试析“双向增能”对易地搬迁安置社区实现包容性治理的形塑机理

吴禹蓉 黄六招

摘要：随着社会分工的发展，社区治理主体的多元化使得其诉求也不断丰富与扩展，包容性治理逐渐成为基层治理的新取向。为了更好地探寻社区实现包容性治理的生成逻辑，文章依托“双向增能”的分析框架，通过对一个国家级易地扶贫搬迁安置示范社区进行案例研究，探讨“双向增能”对基层治理效能的形塑机理。研究发现：首先，从政府层面出发，国家借政策之力“吸纳-激活”社会力量，在安置社区实现了“社会力量有序进场，政府避免直接介入”；其次，从个体层面出发，社会凭政策之机获得参与权能，实现了“重塑社区社会资本，构筑居民自治体系”；最后，政府与社会互建共构“双向增能”的治理逻辑，在基层治理场域实现了以“主体多元、过程平等、成果共享”为内核的包容性治理。这表明，“双向增能”不仅助推了包容性治理的生成，而且提升了基层治理效能，进而为基层治理实现共建共治共享的新格局提供了可行性实践路径。

关键词：基层治理；搬迁安置社区；“双向增能”；包容性治理

基金项目：广西哲学社会科学规划研究课题“广西易地扶贫搬迁安置社区治理能力提升路径研究”（21CSH005）；教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“基本公共服务均等化实施效度和实现程度研究”（18JZD047）；广西教育科学规划资助经费重点课题“广西教育一体化评价指标体系研究”（2021A026）。

作者简介：吴禹蓉，广西大学公共管理学院；黄六招，广西大学公共管理学院助理教授，硕士生导师，博士。（广西南宁530004）

中图分类号：D632.4文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）02-0024-10

一、问题提出

社区治理作为基层治理的一个缩影，其治理效果直接影响国家治理体系现代化的发展进程。随着城镇化的不断推进，“村改居社区”“复杂社区”“边缘社区”等不断涌现，其呈现出一种“亦城亦乡、非城非乡”的状态。这种状态容易引发诸如居民身份认同转变难、居委会与村委会“相互掣肘”[1]引致“主体关系失衡”，居民自治体制尚不成熟、各主体协商沟通机制缺失[2]引致“治理过程封闭”，以及城乡社区资源弱禀赋性、社区利益分配不均[3]引致“治理成效脆弱”等难题。针对城乡社区的治理难题，党的十九大报告提出，要打造共建共治共享的社会治理格局。随后，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，同时注重发挥社会力量在基层社会治理中的作用。相比于一般意义上的城乡社区，易地扶贫搬迁后安置区的治理问题与治理需求则显得更为迫切，正如习近平总书记在2020年12月中央农村工作会议上所指出的，脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，强化易地搬迁后续扶持，确保搬迁群众稳得住、有就业、逐步能致富。同时，一系列支持易地扶贫搬迁安置社区治理的政策性文件开始落地生根。如2019年6月，国家发展改革委联合10个部门印发实施《关于进一步加大易地扶贫搬迁后续扶持工作力度的指导意见》；2020年2月，国家发展改革委联合12个部门印发实施《2020年易地扶贫搬迁后续扶持若干政策措施》；2021年4月，国家发展改革委联合19个部门印发实施《关于切实做好易地扶贫搬迁后续扶持工作巩固拓展脱贫攻坚成果的指导意见》。这一系列政策为推动解决搬迁群众后续发展问题提供了指导性意见。

纵观世界各国现代化过程，“移民聚集社区”是社会治理面临的普遍难题，国外社会问题丛生、社会矛盾激化的“贫民窟”，也多是社区治理乏力所致。国内搬迁安置社区治理实践目前也存在一些问题：一是社区两委困境，安置社区与其他类型的社区在治理任务上的显著差异使不少基层政府“有心无力”，既无法接应国家治理目标在社区的达成，也无法有效回应搬迁社区居民的内生需求[4]；二是治理主体协助困境，不同主体虽逐步在场，但联动协作较为薄弱，普遍存在“各自为政、各管一头”的治理乱象[5]；三是居民共同体困境，社区认同和社区参与严重不足，融入程度有限[6][7]。就此而言，这些区别于城市社区又区别于农村社区的“过渡型”社区的治理将何去何从，如何对安置社区进行有效治理，完成从农村到城镇的转型，是目前社会治理的重要课题。

