情感治理：基层公安机关创新社会治理的路径选择

2022-03-03马丙伟

领导科学论坛 2022年2期

摘要：基层治理是国家治理的重要组成部分，公安机关在基层治理中发挥着不可替代的作用。在长期以来的理性主义视角下，基层公安机关参与社会治理较为重视制度支撑，强调技术保障，一定程度上忽视了人的因素和情感的维度。因此，情感治理话语权逐渐兴起。在差序格局的社会结构中以及深厚的历史文化传统基础上，基层公安机关可从情感治理的维度，通过落实赋权增能、建构主体身份认同、发挥新乡贤功用等手段方式，切实提升其社会治理效能。

关键词：基层公安机关；情感治理；差序格局

作者简介：马丙伟，中国人民公安大学研究生院（北京100091）。

中图分类号：D631文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）02-0065-04

基层治理是国家治理的重要组成部分，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出，要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。当前，“三治”的有机结合确实有力推动了基层治理的发展。然而在理论研究中，人们往往从理性的角度看待基层治理，强调技术保障、重视制度支撑，很大程度上忽视了人的因素和情感的维度。其实在基层实践中，诸如“结对制”“扶贫送温暖”已成为“三治”的有效补充。因此，社会治理不能忽略人的因素，情感治理和制度创新同样重要，两者不宜偏颇[1]，要在理性治理的基础上强化感性治理，使两者共同促进基层治理效能的提升。

一、隐现在基层社会治理中的情感因素

（一）被理性化遮蔽的情感治理及其可能空间

公共管理在理解和解释行政行为时，往往倾向于理性思维，情感维度则往往被贴上“反理性化”“非正式”的标签，这主要源于西方国家公共管理理论强势传播。根据是否合理以及合理性程度，韦伯把人的行为分为目的合理性的行动、价值合理性行动、情感行动和传统行动四种类型，他认为情感行动是未经理性思考的、没有稳定性的行为[2]116-118。在西方社会的传统意识里，理性是正确的、是稳定的、是具有客观性的，而情感因素则被边缘化。而在中华传统文化中，从韩非子的“凡治天下，必因人情”，到白居易的“感于心者，莫乎于情”，无不彰显中国重视情感治理的本色。从我国的传统治理经验以及相关理论研究来看，中国的社会治理离不开情感要素的支持。

改革开放以来，中国社会治理格局总体上呈现出科层化、精细化、数字化的趋势，技术、制度邏辑在社会治理体系中越来越受到重视，基层治理逐渐从总体性支配迈向社会化整合阶段[3]。在这样的框架体系下，社会领域不断探索创新治理方式，形成了“网格化管理”“大数据治理”等实践经验，体现出理性治理的逻辑思路和抽象的、刚性的特征。然而随着社会不断进步，分散的、柔性的、情感的需求逐渐增加，基层治理该如何解决这一问题？

（二）情感治理的命题回溯

通过查看知网数据库近年来的基层治理相关文献可以发现，当前学界对情感治理在理论和实践方面都展开了研究。

在理论方面，学界主要对情感治理的内涵展开了讨论。这里存在三种不同的研究视角。一是把情感作为“治理方式”，认为基层工作者在治理的过程中，可运用情感的方式（人情、面子）来完成治理任务，实现治理目标[4]。二是把情感作为“治理对象”，认为通过培育社会共同体的情感，构建和谐社会共同体纽带，为技术制度的效能充分发挥奠定情感基础[5]。三是在结合前两者的基础上，认为情感治理不仅要“以规治情”，还要“以情治情”，从而实现基层治理的合法合理合情的效果[6]。

在实践方面，对内涵定义的不同，形成了实践路径上的差异。把情感作为治理方式的学者认为，“送温暖”是中国特有的工作传统，通过这一方式开启了国家与社会的良性互动[7]；把情感作为治理对象的学者认为，可通过挖掘和援用内生组织的情感资源、回应和满足居民情感与需求、培育和塑造社区正向情感等实践进路落实社区情感治理[8]；第三类学者提出，既利用“情感”也塑造“情感”，从刚性制度和柔性情感叠加互动的角度，切实提升基层治理效能[9]。

情感治理的具体实践主要表现在以下几个方面：一是把情感治理和扶贫实践相结合，通过情感仪式化过程构建出国家的在场，从而建构沟通国家与民众情感的渠道[10]；二是把情感治理与新时代“枫桥经验”相结合，通过推动“公安一元打击与社会多元预防”“程序正义与效果效率”“民众满意与国家安全”“基本公共安全产品与选择性安全产品”等关系，构建政府与个体情感联结以及延伸治理深度[11]；三是将情感治理与“结对制”相结合，以联系群众、扶危济困、社会稳定为导向，建立基层政府与群众的个体化联结和情感化互动[12]；四是通过小事件治理、精细化管理，使居民的情感在社区空间中得以寄托和表达，最终实现社区的善治[13][14]。

