不强。另外，融资成本高、融资渠道少也是湾区内众多中小企业遇到的普遍难题。在科学技术方面，高校和科研资源分配不均衡。大湾区的高水平院校主要分布在广州和香港，科研机构则集中在深圳和广州，其他城市则难以企及（图4）。多种因素导致大湾区的城市发展不均衡，中心城市的资源优势愈加明显，而边缘城市获取资源相对困难。整个区域内资源未能合理有序流动，延缓了区域经济一体化的进程，阻碍大湾区的均衡发展。

图4 2020年大湾区各城市高校数量

（五）城市间制度环境差距较大，三地协作发展存在一定难度

粤港澳大湾区城市目前还没有形成统一的大市场，不利于提高全球价值链的参与度。一是大湾区内城市政策地方化严重。长期以来，粤港澳三地要素自由流动因体制机制差异受到一定制约，近年来尽管政策更新迭代速度剧增，但改革举措的落实成效和部门协调度仍有待提升，大湾区内复制推广借鉴工作难以顺利推进[9]。且大湾区内政府办事系统尚未建立统一平台，信息尚未畅通共享，“信息孤岛”“数据烟囱”现象突出。例如珠三角九市投资规则不统一，导致各城市表面上着力构建开放型经济格局，但实际上并未达到区域间协同发展共同聚力构建开放型空间布局的理想效果，甚至一定程度上出现资源“挤出效应”[10]。二是城市间合作定位不清晰。当前大湾区内城市并未能利用好兄弟城市在科创方面的独特优势，难以促进各市协同发展。例如广东的重大科研基础设施对香港和澳门科研机构的开放仍存区隔，尚未建立“广州—深圳—香港—澳门”科技创新走廊建设统筹协调机制等。粤港澳大湾区联动发展的动能不足，导致粤港澳大湾区协同发展成效较弱，创新资源未能完全实现共建共享，更难以利用优质资源推动“外循环”。三是部分城市缺乏营商环境提升动力。香港营商环境水平一直处于世界前列，深圳和广州营商环境逐步对标国际化水平，但大湾区内城市营商水平差距悬殊且部分城市缺乏优化动力，制约总体国际竞争力的提升。由于核心区的联动和辐射效应大打折扣，大湾区各城市难以促进开放型空间布局发展。部分城市产业发展较为落后，无法倒逼营商环境改善。目前，大湾区内一些城市难以接轨国际化营商环境水平，出现营商环境水平分化过高的局面，从而难以高质量协同共建开放型空间布局。

（六）交通基建发展定位有所重叠，一体化网络建设尚需加快

粤港澳大湾区以珠江为界，东西两岸的交通航运发展极不均衡，东部城市的市内交通网络和城际交通网络都比较发达，而西部城市缺少东部城市的地缘优势，交通发展缓慢，大湾区的交通网络总体上呈现显著的东强西弱的格局。航空运输方面，大湾区内有客运能力的机场共有七座，其中香港、广州、深圳三个枢纽机场占据了全部机场客运量的90%以上份额，所提供的高效便捷的航空运输服务也大部分集中在珠江东部地区，无法有效覆盖到广大的珠江西部的城市。另外，枢纽节点过于集中，增加了疏运通道的额外运能压力。铁路运输方面，大湾区内以广州、深圳为铁路运输的核心枢纽，以国家铁路大通道为干线，呈放射性分布。铁路网的覆盖范围也集中在穗深的接合地带，反衬出粤东及粤西的部分城市与其他城市间缺乏高效的轨道连通。公路运输方面，大湾区内部交通主要以公路运输为主，而大湾区的公路交通的路网密度也呈东密西疏的状态，受珠江水系阻隔的公路交通成为东西岸联动发展的桎梏。目前建成的跨江通道只有三条：虎门大桥、南沙大桥运力已达上限，港珠澳大桥无法满足珠三角九市的运能需求。正在建设中的深中通道、狮子洋通道、黄茅海通道，距离项目完工仍需要较长时间。相比而言，长江下游的江苏省境内建成的大桥有9座、在建的大桥6座。粤港澳大湾区的路桥建设已明显滞后，亟待高效突破。此外，配套设施缺乏系统规划和有效对接。与江苏、浙江等经济体量接近的城市相比，大湾区目前的基础配套设施已相当完善，但是在系统规划与高效对接等方面依然较为缺乏。高铁、公路、港口、机场等在不同地区之间、不同城市之间实现互联互通依然存在梗阻，存在较多公路、铁路、轨道独立运行、缺乏有效连通的问题，各种交通方式无法完成有效对接，致使大湾区江海联运、铁水联运、公水联运、海空联运等发展缓慢，大湾区运输效率还待进一步提高。