延伸上述的分析逻辑，需聚焦易地搬迁安置社区治理的现实困境，着实厘清基层治理场域中政府与社会的行动逻辑，进而引出本文聚焦的研究话题：一是在基层治理场域中，如何打破传统的政府“统揽一切”的治理范式，在“政府主导”模式下对社会治理主体实现正向增能；二是社会治理主体如何有效利用政策优势，激发自身内生动力，并反向增能政府；三是在基层治理场域中，政府与社会如何共构共建“双向增能”逻辑，进而推进包容性治理的达成。为此，本文拟在回顾现有社区治理研究的基础上提出“双向增能”的研究框架，将增能理论与包容性治理的高度契合性带回到基层治理场域中“主体多元、过程平等、成果共享”的学理认知，通过国家易地扶贫搬迁安置示范社区的历时性田野观察所呈现的政社双向增能运行样态，剖析搬迁安置社区实现包容性治理的生成逻辑。

二、文献综述

纵观已有研究，我国社区治理中隐含着对“国家-社会”关系的讨论，这在本质上有别于西方“国家-社会”的关系范式，前者强调两者间的彼此融合、合作共治，而后者突出两者分离、此消彼长。对此，探究包容性治理在基层治理场域中何以实现，首先要厘清国家与社会之间的关系。基层治理语境下何谓国家、何谓社会？学界对此并无统一论述。但总体而言，广义上，国家主要指国家机构，而社会则是独立于国家机构之外且不受其直接控制的自治领域[8]；狭义上，基层（县）政府作为国家的化身，在基层治理中发挥主导作用，而由社区党组织以及社区居委会所构成的社区两委与社会组织、居民等多元主体共同构成社会治理共同体。

依托中国语境下的“国家-社会”框架，以政府与社会间的博弈力量为标准，学者们逐步总结出“政府包揽”“社区自治”“协同共治”三种范式[9]。在“政府包攬”范式下，政府统揽一切，表现出“全能型治理”形象。然而，行政权力在自治领域中的不断延伸，挤压了社会自治空间，从而形成“强政府-弱社会”格局[10]。“社区自治”范式则突出社会在治理中的中心地位，社区成员借助社区内组织间及邻里间的网络自发协商，合作共治社区公共事务，实现社区的“自我维系”[11][12]。然而，中国社区由政府所建构，试图让政府“退场”并自下而上建设社区共同体的方式，极有可能使社区成为“权力真空地带”[13]。上述两种范式过于强调政社之间的“控制”和“分离”，而事实上，社区为政府与社会的“整合点”[14]，对此，政社“协同共治”范式应运而生。这种范式强调政府借改革机构和完善职能实现自我增能，同时以公共财政“吸纳-激活”社会力量，进而实现政社协同共治[11]。在实践层面上，“协同共治”范式可以归纳为三种表现模式：一是社区、社会组织以及社区居民共构的“三社联动”模式[15][16]；二是党组织引领构建，形成多元共治网络的“党建引领”模式[17]；三是政府以购买服务方式对社会组织“输血”进而获得其“反哺”的“公益创投”模式[18]。

然而，上述三种治理范式的实际表现与包容性治理的内核仍存在较大张力。具体而言，一方面，我国社会组织与生俱来的弱资源禀赋，在“嵌入”国家组建的社区中，容易引致社会组织更多表现为缺乏自主的“依附性”发展。另一方面，“熟人社会”的瓦解导致居民心理认同缺失，同时社会组织的动员机制失序[19]，容易使得居民自治空间因政府的过度干预而消解，表现为居民治理的“弱参与”[20]。从一定程度上来说，当前的基层治理实践本质上仍未改变政府包揽的威权治理，社会治理主体依旧单向度依赖政府且有限度地参与基层治理[21]，治理成果难以惠及所有成员，诸多治理困境与包容性治理的核心要义存在冲突。究其根源在于社会力量行动能力不足，这就引致不少研究者提出政府需要对社会进行增能。譬如以制度扩充发展空间、以合作增进联结能力、以评估挖掘内在潜能等策略激发社会组织的内生动力[22]，又或以建立资源保障制度、明晰居民需求导向、科技增能等外部途径激活居民自治能力[23]。

