“双减”政策下校外培训机构治理的生态检视：问题与策略

王宪平 程一可

(浙江师范大学，浙江 金华 321004)

从20世纪50年代至今，中国校外培训机构从无到有，从“野蛮生长”到规范发展，校外培训机构治理成为教育治理现代化的重要组成部分。2018年至今，校外培训机构治理工作稳步推进，《关于规范校外培训机构发展的意见》等一系列政策针对培训机构违规经营、诱发教育焦虑等培训乱象相继出台。2021年，我国进一步加大校外培训机构治理力度，教育部增设校外培训监管司，且《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》等系列政策落地，将校外教育培训视作整体教育的一部分，引导校外教育培训回归到其本身的功能定位，但校外教育培训的治理问题涉及多方利益的协同，治理的目标、内容、方式与评估十分复杂，需要渐进性改革。因此，基于生态系统理论准确、科学地理解校外培训机构治理的内涵与价值，明确“双减”政策下校外培训机构治理存在的问题，从而探寻校外培训机构治理策略的生态理路。

一、从自然到教育：校外培训机构治理内涵的生态阐释

在正确认识自然生态系统的系统特征与生态特征过程中，厘清教育作为社会系统的重要一环且校外培训机构镶嵌于教育生态系统。基于自然生态系统理论与规律，从教育生态系统实际出发，对校外培训机构进行生态阐释与检视，将是审思“双减”政策下校外培训机构治理的新视角。

(一)生态系统理论的教育理解

在自然界，生态系统主要是指在一定区域中共同栖居着的所有生物(包括生物群落)与其内外部环境间持续进行物质循环与能量流动而形成的统一整体，它不仅是一个简单的地理单元(或者生态区)，还是一个在自然形成或人为设定的边界内进行输入与输出的功能系统[1]。生态系统理论的核心思想不是从部分的观念去审视事物，而是强调从系统总体认识事物及事物间的复杂关系，避免割裂事物间联系。

教育生态系统与自然生态系统具有多方面的相似性。一是系统特征显著，生态系统具有整体性、层次性、结构性、功能性、变异性和相对稳定性。教育生态系统中基础教育、中等教育及高等教育或者校内外教育，各组成部分相互影响，组成一个整体。教育生态系统层次可以分为以家庭为中心的个体生态、以学校为中心的群体生态及以社会为中心的系统生态[2]。更广义地理解，在教育生态系统中的个体生态可以视为对教育产生作用的某一组织及其社会环境和规范环境。其中，有利的教育个体生态系统可以促进个体积极发展，教育群体生态包括种群生态与群落生态，如学校与校外培训机构两个教育群落生态之间存在竞争、合作、中性等多种相互作用。二是生态特征显著，生态特征主要是指生态系统的生态演替、区域性、循环性和开放性等特性，通过不断与外界环境进行物质、能量与信息的交换而发生生态演替，也反映一定的地区特性和空间结构。教育生态系统作为最复杂的层次，既包括教育自身系统，也包括环境等系统，是具有远离平衡态的开放性和各因素之间的非线性作用的耗散结构系统。教育生态系统涵括发生、形成、发展及衰败的动态演化过程，也存在各教育个体、群体之间的竞争与平衡，其受到内部因素和外界多维生态环境中各种因子的影响，如自然环境、包括政治、经济等的社会环境及包括科技、文化、伦理道德等的规范环境。

因此，教育可以视作构成社会生态系统的子系统，则校外培训机构是教育生态系统中的生态主体之一。自然生态系统的基本原理和基本规律可以借鉴应用到研究校外培训机构治理之中，但由于校外培训机构治理既属于教育问题，也属于社会问题范畴，不能机械地照搬自然生态系统的研究方法，而是应当从教育生态系统实际出发，对校外培训机构进行生态阐释与检视[3]。

(二)校外培训机构治理的生态理解

指向中小学生的校外学习、辅导或者培训，即校外培训，在国外称为“影子教育”，国内又称为校外补习、家教辅导、课外补习、课外辅导等，通常指中小学生参与的非学校的以提高学科成绩为重、具有教育功能的商业活动[4]。校外培训机构特指发生在学校教育系统之外，面向中小学生举办的非学历文化教育类营利性组织①。校外培训机构具有教育与商业二重属性，是原有教育生态研究的薄弱环节[5]。基于生态系统理论阐释校外培训机构治理的内涵与价值，需从教育的个体生态、群体生态和系统生态等三个治理层次出发，厘清校外培训机构与学校及其他生态系统间的交互关系和制约机理，从而呈现对校外培训机构治理的生态理解(如表1所示)。