综上，可以发现，学界对基层情感治理在内涵、路径以及具体实践方面积累了一些研究成果。然而，当前论述仅仅局限于宏观层面，较少具体到政府机构的部门，比如公安机关。因此，本文在借鉴现有研究成果同时，结合基层公安机关的实战经验，为基层公安机关从情感维度创新基层治理提出具体的方式手段。

二、基层公安机关参与社会治理的理性治理之困及情感化解逻辑

公安机关承担着维护社会治安的重要任务，是社会治理的重要力量。作为执法者的公安机关社会治理应始终遵循“法”的维度，但随着我国社会的快速发展，公安机关的职能重心由“政治镇压”到“打击犯罪”再到当前的服务公众[15]，这就使得公安机关要在理性执法维度下，给予感性治理一定的空间。

（一）基层公安机关理性治理之困

在日益完备的制度设计和日益先进的技术装备支撑下，基层公安机关参与社会治理的效果在很大程度上得到了提升。然而实践中发现，公安机关仅仅凭借制度和技术保障执法，似乎存在一定的局限性。

1“.片段式”裁决难以服众。法律作为一种规范体系，是以文字形式表现出来的一种规则。它所强调的是事实证据，讲究的就事论事，追求的是绝对公平，在对一件事情的判断上，给出的是非此即彼的结论。然而，在熟人社会尤其在农村社会，基层民警在出警时如果仅凭法律，单就某一件事作“片段式”处理，确实可以得到裁决。但是，这样的处罚从长远来看并不合理。作为“抬头不见低头见”的邻居，在祖上甚至是同门同宗的关系中，这样的处理方式很有可能导致双方关系更加恶化，从而产生新的矛盾，“重复警情”①大都是这个原因。理性处警、技术治理在一定程度上确实提高了行政效率，但严格来说，对于问题的处理是否在一定程度上偏离我们的原旨仍有待商榷。因此，传统社会在处理纠纷时所遵循的还原纠纷“全息”的过程，在修补初级关系的同时尽可能防止发生新的次级纠纷，具有一定的现实意义[16]。

2.“科层制”治理影响居民与基层政府之间的关系。随着经济转型和社会结构变迁，公安机关在连接国家政府与人民群众之间的作用显得愈来愈重。作为与人民群众直接对接的国家机关，群众对于基层公安机关的满意度在很大程度上会影响他们对于国家的满意度。随着城镇化进程的加快以及生活方式的改变，人们之间的关系不再呈现由固定的位置建立起来的稳定的、宗族的、有血缘关系等特征，而建立在理性思维基础上的科层制管理过于强调责任，对基层的公共参与、公共意识以及共同关系的培养较为忽视，并在深层次影响居民与基层政府之间的关系[17]。

（二）情感化解的运作逻辑

1.“差序格局”视域下培育成员的共同体情感。与现代西方社会的“团体格局”不同，中国基层社会结构是一种“差序格局”。在中国，社会关系是以个人为中心一层一层推出去的，是私人联系的增加，就好比是一块石头丢进水中从而形成的一圈圈涟漪，而个人则是这一涟漪的中心[18]13-22。在基层特别是乡村社会这一场域下，这种差序格局的社会关系表现得尤为明显。人们对于事物的情感呈现出以自我为中心层层向外扩散的动态涟漪式特征，对于关乎自身利益的事会给予格外的关注。因此，要从居民自我情感开始强化，如参与感、获得感、受尊重感等，逐渐向外扩散，形成差序格局中的正向情感传递，从而培育居民对整个社区的正向情感，为基层公安机关参与治理奠定良好的情感基础。

2.“家国同构”背景下强化个体与国家的情感连接。中国社会在自己本土传统影响下，形成了独具中国特色的情感治理方式，在基层治理中发挥了重要的作用。比如，传统中国社会治理讲究“刑德之二柄”“施仁政、行仁义”。当今社会“送温暖”的目的在于在日常管理和治理之外寻求“安民之举”，而情绪稳定则是社会稳定的基础。传统文化对争讼的态度要求达到“息事宁人”的情感效果，现代则对司法案件提出“案结、事了、人和”的情感目标。在这个意义上讲，社会福利本身就附帶有情感治理的功能，形塑着国家与国民之间的关系[19]。