虽然现有研究为政府赋权增能社会提供了借鉴之处。然而略显遗憾的是，一方面，当前研究倾向于将社会组织与居民分开讨论，忽视两者所构成的社会力量与政府之间的互动逻辑。这一视角下延伸出来的分析逻辑容易陷入一个误区，即“政社关系”仅代表“政府与社会组织”之间的互动关系，而无法理解在基层治理场域下的政社关系实质上是政府与社会组织、居民之间的互动互构。另一方面，当前研究仅关注政府对社会的单向增能，忽视了社会亦可反向增能政府，即单向增能实质为政府对社会的单向授权，而非稳定持久的共同增能。这种单向度增能容易使得被增能方过度依赖增能方而无法形成有效的治理能力，最终成为无效增能。对此，本文从增能理论出发，在当前“国家-社会”关系所构成的政府与社会合作共治的结构环境下，依托一个易地扶贫搬迁社区的典型案例，探究基层治理场域中政府与社会间相互增能的行动策略，就此衍生出实现包容性治理背后的运作逻辑。

三、理论基础与分析框架

（一）理论基础：增能理论与包容性治理的高度契合性

“增能”源于“Empowerment”一词，亦可译为赋权增能，该理论在社会工作的应用肇始于Solomon（1978），其在《黑人的增强权能：受压迫社区中的社会工作》一书中提出，“增能”旨在减少弱势群体的“无能感”（Powerlessness）。在基层治理语境下，增能的本质在于通过赋予弱势群体应有的权利，激发个体或集体的自主能动性，从而消除增能对象的“无能感”，达成追求公平正义、治理成果均等化的目标指向[24]。“增能”往往包含自我增能与外部增能两种途径，前者强调个体或组织对潜能的自我挖掘，后者强调借助外部力量实现增能[25]。包容性治理源于治理理论与包容性发展的“融合”，强调多元主体合作共治、治理成果平等共享[26]，突出政府在资源、能力等方面对社会组织、社区居民等弱势利益相关者的赋权增能，其实质为“政社均衡”的治理模式。由此可见，增能理论与包容性治理具有高度契合性：一是治理主体多元性，即赋权增能弱势群体使其有权参与基层治理从而消除其“无能感”；二是治理过程平等化，即通过向弱势群体赋权增能，提升其参与公共事务的平等性，其本质是追求一种公平的价值取向；三是治理成果共享，既要确保所有主体自由发展，又要确保治理成果均等化。

（二）分析框架

在基层治理场域中，国家与社会作为两个相互依赖、相互塑造的治理主体，两者互动与博弈不仅建构了不同的治理形态，同时也形成了不同的治理效能。对此，本文依据增能理论与包容性治理之间的高度契合性，构建“双向增能”分析框架，探讨“双向增能”对基层治理效能的形塑机制（如上图所示）。

1.政府多维增能社会。理论上，社会力量的兴起能有效弥补政府在公共服务供给上的不足。然而实践中，社会组织为了获得更多的资源日渐呈现“悬浮化”“行政化”“内卷化”的行为特征[27]，同时，社区居民“主体意识缺失”和“行动能力不足”加剧了基层社会的“自治失灵”[22]，这就使得政府缺乏可供选择的“供给方市场”。就国家层面而言，有必要通过“吸纳-激活-监督”的路径激发社会力量的内驱力，促使社会力量的有效参与，最终实现社会增能。一是政策吸纳。2013年以来，中央出台了一系列意旨“购买社会服务”“降低社会准入门槛”“优化审批程序”的政策，以吸纳更多社会力量参与社会治理[23][28]，实现政府部分职能向社会的转移。与此同时，基层政府可以就本地实际需求出发对自身所需的社会力量实行“属地化购买”，并给予更多地方性支持。二是激活权能。一方面，政府要逐步把社会能自主解决、行业组织能自律管理的职能转移给社会力量，进而激发其提高自身治理能力[29]；另一方面，政府与社会之间建立协商对话机制，提高社会力量在基层治理中的地位，并借此增强政府对社会的回应力。三是监督评估。赋权增能社会并非放任社会随意治理，相反，健全的监督评估制度是社会力量得以有效发挥和健康有序发展的保障。此外，国家给予社会力量的认可及荣誉，亦能激发社会力量参与基层治理的热情，促进社会力量不断自我增能。