表1 教育生态系统中校外培训机构

图1 校外培训机构治理生态图

校外培训机构不仅处于行业内部的生态系统中，而且嵌构在整个教育乃至社会的大生态系统中[6]。第一治理层次是基于个体生态治理，对校外培训机构进行治理，关注校外培训机构内部利益相关者间对抗与互补的复杂交互关系；第二治理层次是基于群体生态治理，以校外培训机构与学校及其竞争与合作的关系为治理对象，明确学校作为教育主阵地的生态位，以正视校外培训机构的有益补充作用；第三治理层次基于系统生态治理，剖析自然环境、社会环境(包括经济、政治)、规范环境(包括宗教、文化、艺术、科技、伦理道德)等因素对教育系统中校外培训机构的多重影响(见图1)。

因此，校外培训机构治理不可脱离整体的教育生态而机械存在，对于校外培训机构造成的问题，既体现在教育领域，也存在于经济层面、文化层面乃至社会层面。其一，随着大规模资本介入教育培训，鉴于资本逐利的本性，教育培训行业出现价格欺诈、过度宣传、退费困难等乱象。校外培训机构让本身经济社会处在上层的家庭，通过额外支付教育费用，为子女提供更多有利于未来发展的机会，不仅加剧社会阶层固化，造成经济社会地位的代际传递，本质上还冲击了教育公平甚至社会公平[7]。当前，我国义务教育阶段学生的竞争已经从校内蔓延到了校外，影子教育逐渐侵蚀学校教育主阵地[8]。其二，近年来，我国学校不断推进素质教育，但是考试作为主要的教育评价手段仍为加剧校外培训机构恶性竞争的重要因素。一些校外培训机构利用家长认识上的误区，开展一些不良的宣传教育口号，如“你现在舍不得让孩子吃苦，将来有他吃苦的时候”“独生子女输不起”等，助长了应试教育的歪风，增添了家长、学生的教育焦虑。同时，当前大部分校外培训机构与学校教育模式如出一辙，甚至依然秉持着被学校教育淘汰的刻板的教育思想与方法。同时，在教学中以分数为导向，“以考代练，以练代教”等教法，加之拍照搜题等软件，使学生的学习思维呆板化，进而造成教育功利化，干扰学校教育教学活动，影响教师专业发展，与国家大力推行素质教育的方针背道而驰，严重破坏教育生态[9]。

各地区各具特色的校外培训机构治理模式正处于快速摸索阶段，受到各地区经济、文化等发展水平的影响。纵观全局，校外培训机构的整治工作已经取得了一定成效[10]，但是各地多数治理措施是对非法、违规校外培训进行短期专项整顿，缺少体系化、科学化、精准化的行业治理和精准规范。在“双减”政策背景下，引导校外培训机构由“野蛮生长”“无序增长”到“科学规范”“良性发展”，与学校教育和谐共生、协同并进的治理工作需要有关部门继续重视、深入推进。因此，在生态系统理论下指导校外培训机构治理具有高度适切性和现实必要性，将生态系统理论在校外培训机构治理中具体化应用与彰显，是全面推进我国校外培训机构治理升级的理论自觉与实践诉求。

二、从要素到系统：校外培训机构治理问题的生态检视

要素和系统是对校外培训机构治理问题进行生态检视时的两种不同思维逻辑。要素式思维逻辑强调以部分为中心，将整体拆解为各个部分；而系统式思维逻辑强调以整体为视角，在把握生态系统平衡性和联动性基础上审视生态系统中各要素。尽管要素式教育治理模式能够及时且准确地抓住校外培训机构乱象的表征，但却忽略了教育本身的根本逻辑，设计出“头痛医头、脚痛医脚”的短视性治理方案，引发后续治理中次生性弊病。在生态系统理论视角下审视我国现阶段“双减”政策下校外培训机构治理实践，认为其在治理目标、治理方式和治理过程方面仍存在问题。

