粤港澳大湾区跨境区域协调：“有孔边界”下的政策实践回顾与展望

■刘云刚 张吉星 王丰龙 许志桦

一、引言

“一国两制三区”是粤港澳大湾区有别于其他湾区城市群的最大特点（赵晓斌等，2018；陈品宇等，2019；方木欢，2020；张树剑、黄卫平，2020；陈欣新，2019；毛艳华、杨思维，2018；覃成林、崔聪慧，2019；张紧跟，2018；陈晓运、郭小敏，2020；梁育民等，2019）。在已有研究中，学者们着眼于大湾区的体制差异，探讨了其中的制度壁垒（安宁等，2018；毛艳华，2018）和地方竞争（沈建法，2013；杨爱平，2017；杨爱平、张吉星，2019；杨爱平、林振群，2020）等议题。其中，前者常将“三种关税区、三种货币、三个法律体系”视为壁垒和边界，探讨这些壁垒下的“玻璃门”如何影响粤港澳大湾区的一体化进程；后者则讨论壁垒下的差序格局和边界区隔如何推动粤港澳大湾区的发展（刘云刚等，2018）。因此，关于大湾区的发展也出现了两种声音：一种认为湾区一体化、去边界化是发展方向，另一种声音则认为现有边界的存在恰是粤港澳大湾区发展活力的一部分，应当继续利用好湾区内的差序格局和制度差异。

本文认为，从国家治理和居民生活视角出发，大湾区“去边界化”应是愿景（张思平，2019），但从区域发展角度，选择“有孔边界”更能在改革探索中实现国家和民众利益最大化。“有孔边界”是20世纪90年代以来政治地理学应用最广的学说之一（Diener and Hagen，2012；Cassidy，Yuval-Davis，Wemyss，2018），传统的边界研究强调边界的物理限制，突出边界作为“界线”——固化僵硬的“空间分隔线”的性质，而“有孔边界”理论认为，全球化背景下跨界合作、跨界流动成为一种常态，在此基础上各种边界的意义需要重新理解，需要重视其渗透性（permeability）即“有孔”特性。边界可以根据社会、文化、政治、经济形势的变动而在相对开放与相对封闭之间做出选择，而这种渗透性反过来又使边界可以被视为一种积极的资源来加以利用（Johnson，Jones，Paasi，et al.，2011；Szary，2015）。不同的主体拥有的跨界机会和能力不同，利用边界渗透性的程度也就不同。因此，在愿景和利益之间协调，大湾区内部各地方政府就可以“开大门，关小门”，选择性实施区域协调政策。各地方政府选择哪些领域、哪些区域“关门”，哪些领域、哪些区域“开门”，以及何时、何地“关门”，何时、何地“开门”，实际上就是各地方政府对于“有孔边界”特性的灵活运用。

粤港澳大湾区涉及5.6万平方千米辖区、8000多万人口，涵盖香港、澳门两个特别行政区和广东省广州、深圳、珠海、佛山、惠州、东莞、中山、江门、肇庆九市。大湾区拥有不同层级的行政区、准行政区和功能性平台，涉及不同的领域、不同的行政主体、不同的协调策略、不同的政策组合以及由此所构建的多重协调关系。因此，粤港澳大湾区实际的区域协调政策实践远比纸面政策设计复杂，需要基于不同的政策类型和案例进行一一解读。而抽丝剥茧，在如此繁多的政策之下，“有孔边界”恰是其后一条清晰的策动主线。

二、粤港澳大湾区跨境区域协调政策梳理

改革开放以来，特别是港澳回归以来，中央政府逐步推出了多项便利港澳企业和居民往来内地的政策，涵盖港澳居民往来、定居内地，在内地营商、旅游、就业、就学和置业等多个领域。这些政策一起构成了粤港澳大湾区的跨境区域协调政策体系（表1）。

表1 粤港澳大湾区的跨境区域协调政策列表

（一）三个阶段

1.港澳回归初期，中央政府通过设立经济特区、批复广东省的特殊政策和灵活措施以及调整行政区划等措施，吸引港澳居民回内地投资、工作，建立港资、澳资企业，促进香港、澳门与内地的合作，增加港澳民众与内地的联系。

2.2003年起内地与香港、澳门特区政府分别签署《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》（Closer Economic Partnership Arrangement，以下简称“CEPA”），并不断签署后续补充协议。此后，为落实《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》、CEPA及其补充协议，促进粤港澳更紧密合作，经协商一致，广东省人民政府分别与香港特别行政区政府、澳门特别行政区政府制定《粤港合作框架协议》《粤澳合作框架协议》并签署了各自的年度重点工作协议。