2.社会双重增能政府。在基层治理场域，政府“自上而下”管制所导致的公共服务供给“单轨化”、服务内容“脱轨”真正需求、供给过程“形式化”等“政府失灵”现象时有发生[30]。然而，社会自治能力低下导致社会“补位”作用难以发挥。基于此，社会通過“组织-居民”双重策略发掘自身潜力，以实现自我增能并反向增能政府，政社共治的包容性治理方能得以实现。一是组织增能。社会组织借助其所特有的联结社会的天然属性，实现增能居民与自我增能。换言之，一方面，社会组织为社区居民提供贴合特定需求的公共服务，以此重塑居民间、居民与组织间的信任关系，形成有机凝练，进而培育社区社会资本；另一方面，社会组织融入居民、凝练力量的功能反过来亦提升了社会组织的声誉，获得政府与居民更多的支持与认可，同时借助政府所给予的在资源利用与成长空间上较高的自主权，进一步提升自身内在优势，以实现自我增能。二是居民增能“。外部激活-自我唤醒”是居民增能的主要策略。就前者而言，赋予居民部分资源，唤醒居民的参与意识，是居民形成主动参与社区治理的内驱力。同时，借由技术增能将外部专业社会工作方法“注入”社区，引导居民就公共问题展开平等对话，合理表达诉求。就后者而言，依托社区的“精英效应”，唤醒普通居民的主体性，组建居民自治体系，使居民从个体化参与向组织化参与转变。

3.包容性治理：“双向增能”的共同指向。社区治理成效在相当程度上取决于政府与社会的协同效果。换言之，倘若政府所依靠的是失序的原子化社会，那么政府单向度的治理效果就会大打折扣；反之倘若政府所依靠的是运作有序的社会，政府有了可依托的社会空间与资源，治理效能便会大幅度提升。然而，理想形态下政府与社会的良性互动并非自然形成，需要政府与社会的共同努力。在“双向增能”模式中，政府与社会共同努力所建构的“政社均衡”格局是包容性治理的核心之义，由此可见，包容性治理是“双向增能”的共同指向，主要包含以下三个要素。一是主体多元。在政府与社会“双向增能”模式中，政府利用政策赋权社会使其获得参与治理的合法地位。二是过程平等。在赋权增能路径下，政府与社会间消除界限明晰的主客体关系，促使多元主体以平等地位参与社区治理。三是成果共享。治理成果的共享性首先体现在政府与社会两者治理能力的提升上。依托赋权增能路径，社会力量的“无能感”及其弱势地位得以消除，并为政府治理能力的提升奠定良好的社会基础，进而实现政社治理能力的共同提升。其次体现在社会资源和治理成效的收益上，即多元治理主体共享治理成果。

综上所述，政府与社会之间既不该分离与冲突，也不是简单地包揽与管控，而是应在彼此互动中建构“双向增能”关系。那么在实践中，政府与社会如何在基层治理中实现“双向增能”，两者又如何借助“双向增能”逻辑实现包容性治理？这就需要运用案例来呈现。

四、案例分析：国家级易地扶贫搬迁安置示范社区如何实现包容性治理

（一）案例选取缘由

本文选取广西L县易地扶贫搬迁Z社区（以下简称“Z社区”）作为研究对象。L县属于国家扶贫开发工作重点县，辖区内共有6镇4乡，其中9个乡镇被列为石漠化片区。受限于石头多、土地少等恶劣的自然条件，L县建档立卡贫困户71602人，占全县人口16.9%。“十三五”期间，广西易地扶贫搬迁建档立卡贫困人口71万人，其中L县有24678人。其间，L县获得了来自中央专项扶贫资金（每个贫困户8000元）、粤桂扶贫协作资金（近2亿元）以及区市扶贫搬迁拨款专项资金等，共计29.38亿元（2016年全县财政收入4.6亿元）。在这种治理环境下，2016年起，L县在不到3年的时间内完成了搬迁规划、选址建房、动员搬迁、农户入住等一系列目标任务。