(一)治理目标短视性

生态系统理论下的校外培训机构治理目标不是要素与要素之间的简单叠加，即小目标与小目标的简单递进，而是基于整体目标和内在逻辑之间的交互生成和有机整合。校外培训机构治理的目标不能只是停留在规范校外培训机构办学标准、规模、设施等层面，而是要将校外培训机构治理成效目标设定深入地嵌构在已有的教育生态和社会生态中。

1.校外培训机构治理目标的预设缺乏科学依据。校外培训被描述为“秘密课程”“罪恶而秘密的影子教育”“灰色经济”等，培训的参与者包括教师、学生及培训机构，出于保障自身利益，会刻意回避公开相关信息[11]。“双减”政策落地后，部分学科类校外培训机构“换汤不换药”，把补课时间从节假日“平移”到工作日，甚至有机构宣称“遵守政策不留作业，但配合巩固练习”，小型教育培训机构则“游走灰色地带”，意图通过精英化、隐形化模式加以伪装，从而减少被查处的风险。地方政府在制定相关校外培训机构治理措施时，往往建立在信息不充分甚至错误信息基础上，且对于校外培训机构带来的危害与风险难以科学评估，最终导致其治理目标设置可能缺乏一定的合理性、正确性、持续性[7]。

2.校外培训机构治理目标的效用期限多以短期为主。尽管定期上报、专项治理“回头看”等行动在一定程度上缓解了目标效用期限短所造成的问题，但在“双减”政策下，地方政府加大对校外培训机构的监察力度，根据新的管理细则进行查处等治理行为未能跳出治理的传统模式。部分转向非学科类培训的教育机构“挂羊头卖狗肉”，语文说自己是“中国传统文化”、数学说自己是“思维训练”、英语说自己是“阅读能力训练”，披着素质教育的外衣，实则仍在搞应试教育，办学目标仍是“提分”。此类问题在短期治理目标导向下难以得到有效解决，究其根本是对于校外培训机构在教育生态体系中的生态位与作用缺乏长远认知，难以实现其循环式、运动式长效治理。

(二)治理方式割裂性

校外培训机构的治理涉及政府、企业、学校、教师和学生等多方主体，不同主体在校外培训机构治理中处在不同的生态位，其生态治理逻辑与生态发展环境均存在差异。不同的背景、不同的利益、不同的地位、不同的研究视角决定了教育生态系统内的不同主体之间对于校外培训机构治理必然存在不同的看法，因此校外培训机构治理尚未形成基于主体共识的整体行动逻辑，治理方式出现了割裂性。

1.治理忽略了校外培训机构与教育生态系统以及整个社会生态系统的关系。当前，我国政府对于校外培训机构治理的动力和对于校外培训机构治理的本质认识是基于减轻学生学业负担而产生的。校外培训机构确实会加重学生的学业负担，为教育内部生态系统带来挑战，但这并不是校外培训机构对于教育体制和社会结构最大的破坏。校外培训机构冲击学校作为教育主阵地的地位，加剧教育功利化，对于固化社会阶层、加剧社会不平等等方面产生较大负面影响。因此，校外培训机构治理问题不单是教育问题，也是经济问题、文化问题、社会问题，其治理方式多为基于“减负”问题下的对策应对与规范管理[12]，缺少多方共治、技术治理等与整个社会生态系统的联系。

2.治理割裂了各地区之间校外培训机构发展的差异关系。目前，我国校外培训机构治理在国家与地方层面已建立起一套较为完整的规章制度，包括基本条件、设置标准、变更终止[13]。我国教育行政管理体系事实上包括中央、省、地级市、县(区)等四级，而各级地区的治理情况又必须具体问题具体分析，但各地区政府的治理措施过于“雷同化”，部分地区的治理政策没有逃离“参考和借鉴”国家层面治理政策的窠臼，个别地区治理方式甚至出现脱离各地区校外培训机构发展实际状况的问题[14]。由于各地区间经济、社会、文化及教育发展水平存在差异，各地区对校外培训机构的含义界定、范畴划分不完全一致，绝大多数省份缺乏对本地区校外培训机构的现状、治理程度、可能存在的治理困难等问题的深入分析，极少界定出符合地方实际的“校外培训机构治理”的操作定义，使得地区间的治理方式在认识和实践中与现实发展相割裂[15]。