3.2010年以来，有关政府部门分批次出台了便利港澳居民往来内地的举措，这些政策的具体执行进度主要通过《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》的各年度重点工作（以下简称“年度重点工作”）来有序推进。这些工作包括跨境合作平台建设、跨境基础设施与便利通关、现代服务业合作以及合作机制等，并随着“一带一路”倡议和《粤港澳大湾区发展规划纲要》的提出而愈加丰富。

（二）四种类型

参考Lowi等学者的政策类型研究（Lowi，1964，1970，1972），粤港澳大湾区跨境区域协调政策可划分为分配政策、规制政策、再分配政策和构成性政策等四类：

1.分配政策主要是指将权力及其他资源分配给特定的对象。在粤港澳大湾区的建设中，分配政策在政府层面主要是指中央政府将权力赋予不同层级的地方政府和功能平台；在个人和组织层面，指针对特定群体的税收优惠、奖励以及补贴等。分配政策在年度重点工作中主要体现为跨境基础设施建设和跨境合作平台的设立与建设等。

2.规制政策主要是指以责任性或强制性话语，对组织、个人的活动进行限制、约束甚至处罚。具体而言，主要包括经典的惩罚性措施，CEPA中的货物、行业、人员准入政策以及以居民证为代表的社会规制政策。

3.再分配政策主要是对财富或收入进行重新分配的机制。主要是指居民就学、就业、创业、置业等方面的政策。

4.构成性政策主要是指政府的内部管理，机构调整、权责变动等相关的政策。具体到粤港澳大湾区的实际，主要是指为了推进粤港澳大湾区建设而成立与重构政府机构的政策（表2）。

表2 粤港澳大湾区跨境区域协调政策分类

三、粤港澳大湾区跨境区域协调政策实践

（一）分配政策的实施

粤港澳大湾区跨境区域协调政策中的分配政策主要涉及：国务院对重点合作区域建设的批复和府际协议，大型跨境基础设施建设中权力和责任的横向府际协议等。

一般而言，首先由粤港、粤澳或者粤港澳就某一重点合作平台建设、跨境基础设施建设达成共识，在国务院批准分配政策的相关规划后，粤港澳之间会签订相应的府际契约，并将重点合作平台建设、跨境基础设施建设等项目纳入《粤港合作框架协议》或《粤澳合作框架协议》年度重点工作，进一步对分配政策进行地方政府间的横向切分以及年度工作之间的纵向拆分，逐步有序推进相关工作的实施。

跨境基础设施建设中，粤港合作项目包括：深港西部快速轨道交通、广深港高速铁路、东江流域水量水质监控系统、广深沿江高速、西气东输二线工程、完善珠三角高等级航道网络和五大机场合作等；粤澳合作项目包括：广珠城际轨道交通建设、广珠西线高速公路三期、西部沿海高速公路、大藤峡水利枢纽项目等。粤港澳三地均有涉及的项目以港珠澳大桥建设为代表，这个世纪工程项目被分配到具体属地政府和特定职能部门，分年份有侧重逐年推进，最终顺利完成并开通（表3）。港珠澳大桥的建设及运营实践也代表了类似项目的运行模式。

表3 粤港（澳）合作框架协议中的港珠澳大桥建设

在重点合作平台建设中，粤港合作区域与平台主要涉及深圳前海、珠海横琴、广州南沙等地区；在粤澳合作平台建设中，主要涉及珠海横琴、中山翠亨新区以及江门大广海湾经济区等，近年尤以珠海横琴合作尤为频繁和重要。这些合作平台的建设总体按照前置研究、规划拟订、有序深化推进的模式推进，并且在推进过程中，与具体平台的合作内容日益明晰而最终明确彼此职能。以珠海横琴开发为例，从珠澳两地合作开发的日益深入逐渐演化成为服务澳门经济适度多元化发展的关键平台。

（二）规制政策的实施

规制政策具有一定的强制性，这种强制性来自体现人民意志的国家权力机关，地方政府不具备自由裁量权，完全依据中央的法律文件执行。不同类型的规制政策在执行中需要不同的行政主体介入，不同的政策客体讨价还价的能力也并不一致，由此产生了多样化的规制执行策略。在粤港澳大湾区中规制政策主要体现为货物贸易的去规制与服务产业的规制强化两个方面。