四、粤港澳大湾区打造新发展格局战略枢纽的对策分析

粤港澳大湾区应充分发挥自身社会经济发展优势，补齐在产业、区域、创新、要素、“软联通”和“硬联通”六个方面的发展短板，进而建设世界级产业集群，打造新发展格局战略枢纽。

（一）畅通产业循环，助力打造世界性产业集聚高地

把发展经济的着力点放在实体经济上，优化要素配置，提高供给体系质量，构建富有国际竞争力的现代产业体系。一是发展特色支柱产业，强化核心竞争优势。针对珠三角部分城市支柱产业高度重叠的现象，政府应根据本地实际情况引导一些低附加值和劳动密集型产业有序退出和转移，淘汰落后产能的同时鼓励企业将生产制造和仓储物流等环节转移至粤西、粤北等地区。此外，应对保留下来的传统支柱产业进行技术改进和品牌塑造，提升附加价值，实现特色化改造。例如佛山的维尚家具已经通过在智能家居和虚拟制造领域的探索重塑家具生产制造生态，重振佛山家具制造业，建立国际声誉。二是推动传统制造业向高端攀升，打造核心竞争力。大力推动工业机器人与高端数控机床产业发展，提升高端制造业自主研发水平，打造高端智能装备制造集群，重点建设广州、深圳、珠海、东莞、中山、江门等智能制造基地。发力培育新兴消费型智能制造产业集群，重点建设广州、深圳、东莞等智能设备制造示范基地。大力发展智能家电、新能源家电、个性化定制家电、特殊用途家电、嵌入式集成式家电等现代家电产品，推动家电产业与互联网、家具家居产业融合，重点建设珠海、东莞、中山等智能家电生产基地，支持江门鹤山家电生产基地转型升级。三是构建现代服务业体系，推动产业结构分工。积极培育数字化、网络化的现代服务业新业态新模式，重点支持发展高附加值、技术知识密集型的专业技术服务业、软件和信息技术服务业等现代服务业，着力提升科技服务业、生产性服务业比重，不断优化服务业内部结构与产业结构分工，推动全球价值链位势提升[11]。

（二）强化区域协同，助力打造国内国外循环链接地

精确的自我定位既是大湾区城市协同发展的基础，也是实现差异化发展的必要条件。一是各市充分发挥现有优势，结合规划明晰自身功能定位。尽管中央在《粤港澳大湾区发展规划纲要》中对城市群提出了较为明确的发展方向，但各城市仍需建立更清晰的自我定位，尤其是重要节点城市，便于制定和执行高效的行动计划。首先，当地政府应建立一套有效的统计测算体系，掌握本地已利用和尚未利用的资源数据，如待开发的土地面积和潜在用途，以充分了解自身优势和劣势。其次是结合上级规划文件确立合理的发展目标，确保其可行性，避免“无用功”式发展。二是建立有效沟通机制，规避产业重复建设和恶性竞争。广东省推进粤港澳大湾区建设领导小组办公室和香港粤港澳大湾区发展办公室是湾区城市共同探讨经济协同发展的良好平台，有关部门应充分利用平台资源，定期召开成果展示和规划发展会议，以便各地政府在制定产业行动计划前能兼顾其他城市的发展现状和方向，借鉴经验的同时避免对新兴产业一拥而上的现象，导致恶性竞争。例如中山、珠海和澳门在生物医药产业中的职能应做有效区分，在同一产业链条中实现差异化发展。三是推动大湾区城市形成差异化的开放定位。将深圳建设成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市，发挥深圳龙头作用，强力带动广东开放发展，推进粤港澳大湾区深度一体化建设。着力提升广州国际消费中心地位，创新商贸服务发展模式，将广州建设成为枢纽型国际商贸中心城市，提升大湾区对全球商贸资源要素的集中吸附和优化配置能力[12]。明确广东次级节点城市在开放型经济高质量发展中的定位，珠海、佛山定位为珠江西岸开放型先进装备制造产业带龙头城市，惠州努力占领新能源产业开放战略制高点，东莞是贸易进出口国际制造中心，中山努力构建战略性新兴科创产业开放新高地，江门成为粤澳产业合作开放大平台，肇庆定位为生态旅游开放名城。集中力量、紧扣定位，强基础、补短板，紧跟穗深开放步伐，搭建开放型经济高质量发展联动城市群体系。