(三)治理过程松散性

校外培训机构的治理需要社会、政府、企业、家庭、学校等各方生态主体凝聚共识，从宏观、中观和微观层面整体性协同推进校外培训机构治理过程，但现阶段，我国的校外培训机构治理仍处于探索性阶段，既没有统一成熟的治理模式可供借鉴，也没有形成整体的结构性布局和系统化路径，导致部分校外培训机构治理是盲目跟风、疲于应付、松散推进。

1.调动各方主体参与校外培训机构治理的机制尚不完善。链接主体的规则体系和协同联动机制尚不完善，阻碍了校外培训机构治理的整体生态链条的形成。校外培训机构治理涉及的利益主体有包括超过七十万家机构和一千万人以上的从业人员，还包括义务教育阶段的学生及其家长，参加课外辅导班的学生约占全体在校学生总数的36.7%[16]。由于“双减”政策作为顶层设计，校外培训机构治理“自上而下”不断深入，家长、学校、社区、行业协会等各方主体主动参与积极性较低，难以激发其参与治理的热情，相关激励、监管、评价等举措没有及时跟进，缺少链接各方主体参与校外培训机构治理的明确性规章制度。同时，缺乏民众参与讨论的治理途径与机制，尚未深刻认识到校外培训机构治理是教育生态优化的关键部分。

2.政府各部门尚未形成校外培训机构治理的整体目标的行动合力。仅根据党的十八大以来有关校外教育培训治理的政策文件进行聚类，对其中涉及的校外培训机构治理包括开办标准、管理机制、教学规范等方面，开办标准又包括资质规定、场地规定、宣传规定和监督规定等具体内容。而目前校外培训机构专项治理方案以多部门协同为主，主管部门多头，包括教育、民政、工商、卫生、财政、建设等政府部门，在一定程度上造成各层级政府部门制定的政策条款重复和冲突，容易导致校外培训机构治理政策执行权责的模糊。治理部门在“自由裁量权不断扩张”的同时，加大了治理成本，对治理实效也产生了极大的负面影响。

三、从竞争到共生：校外培训机构治理策略的生态理路

竞争与共生主要涉及不同教育生态系统主体之间的相互关系，这种相互关系是在教育生态主体与环境的互动过程中发生的。教育生态系统的内部和外部都存在竞争，虽然竞争的结果必然会有优胜劣汰，但从生态系统理论的观点看，竞争的长效性和总体性后果是协同，从而实现共生。透过复杂多变的校外培训机构发展现象，动态地、灵活地把握其在教育生态系统中的变动与改组状态，激发其对教育生态系统的动力作用与积极反馈作用，将有助于从整体上实现教育生态系统在动态中促平衡、在平衡中谋发展。

(一)引导校外培训机构找准生态位

面向中小学生的校外培训改变了传统的“培训”概念，从而使教育与培训之间的关系更为直接和紧密。事实上，在终身教育、终身学习、学习型社会等思想转化为社会现实的背景下，培训可以视作教育的一种形式而存在。在社会经济日益发展与教育普及化的背景下，学校教育不再是紧缺的资源，或者不再是完全值得信赖与依赖的教育，社会中不断壮大的校外培训机构，既是对学校教育不足的回应，也是对学校教育改革与发展的促进。校外培训机构治理目标准确性、科学性、可操作性的前提在于对其存在的合理性、合法性及其定位、作用等源头问题的正确认识。教育生态系统结构存在多样性与教育生态系统中群体生态优化，要求实现校外培训机构与学校教育共生互动、协调发展。