在货物贸易规制中，规制权力高度集中于国务院商务部，随着港澳与内地合作的深化主要表现为去规制的过程。2003年签订的CEPA详细规定了准予进入的行业，地方政府严格按照CEPA相关规定准予相关行业进入。随着CEPA的落实，内地日益放松了对原产地为香港和澳门的进口货物的限制，例如对香港，从2003年仅273种零关税货物，逐年放松至2018年的全部货物零关税。

与此同时，当规制对象从简单的货物贸易转向复杂的服务贸易时，会牵涉特定行业、从业人员以及行业标准等诸多因素，进而也就涉及不同政府部门，这些因素无法像分配政策一样进行切分，任一因素的阻碍都容易导致政策执行的梗阻（表4）。具体而言，比如涉及会计、律师、工程咨询、规划、设计、测量等专业服务领域的人员往来、资格互认等，就需要珠三角九市政府以及广东自贸区三大片区、新区的管委会等协同主管部门共同完成，也需要从业人员的响应；在实施上也是渐进式的，首先在自贸试验区进行执业认定的政策试验，如在前海试点推行香港工程建设模式，为香港相关建筑企业和专业人士在前海直接从业提供便利等。

表4 粤港合作框架协议年度工作重点中规制现代服务业所涉部门

（三）再分配政策的实施

粤港澳大湾区建设中的再分配政策体系包括便利港澳居民在大湾区生产、生活、就业、就学、就医和养老的政策，这些政策的改变影响内地与港澳居民之间的联系，影响融合发展的整体性推进。

改革开放初期，为了鼓励有专业技术知识的境外人士来华工作，规定对来华工作的外籍人员以及在中国境内工作的华侨、港澳同胞的工资、薪金所得应缴纳的个人所得税税额减半征收。之后经历多次修订，免税期限不断放宽，免税类型也不断增加。在跨境养老服务方面，根据香港特别行政区的数据，现有约50万港人长居广东，广东成为不少香港长者的颐养之所。港区全国人大代表郑耀棠曾建议借鉴“深汕特别合作区”的飞地模式，在广东中山或惠州“租借”土地建设带公屋和医疗设施的港式新市镇，既方便居民回乡养老，也解决香港居住问题。在基础教育层面，广深莞三地都出台了针对港澳籍学龄儿童的相关政策；在高等教育方面，教育部等通过联合发文的形式助力港澳青年学生到内地就学，制定了免试招收港澳学生的就读计划等。

以上再分配政策的执行过程中，由于内地和港澳在各政策领域充当不同角色，因此在政策执行过程中有时会出现“一边冷一边热”的情况。比如养老、医疗、居住等，这些再分配政策本身并不能与融合发展的整体性政策切分，需要协同解决，因而单一问题的应对并不能有效化解难题。

（四）构成性政策的实施

在粤港澳大湾区跨界区域协调政策体系中，构成性政策主要体现为联席会议制度、专责小组以及建设工作领导小组等制度安排。香港、澳门先后回归后，粤港和粤澳合作首先经历了联席会议主导的时代。2003年CEPA及其补充协议签订后，粤港、粤澳合作进入重点项目推进阶段，包括共同区域开发、跨境工业区建设、大型交通基建项目合作、旅游合作、教育合作、口岸合作等，这些合作的实现主要依托各类专责小组的建立与完善。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》出台后，为统筹协调粤港澳大湾区的建设，2018年8月15日国家成立了粤港澳大湾区建设工作领导小组，由国务院副总理任组长，国家发展和改革委员会主任任副组长，香港特别行政区行政长官、澳门特别行政区行政长官为领导小组成员，这是首次有港澳特首被纳入中央决策组织。随后，珠三角九市及其所辖区县也分别成立推进粤港澳大湾区建设工作领导小组，由党委“一把手”担任组长，相关职能部门作为小组成员组成领导小组并定期召开会议。

同时，两个特别行政区也按照各自的治理逻辑成立相关部门。澳门成立粤港澳大湾区工作委员会，统筹澳门特区参与粤港澳大湾区建设的短、中、长期总体设计和工作部署，制定年度工作方案并监督其落实。同时，委员会设立专责工作小组，以开展其职权范围内的特定工作。香港特别行政区行政长官也在施政报告中表示会成立一个高层次的“粤港澳大湾区建设督导委员会”并出任主席，成员包括特区政府所有司局长，全面统筹香港参与粤港澳大湾区建设事宜。

随着粤港澳大湾区建设的不断深入，2021年9月国务院先后发文对深圳前海、珠海横琴两个合作区的辖区范围、功能构成以及组织体制机制进行优化，以进一步服务于大湾区建设。