三、基层公安社会治理中情感治理的实践路径

面对基层社会治理的制度设计及理性创新的困境，在情感治理的运作逻辑框架下，基层公安机关可从价值维度和工具维度两个方面，探索社会治理中情感治理的实践路径。

（一）价值维度：从治理对象看情感治理

1.建构主体身份认同，培育居民正向情感。正确的价值观念需要有正向的公共价值的引导，进而形塑居民主体身份的认同。“认同”作为人的一种主体活动，是一个由浅入深的过程。随着城市化进程的加速，人口流动日益频繁，传统的单位制社区、宗族乡村正逐步瓦解，取而代之的是差异性的混合社区。这对于基层公安机关参与社会治理无疑是巨大挑战，因而需要用深层次的情感关怀，培育居民的正向情感，强化公共价值作为国家与民众情感纽带的作用，实现从关注宏观的国家认同、社会认同到更为细微的身份认同转向，在尊重差异的基础上凝聚更多共识，塑造正向情感氛围[20]。

2.推行文化建设，打造良好的社区意象。社区治理的核心是重建居民与居民、居民与社区之间的关系，促进邻里互动，消弭信任危机。基于居民对社区独特事物的情感，可将社区独特的事物打造作为情感标识的社区意象，成为社区特有的文化符号，可以形成居民对社区的情感基调[6]。基层公安机关派出所作为基层政府的重要组成部分，在打击犯罪、维护治安的同时，应协调其他机关单位，通过联合举办文娱活动、组建各类爱好协会组织以加强社区文化建设、营造和谐的社区（村居）环境。二者同样重要，因为这在很大程度上可以从源头上化解矛盾。为此，可通过构建良好的社区意象，为基层公安机关情感治理提供便利。

3.落实赋权增能，满足居民利益需求。基层赋权是指给予基层相应权力，把部分集体事务决定权和行动权赋予居民，激发居民参与社区治理意识，增强其社区建设能力的过程[21]。社会组织可作为警民联系的中介，充分调动居民的积极性，共同参与社会治安治理，并在与代表政府的人民警察互动中，使居民的利益表达和精神需求得到满足，进而为基层公安机关社会治理打下良好基础。

（二）工具维度：从治理手段看情感治理

1.扎根本土文化传统，发挥“新乡贤”功用。中国的情感治理有着深厚的历史文化传统。费孝通先生认为，从基层上看，中国社会是乡土性的。早在先秦时期，中国的乡村治理就有仰仗乡贤主导的惯例。“士大夫居乡者为绅”[22]282-297说的正是这个道理，这种中国传统社会的双轨治理体系①在中国传统乡村治理中发挥了重要的作用。在新时代背景下，“新乡贤”是指有资财、有知识、有道德、有情怀，能影响农村政治经济社会生态并愿意为之作出贡献的贤能人士。因此，公安机关应在扎根本土文化传统基础上，积极发挥新乡贤在乡村治理中的功用。一方面，通过乡土情来引发新乡贤的共鸣与认同，进而配合公安机关宣传、联防等工作；另一方面，通过荣誉认可等方式对新乡贤予以表彰，使其起到引领示范作用，为基层社会治理营造良好和谐的文化氛围。

2.创新基层群众工作，拓展治理深度。随着社会经济的快速发展和社会主要矛盾的转变，服务职能已成为新形势下公安机关的重要职能之一。对于人民群众内部矛盾，基层公安机关要运用民主的方法正确处理，善于运用情感手段，有温度地处理各类问题矛盾。要避免“片段式”问题处理方式，拓展处理深度，并关注事件后续走向动态。比如，对于当事人归返社会予以关注，对于生活困难的住户给予照顾等。同时，基层公安机关作为基层行政服务单位，要避免“门难进”“脸难看”等情感缺位服务，将远离百姓日常生活的政策任务转化为乡土话语，将科层化交流方式转化为更具温度的情感互动，在国家话语权和地方话语权之间找到合适的对接点。

3.深化“结对制”工作，建构“警-民”情感联结。建立政府与民众之间的联结机制是现代基层治理体系的重要组成部分，公众对于政府的情感状态决定了基层政府治理的难度。如果居民对公安机关有着正向情感，治安政策的实施推进就会得到公众的支持；相反，则会产生抵触心理，使基层治理难度加大。相對于更具现代化特征的技术路径，“结对制”带有较为明显的个体化和情感化特征，成为很多基层干部拉近群众距离行之有效的方法。通过结对关系，基层政府能够与民众产生个体化联结和情感化互动，这不仅在农村等相对落后地区具有一定的适用性，而且当治理任务的情感属性突出、精细化要求高、具有一定的复杂性时，也有适用性[12]。此外，基层公安机关在进行治安治理时，还可以采取与特殊群众的“结对”的方式，尤其是与对社会稳定有潜在威胁的个体进行“结对”，采取“人盯人”的策略，加强与“社会稳定威胁源”的联系，达到维护社会稳定的目的。这种柔性维稳在很多情况下要优于硬性管教，通过警察与居民个体的联系，传递情感因素，以人民警察显性在场体现国家政府的隐性在场，解决维护社会稳定难题同时，构建政府与公众良性情感联系。

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