2018年9月，Z社区安置点提前建成且交付使用；同年12月，在全区率先完成5847户、24423人（其他255人为就近插花式安置）的搬迁任务，搬迁居民均来自L县辖区内的9个乡镇且95%以上为少数民族。这使得Z社区产生异于其他社区的治理难点：一是Z社区作为广西搬迁规模最大、搬迁人口最多的安置社区，居民间的异质性尤为突出，加之搬迁居民身份转变难、大多存在“等靠要”的思想，使得居民“融入难”现象普遍存在；二是居民的生活习惯和行为方式与城市规则存在一定的冲突；三是短时间内既要完成来自中央和上级政府交代的“稳得住”的政治任务，也要有效地回应来自几万名搬迁居民的多样化需求。这些都对L县提出了更高的治理要求。然而，作为一个西部贫困县，L县并不具备治理一个超大规模社区的相关经验，单纯依靠政府也难以满足搬迁居民的治理需求，若是无法迅速让搬迁贫困户“稳得住”，就极有可能引發新一轮“返迁潮”。同时，社会组织尽管有专业的知识与能力，但是资金不足、难以进入基层治理体系的现象普遍存在，加之居民对Z社区的归属感弱、参与治理的意识匮乏，单纯依靠社会力量同样难以解决社区治理难题。

鉴于此，L县政府提出“先建立社工站，后组建社区两委，随后实现政府与社会‘双向增能’”这一创新性实践，意旨破解治理难点、推动社区自治。对此，2018年9月，Z社区成立社工站，同时以政府购买服务为牵引、以“三留守”（留守老人、留守儿童、留守妇女）社工服务项目为介入点，最先引入益行组织①，重点关注“三留守”人员的需求，同时帮助居民快速融入社区。在此期间，依托益行组织专业的知识与能力，Z社区居民间、居民与益行组织间快速构建信任合作关系，为后期社区工作的开展奠定了良好的社会基础。2019年1月和5月，社区两委成立，借助益行组织所创造的社会空间及资源，基层政府在Z社区的工作顺利开展，这意味着政府与社会互建互构的新型治理格局正式形成，社会力量参与治理日渐常态化。随后，Z社区相继引进齐悦组织以及罗伯特议事协商组织，意旨进一步激发搬迁居民的内生动力，推动社会力量与政府平等共治，提升整体治理效能。

凭借政府与社会“双向增能”这一创新性举措，Z社区获得较高的治理效能。首先，体现在搬迁居民上，即Z社区如期完成全部居民的搬迁工作，实现100%入住；其次，体现在政府与社会力量上，即政府与社会互依互塑，共同提升治理能力，两者合作共治实现常态化（政府从2018至2020年连续3年向益行组织购买服务）；再次，体现在整体治理效能上，Z社区不仅获得了国家层面、自治区层面的高度认同（国务院、扶贫办等主要领导多次赴社区调研并予以肯定），并于2020年入选了“全国‘十三五’时期易地扶贫搬迁典型案例”，社区所取得的治理成效被政府与社会所共享（如下表所示）。

（二）案例呈现

1.政府层面：社会力量有序进场，正向增能社会。与其他社区相比，易地扶贫搬迁集中安置社区的特殊性突出表现在其社区居民中，他们并非一般意义上的社区居民，而是国家主导的行政规划下的帮扶对象。对他们而言，易地搬迁不仅是居住空间上的变迁，更是政治、经济、社会与文化空间上的转变。也就是说，基层政府不仅需要帮助他们解决就业问题，还需尽快帮助他们实现社会融入。实践表明，单凭政府一方之力难以有效应对安置社区中的多重治理任务，需要社会力量的加入以弥补政府不足。对此，为有效应对Z社区的多重治理任务，L县政府利用社会组织专业的知识与能力，通过开展“三留守”“送工送学”等项目，引导搬迁居民更好融入新社区，并激发社会力量的内生动力。在此过程中，一方面，L县政府以中央及地方政府政策文件为依据，结合Z社区居民更快实现社会融入等多元化的现实需求，利用政府购买服务的方式，吸纳社会力量参与社区治理，实现社会力量的有序进场；另一方面，L县政府通过将资金运用、项目落实等方面的权限交给社会组织，以避免政府的直接介入。具体而言，L县政府以购买服务方式给予益行组织资金支持，资金的具体使用细则由居民共商共议、共同监督等规范化方式进行落实，确保资金运用上的自主自治；益行组织负责项目调研、方案制定、落实推进，L县政府配合项目的落实，以保证社会在项目筹划与落实上的自主权，从而激发社会组织的治理能力。对于这一“政府正向增能社会”的模式，L县民政局副局长LSM说道：