这些机构的建立与重建并不会直接影响普通民众的日常生活，也没有强制力。因此这些机构的设立更多的是依靠政府机构自身的动力以及工作的需要，通过自上而下的大政方针引领或地方政府可能先于中央作出的自下而上的沟通机制创新等，进而形成国家层面的制度安排，推动机构的更新与创新。

四、进一步推进粤港澳大湾区跨境区域协调的政策方向

（一）分配政策：层级间“行政发包”亟待“拓孔”

分配政策的核心在于中央与地方之间的关系，地方政府间的竞争相对不明显。地方政府之间通过联合协作共同争取更多资源，通过协商的方式有序推进责权利的分配。在重点合作平台建设、跨境基础设施等分配政策的实施过程中，真正的影响因素来自执行政策对象的可分割程度等政策属性因素。港珠澳大桥的成功建设和运营为其他的跨境重点合作平台建设、跨境基础设施等分配政策的有效执行提供了经典范例，积极推进跨境重点合作平台建设、跨境基础设施势必将有利于进一步扩大“有孔边界”的“孔”，为积极的融合发展提供必要条件。

（二）规制政策：“机械式”执行亟待“柔化”

粤港澳大湾区规制政策起始于对货物贸易的规制，逐渐扩展到服务贸易、人员往来以及对违法行为的制裁等诸多规制领域。这些规制政策均有一定的强制性，因此随着规制对象的复杂化，比如服务贸易领域的规制，涉及多个主管部门，机械式的应对显然无法推进规制政策有效执行。这就需要在“不折不扣”执行的过程中深刻理解规制政策的产生与执行路径，进一步关注规制领域相关主体的对话机制，弱化对人流、物流、资金流和信息流的区隔，减少壁垒，所有牵涉的部门应当提高政治站位，从国家、从大湾区的尺度上思考如何开展工作，尽力做到弱化限制、强化服务。

（三）再分配政策：提升尺度减少“空隙”

再分配政策聚焦于粤港澳大湾区优质生活圈的建设，养老、医疗、住宿、教育等多个领域环环相扣彼此连接，无法像分配政策和规制政策那样通过任务拆分以属地管理的方式予以解决。在整个再分配政策体系范围内，都存在着“服务需求者”和“资金提供者”的冲突，要解决的问题与被授权解决这些问题的政府部门的管辖范围在空间上并不完全匹配。因此，未来在再分配政策的执行过程中，需要地方政府间通过财政资源转移支付等多种方式将再分配政策放在区域尺度甚至国家尺度上加以考量，通过尺度上推来弱化行政边界的区隔。

（四）构成性政策：注重顶层设计为“有孔边界”保驾护航

构成性政策是粤港澳大湾区融合发展的体制性基础，其没有明确的政策客体，重构动力来自政府机构内部职能的完善以及政府间更积极关系的建构。当下的构成性政策主要是地方政府间的两两合作，仍很难对区域整体的融合发展提供充分的支撑。因此，未来构成性政策执行过程中要注重建构区域范围内的统一性协作机制，即政策主体或功能主体需要在政策版图中找到恰当的位置，嵌入国家治理体系之中，丰富国家的治理体系，强化国家治理能力。

五、进一步的讨论与展望

纵向看来，粤港澳大湾区早期的跨境区域协调政策更多是分配政策和规制政策。在这些政策所形成的政策场域中，在短期内对权力与资源的限制较少，政策的目标是放松现行政策框架可能造成的区隔。同时，在区域经济的融合中，内地与特区政府都能遵循通行标准，使得上述政策得以顺利推进。

随着港澳与内地融合程度的加深，新时代的粤港澳大湾区跨境区域协调政策更多为社会融合层面的再分配政策，直接面对港澳居民，甚至是所有的大湾区居民，涉及更多的政府层级与更为复杂的行为者网络，并且内地与香港、澳门在社会福利的提供标准上尚未完全对接，这也是公共政策固有的复杂性，因此就需要地方政府间基于“有孔边界”的原理，通过平等的协商并签订一定的行政契约来逐步实现大湾区的社会福利可携，推动粤港澳大湾区从经济融合走向社会融合。

基于“有孔边界”理论，可以对当下粤港澳大湾区跨境区域协调政策实施的现状作出比较客观准确的理解，并且据此对未来的粤港澳大湾区跨境区域协调政策方向作出判断。粤港澳大湾区作为“一国两制”下的区域发展战略创新试验，善用“有孔边界”是其重要的创新方向。具体而言，针对当前的粤港澳大湾区跨境区域协调政策实施现状，提出以下四条建议：