（三）激活创新生态，助力打造科技产业创新策源地

完善科技创新体制机制，加强创新链和产业链对接，探索关键核心技术攻关新型举国体制的“大湾区路径”。一是共同探索设立科技创新专项基金。从地域和主体等多方面着力破除资金自由流动障碍，使资金要素充分参与市场配置。促进科研资金在粤港澳区域高效聚集与融合，借助新一代互联网、量子计算、大数据、人工智能、智慧城市、5G移动通信技术等相关国家重要科研项目，推动三地科技部门和科技企业、机构互联互通，以此为契机设立更多科技投资基金。健全研究平台多元参与的投入制度，争取国家有关科技计划投入支持，强化建设主体责任，引导多方出资建设。尽快解决研究经费的跨境障碍问题，进一步完善国家科研项目经费过境使用等规则。二是协同制定财政科研资金流通政策，建立科研常态化合作机制。坚持公平原则，深化投资和服务便利化改革，对满足条件的港澳个人或创新服务机构可视同内资享受同等待遇。在经费使用、成果权属、国资管理等方面加大简政放权力度，探索科研经费调剂权下发、科研经费包干制试点。赋予粤港澳三地高校院所、科技人员更大的科研经费使用自主权，支持省实验室探索实施新型实验室治理制度改革，赋予省实验室人财物自主权。支持大湾区加快科创项目的孵化和发展，进一步降低科技类公司IPO门槛，多方面优化粤港澳三地现代化创新生态系统。三是破除科研设备共用共享规则局限。系统梳理并统筹三地创新要素，依托实验室、工程研究中心、创新中心等平台，逐步开放各类重要科研设备和资源跨境使用限制。探索建立粤港澳科研设施与仪器共享平台，不断在粤港澳大湾区提升重大科技基础设施开放程度、仪器设备利用率和仪器资源状况信息化程度。深化产业现代化技术研发合作，促进新兴技术产业优势创新机构资源共享，推动广深莞带动其余城市，实现紧密协作、联动发展[13]。四是建立和完善跨区域城市发展有效协商、协调制度。破解体制机制壁垒，构建粤港澳大湾区协同发展机制，定期研究并发布相关发展规划，聚力推动优势互补、分工明确、利益共享、风险共担的科技创新共同体建设。如推动建立大湾区产学研合作委员会，重点解决企业、高校或科研机构科创合作中战略协调、项目统筹、平台服务等方面的突出问题。建立大湾区重点产业链、供应链的上中下游主要企业、龙头企业、技术平台中心、知名院所、知名专家资料库，积极组织引导企业与高校、科研院所进行交流对接。如推进广州、佛山、云浮、茂名氢燃料电池汽车产业化基地建设，依托大型能源集团与高等院校联合成立国家级氢能产业研发和应用平台，积极联动专家、智库、行业头部企业、高等院校、科研院所等机构共同参与制定氢能产业的相关标准和评测体系。充分发挥三地政府的协调引导作用，积极探索支持科技产业技术创新联盟构建和发展的有效措施，加速科技成果产业化进程。

（四）畅通要素流动，助力打造高端生产要素集聚地

加快集聚全球优质人力资本，凸显大湾区金融开放性优势，赋能大湾区城市科技合作，助力区域高效协同合作，打造高端要素内外双循环的联结枢纽。一是完善人才配套服务机制，集聚全球优质人力资本。紧抓“双区驱动”和“双循环”新发展格局重大机遇，畅通国际人才引进渠道，完善外籍高层次人才认定标准及永久居留权政策，试行技术移民制度，调整优化人才签证制度。优化人才激励机制，实施高层次人才引进培育奖补等激励政策。健全人才流动机制，便利人才跨区、跨体制流动，激发人才活力[14]。加强博士后科研流动站等人才平台建设，支持科研机构和高校联合培养高水平创新人才，在新一轮发展过程中，集聚和辐射全球优质教育资源，形成多元文化的集聚和碰撞，有利于将大湾区优质教育资源的集聚和优化，转换为大湾区构建空间布局的动力。二是巩固和提升香港国际金融中心地位，推动大湾区金融规则对接及金融市场互联互通。以后疫情时期内地经济恢复为契机，推动香港与珠三角九市在地方政府融资、基建融资、企业募资和民间理财投资方面的创新突破，短期内以金融互利合作稳定大湾区经济与金融发展。推动产品涉及的资产种类和风险程度多元化，更好地发挥香港金融产品多样化优势，首先带动穗深澳实现金融创新性突破[15]，继而因地制宜辐射至大湾区内各城市。探索沪港通和深港通机制改革升级路径，对恒生系列指数进行优化调整。促进港股和内地A股的融合，吸引海内外投资者，尤其是在美中概股及境内投资者，完善粤港澳大湾区金融市场生态。香港作为全球最大的离岸人民币资金池，强化与监管机构的合作，加快推出更多支持人民币交易的金融产品，扩大跨境人民币资金流通的渠道。