安置社区作为新建社区，必然会遇到许多政府难以解决的问题，而社会力量的参与能有效弥补政府不足。同时，在治理过程中给予社会极大的自主性不仅能激发社会力量的参与积极性、提升其治理能力，更重要的是有助于实现“政府逐步退出，社区走向自治”。（20201130LZL）①

政府赋权社会并非放任社会而不管，实际上，L县政府在社区建设初期派驻人员到Z社区办公、与社会力量共建社区期间，发挥了监督指导作用；在“三留守”“七彩四点半”等项目开展的中后期，L县政府聘请具有资质的第三方机构对项目开展情况进行评估，以衡量所取得的治理成效，更重要的是在基层社区中形成竞争氛围，进而激发社会力量强化自身治理能力。简而言之，Z社区中政府增能社会呈现“社会力量有序进场，政府避免直接介入”的特征，即利用政策牵引“吸纳-激活”社会力量，引导社会力量“有序进场”参与基层治理，在资金利用、项目执行等方面发挥引导性作用，并赋予社会力量充足的自主空间，同时定期对社会进行监督评估，从而保障治理成效。

2.个体层面：重塑社区社会资本，反向增能政府。社会资本是社会组织的表征，其内核包含信任、规范以及网络[31]195。学界普遍认为，社会组织与基层治理存在天然契合关系，借助制度化的渠道有效协调社区的群体活动，也是提高社区社会资本存量的过程[32]。Z社区源于过去行政村或自然村的拆迁与合并，社会信任“赤字”、社会秩序失序、合作网络缺失是Z社区最初面临的治理环境。对此，社会组织致力于与居民一同重塑社区社会资本，实现对政府的反向增能。

首先，信任作为社会资本的核心，是建立治理共同体的心理基础[33]。对此，在Z社区成立伊始，益行组织利用政府对自身的赋权增能，“有序进场”参与社区治理，同时从居民兴趣爱好出发，借助自身专业知识与手段，意旨重建居民对社会组织的信任与组织间的合作型信任，以破除居民原子化、异质化困境。关于信任关系的重建，益行组织负责人QL说道：

初到Z社区，我们社工晚上自发到广场为居民播放公益电影，借助放电影之余与居民聊天，了解居民所需、解决居民所难，也让居民了解我们社工的工作。在此过程中，社工与居民之间建立了良好的信任关系，也为后续基层政府的进入奠定了基础。（20201129LZQ）

其次，文化建设不仅为居民间互动互助搭建平台，更为重要的是培养了居民的参与意识以及“社区认同感”[34]。为了填补社区居民因搬迁重组而造成的共同价值取向上的空白，L县政府积极开展“益朗读”“大手拉小手”“节日主题活动”等文化活动，意旨以心理性增能为策略，重构非正式规范，帮助社区居民“再组织化”。与此同时，为激活居民参与社区治理的内生动力，Z社区建立“积分换物”制度，即居民只要参加社区活动获得积分，便可到“感恩超市”换取相对应的物品（超市中各类日常生活用品均为政府机关单位、企业家、慈善人士所捐赠），意旨借由这种物质激励与精神激励相结合的方式，唤醒社区居民参与治理的主体意识。对于这些社区活动，Z社区居民说道：