因此，校外培训机构治理是强调从严监管，而不是“一刀切”禁止校外培训机构运营，则“规范培训服务行为”是要引导校外培训机构在“双减”政策框架内做好转型的顶层设计。一是服务校内，助力学校教育。校外培训机构可以从面向学生转向面向学校，从服务校外转向服务校内。此外，线上培训机构可以借助大数据、云计算以及人工智能技术，研发教育技术产品，为校内提供教师作业批改系统、教学质量评估系统、师生个性化匹配系统等服务。二是指导家长，丰富家庭教育。校外培训机构应发挥在育儿研究方面的优势，构建家庭教育平台，做好家庭教育答疑解惑服务，向家长传播科学育儿理念，帮助父母掌握科学的育儿方法。三是帮助就业，支持职业教育。校外培训机构要成为职业教育阵地有力的建设者，可利用在线教育的技术优势，提供考研、考公、留学等成人培训，同时根据社会就业情况，提供更多在线新型职业技能类培训。四是走向乡村，振兴乡村教育。校外培训机构应通过合理的方式和收费能够助力城乡教育优质均衡发展，开发与信息化硬件相适应的乡村智能化学习平台，增强乡村课堂吸引力，增强乡村学生和教师的获得感。五是关注全民，发展终身教育。校外培训机构应提供终身培训服务制，共同构建网络化、数字化、智能化、个性化的终身教育体系。

(二)树立校外培训机构治理的生态理念

生物界的共生往往是不同种类生物的相互依存、共同生长，区别于充满剥削与强权、残酷与冷漠的竞争状态，基本价值在于平等与多元，因此，展开校外培训机构治理应树立平等、多元的生态理念。完善校外培训机构治理方式，既要突破治理主体以物质利益为标准而建立的交互关系，也要追求平等尊重的合作模式。为校外培训机构转型发展构建内外部环境的良好秩序，健全完备的法律体系，在商业、教育等多领域围绕校外培训机构治理实现科学立法，避免出现暴力治理等问题。实现校外培训机构治理主体多元化，在校外教育培训监管司的统筹管理下，构建“政府为主、教育牵头、部门协同、家校联合、社会参与”疏堵结合、齐抓共管的长效共治机制，整合国家、省、市、县级政府力量，优化教育、市监、公安、民政、人社等多部门参加培训机构综合治理体系，充分发挥相关行业协会在行业发展、规范、自律等方面的作用，形成行动合力，在动态治理中实现多元协同治理。

聚焦校外培训机构治理具体过程，应不断创新校外培训机构治理方式。例如，提倡智慧治理，依靠科技支撑，借助智能化的手段提升信息化技术治理水平，以实现校外培训机构治理科学化、精细化。校外教育培训监管司及相关政府部门完善校外培训机构管理平台，及时将校外培训机构的动态信息上传和分享，建立黑白清单或者列表[17]。建立健全线上投诉反馈渠道，开辟线上媒体监督和宣传渠道，同时增加正向引导，提醒家长提高自我辨别意识，提前了解校外培训机构的相关信息[18]。针对校外培训隐蔽化、盲目化发展，特别是针对“一对一”补习、私下“开班”、培训转“地下”等现象，打造校外培训机构组织网络系统。

(三)重视校外培训机构治理的生态动因

从生态系统复杂性角度看，生态系统从竞争中寻求持续演化以实现共生状态的基本动因，也决定了理想的共生模式是多元主体之间的互惠共生，即共生单元相互依赖、协同互动和彼此获利的状态，其中利益需求是寻求校外培训机构治理的关键点与突破口[19]。在校外培训机构治理过程中应增强政府与民众沟通的治理回路，政府应该及时、全面、主动地发布相关校外培训机构治理信息，及时收集民众的反馈情况并进行后续的治理工作。推进校外培训机构治理的实践探索，关键在于各级政府要树立“双减”治理主体需求导向，要在谋划相关治理举措时做到“群众点菜”，正视民众对校外培训真实且多样的教育需求。

目前，校外培训机构治理过程中存在的问题，主要是教育行政部门在整治校外培训机构乱象、引导其良性发展过程中出现的一系列治理体制机制问题，政府内部治理主体要从“九龙治水”变成“握指成拳”。推行统一的校外培训机构治理数据标准，实现不同地区、各层级政府职能部门间的数据共享与分析加工。加快探索创新，重视省域校外培训机构治理，以具体治理问题为导向，将政策研究与基础研究相结合，总结提炼各省域、市域经验变成可借鉴、可复制、可操作的治理模式，切实解决当前校外培训机构治理的堵点、难点。

注释：

①“校外培训机构”“教培机构”“课外辅导机构”等在中小学校外补习语境下，除了表述略有差异以外，与校外培训机构并无实质区别，故本文统一为“校外培训机构”。