（五）推动机制对接，助力打造三地规则衔接示范地

充分发挥粤港澳大湾区与深圳先行示范区“双区驱动”效应，高水平对接优质要素，构建国际、国内、区域内相互促进的空间布局。一是坚持以制度创新为核心，加快形成全面开放新格局。深刻理解和接纳基于全球价值链和可持续发展制定全球贸易投资规则体系的理念，以“一带一路”和“双循环”新发展格局建设为契机[16]，发挥“干中学”优势，在持续的贸易投资实践中积累经验、总结升华。正确认识和全面把握粤港澳大湾区和深圳先行示范区“双区”建设的重大机遇期，继续探索建立与国际投资贸易通行规则相衔接的制度框架[17]，全面深化国际一流营商环境建设。从资本跨境交易、物流通关等多个维度促进国内国际经济双循环发展，做好内外衔接，使国内国际的要素流动形成良性循环。二是完善区域多领域交流合作机制。加快实施前海深港现代服务业合作区与前海蛇口自贸片区“双扩区”，打造高水平科创载体和平台，围绕建设国际科技创新中心，启动粤港澳大湾区科创培育计划，推进三地科技创新走廊建设。进一步完善国家科研项目经费过境香港使用、科研仪器设备入境关税优惠等机制，大力支持三地科技人员交流互通与科研创新合作，助力香港加快建成国际创新科技中心。三是加快协同营商环境优化。率先推动形成珠三角九市要素内循环，通过“以小到大、以点带面”的策略循序渐进，在实现珠三角九市“小循环”的基础上，充分利用港澳条件优化对接全球经济要素“大循环”[18]。构建与国际接轨的开放型经济新体制，增强大湾区核心城市改革创新引领能力，构建开放型发展先行者。建立大湾区核心城市与广东省内其他地区的政策交流共享机制，扩大先行先试经验的外溢，以公平竞争、共同利益和共享价值观来凝聚要素流动的同盟军。推动粤港澳大湾区产业错位发展，对外开放优势互补，破除部分城市因产业问题缺乏优化营商环境动力的困境。复制推广核心城市的优化经验，推动各城市探索个性化多样化的人才引进、科技合作、住房制度、政府行政、法律政策等领域的政策落地[19]，助力粤港澳大湾区各城市共同构建有机统一的空间布局。

（六）增强联通功能，助力打造内联外通的交通体系

推进新基建与传统基建协同发力，完善交通物流网络建设，打造内联外畅四通八达的链接枢纽[20]。一是打通国外大循环堵点。对标国际一线开放水平，积极推进国家级物流枢纽建设。加快建设一批铁路物流基地，加速广东省“一核一带一区”运输枢纽建设，构建区域物流一体化网络。提升国际信息网络建设硬件能级，打造联通全球大数据网络枢纽中心。加快探索放开国际互联网信息管控，强化信息管理上的“四个自信”，推动建立国际互联网信息访问的负面清单，实现大湾区数字、信息要素高效配置。二是畅通国内大循环节点。布局区域间快速交通网，加快完善互联互通、高效便捷的粤港澳大湾区城际轨道“一小时交通网”。推进立体式交通网建设，加强主要运输枢纽与重要园区的连接。规划设置能够连接快速通达港澳的次级城镇轨道交通节点，强化交通网络对于拉动沿线地区开放发展提速的能力，以高效的区域联通能力调集粤东西北资源要素来往粤港澳大湾区。携手港澳共建“粤港澳—桂滇—东盟”综合运输大通道，以空港、海港及邮轮母港为枢纽，依托“海路空”运输通道，打造大湾区与其他国家和地区间的客货快速运输通道。推动广东沿海港口如广州港、深圳港、湛江港和汕头港等与香港港共同建设世界级港口群，实现港口设施互联互通，提高一体化信息联通与联运协作契合度，带动港航物流企业交流合作，提升航运信息化智慧化程度，强化交通基础设施对于推动粤港澳大湾区构建空间布局的先导作用。

注释：

①由于其他湾区的数据滞后，为方便进行比较，列表内粤港澳大湾区的本地生产总值、其实质增长及人均生产总值均为2019年数据。

②数据来源：新华网，《逐梦大湾区奋斗正当时——港澳青年湾区创业记》。

③数据来源：亚洲金融合作协会，《粤港澳大湾区金融发展报告（2020）》。

④数据来源：广东省科学技术厅，《广东科技创新动态数据》。

⑤数据来源：中国民用航空局，《2019年民航机场生产统计公报》。

⑥数据来源：广东省各市统计局，《2020年国民经济和社会发展统计公报》。

⑦数据来源：广东省发改委，《广东省生产性服务业高增长趋势研究》。