第一，积极推行“广域连携”理念，推行广域行政。建议将区域协同发展的相关指标纳入政府绩效考核指标体系，引导粤港澳大湾区协同发展。珠三角与港澳地区之间早期的跨境区域协调政策目标是“多孔”，即放松在分配政策领域和经济规制领域的区隔；新千年后，跨境区域协调政策更多为社会融合层面的再分配政策，涉及更复杂的行为者网络，需要地方政府间基于“有孔边界”原理，打破行政区经济社会领域的藩篱，通过平等协商，以多种方式应对超越行政区划的广域（跨境）事务，以实现粤港澳大湾区人流、物流、资金流和信息流的自由流动，规制政策可衔接以及社会福利可携，推动粤港澳大湾区从单一的经济融合走向综合性的社会融合。在这一融合过程中，不应过分强调“两制”的差异，而是应该更多关注“一国”的大前提。在此前提之下，粤港澳大湾区的两个特别行政区与珠三角九市应该从公共政策本身的属性出发，就政策成本分担与利益分享平等协商，而非过分强调政府间的位阶差异。同时，应该将相关的区域协调发展政策有效执行情况的评估纳入相关行政负责人和主要政府部门的绩效考核，引导政策参与主体跳出尺度局限，提高政治站位，深化粤港澳大湾区协同发展。

第二，面向不同政策类型，要创新“多孔”协调机制，精准优化政策实施机制。在分配政策领域，应关注地方政府自下而上结合实际推动的政策创新，一旦政策创新收到较好的政策效果，应积极推动国家层面的相关立法，这样不但能惠及更多政策客体，也能强化相关政策行为的合法性，实现分配政策“拓孔”；在规制政策领域，应进一步推动粤港澳大湾区内各项制度标准的衔接，通过中立性的标准、规则的谈判达成柔性化边界的政策目标，在标准、规则衔接的基础上实现更有效的合作，软化边界；在再分配政策领域，要在大湾区整体或者某一重点合作区域（如南沙新区、前海深港现代服务业合作区、横琴粤澳深度合作区）为纵向不同层级、横向不同政府部门以及社会组织参与政策过程创造有利条件，创建全方位深度融合试验区，进一步优化再分配政策实施路径的政策实验，在大湾区再分配性公共服务供给中创新性“打孔”；在构成性政策中，从大湾区内地珠三角九市政府内部的涉港澳特区政策机制优化到府际间政策机制的优化，串联分配政策、再分配政策、规制性政策和构成性政策中的“多孔”，达成“连孔”的效果。

第三，要优化多主体参与策略，积极引导不同层级的政府、不同类型市场和不同社会主体进入政策场域，参与政策制定、执行、监督和反思等过程。粤港澳大湾区建设是一个区域性的系统工作，仅仅依靠任何一个地方都不足以实现大湾区共同体的愿景，构建全方位、多主体、多层次的组织系统，创新合作机制是粤港澳大湾区有效运行的关键所在。在不同的政策场域中应选择让不同尺度的主体有序参与粤港澳大湾区建设，强化分配政策中地方政府间的横向协商与协调，充分兼顾不同地方政府的差异化的利益诉求；优化规制政策中纵向的政策传导机制，确保（去）规制政策不走形、不变样；规范再分配政策中政府、市场和社会主体之间的权、责、利，真正形成“湾区”的区域认同和“湾区人”的身份认同；深化构成性政策中纵横关系的理顺与畅通，充分保障“有孔边界”的有序、有力和有效。

第四，要不忘初心，继续以准行政区划政策创新为依托，助力粤港澳大湾区高质量发展。不忘初心，延续改革开放的优良传统，充分发挥前海深港现代服务业合作区、横琴粤澳深度合作区和南沙新区等准行政区划平台效应，精准营造区域合作新空间。牢记发展前海成为大湾区现代服务业集聚地、营造横琴成为澳门适度多元发展新空间、开发南沙成为区域协调发展协商平台的使命，以这些准行政区划为平台，依托创新区域协调机制，在这些准行政区划内部对养老、医疗、教育等再分配政策领域展开先行先试，在“有孔边界”理论指导下开展的政策试验，助力粤港澳大湾区高质量发展。

粤港澳大湾区的跨境区域协调政策涉及港澳居民及企业往来内地生产、生活的方方面面，处在不断变化发展中，在此背景下，基于“有孔边界”理论视角对于相关政策实施过程作跟踪分析仍是今后亟待进一步加强的工作。