我们在农村生活习惯了，可能不太注意有些不文明的行为，小孩子在学校接受教育，回来也会告诉我们这方面的知识，我们也会慢慢改正。（20201130LZZ）

平时社区会组织很多的主题活动，居民都积极参与，我们也会去参与活动，用获得的积分換一些东西回来，基本上我家纸巾、洗漱用品都不用买。（20201130LZL）

再次，信任是凝聚各主体力量的黏合剂[35]。益行组织在Z社区所重建的信任关系不仅帮助搬迁居民快速融入社区，更重要的是有助于构建居民自治体系。例如，Z社区通过搭建“社区-网格员-楼栋长”三级联动网络管理模式，形成社区两委与居民责任共担、资源共享的治理共同体，在加强社会力量间协同合作的同时，有效化解居民间的纠纷矛盾等治理难题。一是通过充分发挥党员的示范引领作用，借助党组织在基层群众间的辐射力，吸引群众广泛参与社区治理，形成“党群共治”格局；二是通过引入罗伯特议事协商组织，社区居民间逐步形成共同发掘问题、共同商讨方案、共同解决困难的治理模式，切实提升居民自治水平；三是通过有效利用数字技术所具备的信息共享性，建立网格员、楼栋长与居民的微信群，构建多元主体间的信息快速传递、问题高效解决的渠道。关于构筑居民自治体系，Z社区党委书记HW说道：

居民自治体系的构建不但能提升居民参与社区治理的主动性，更重要的是提升居民参与社区治理的协商能力、议事能力和管理能力，政府干预得以逐步弱化。（20201129LZH）

3.互动层面：政府与社会“双向增能”推进包容性治理达成。在Z社区的创新实践中，政府与社会之间的互动合作蕴含着“双向增能”逻辑。就政府而言，仅凭一己之力难以解决Z社区所存在的诸多治理难题，为完成减贫脱贫这一政治任务，政府借助制度赋权增能社会，并避免对社会组织的直接介入，为社会力量参与治理、强化治理能力以弥补自身不足而创造条件；就社会而言，社会自身增能构建了结构良好的社会空间，同时，其获得的发展空间也会主动反向增能政府。于是，政府与社会的“双向增能”不仅助推L县在全区易地扶贫搬迁工作考核中获得了“一等奖”，更推动Z社区形成多元主体共建共治共享的治理格局，实现了包容性治理。

进一步而言，实现包容性治理意味着构建主体多元、过程平等、结果共享的治理格局。从Z社区的治理实践来看，其治理主体的多元得益于L县政府对社会力量的赋权增能，即L县政府利用政策“吸纳”社会力量的“有序进场”，推动基层社区治理格局从“单一”的政府包揽向“多元”的政社共治转变。与此同时，“政府避免直接介入”使得社会力量获得更多的自治空间，减少对政府的过度依赖，从而利于内生发展秩序的形成。社会力量以其专业化的知识与服务能力提升搬迁居民的社区认同感与归属感，扩展居民参与基层治理的广度与深度，在这种情境下，政府与社会治理主体达到一定程度上的平等共治。

实际上，主体多元与治理平等的根本目的在于主体共享治理成果，“双向增能”则是成果共享性的根本保证。其一，政府与社会共同增能体现共享性。具体而言，政府正向增能社会，既能消除社会力量的“弱势地位”，也能激活社会自治能力，弥补自身不足，最终实现政社共同增能。其二，治理成果契合社会之需体现共享性。政府与社会间的“双向增能”，能有效避免“政府包揽”范式下所表现出的成果分配的排他性。换言之，Z社区赋权社会力量，搭建政府与社会间的协商对话平台，从而确保政府资金“积极回应”居民真实所需，切实做到“取之于民而用之于民”。其三，整体治理效能提升体现共享性。“双向增能”除了激发政府与社会两者能力的提升，更重要的是在整体上提升Z社区的基层治理效能。Z社区如期完成5847户共计24423名贫困群众的搬迁安置工作，满足搬迁居民的多元治理需求，此外还被评为“十三五”期间国家易地扶贫搬迁典型案例，这就是说，在“双向增能”模式下，Z社区所取得的治理效能得到了国家的认可。

总体而言，从Z社区的“双向增能”路径来看，在日渐碎片化、复杂化的基层治理场域中，想要实现以主体多元、过程平等、成果共享为核心的包容性治理，政府必须主动向社会赋权增能，减少对自治空间的直接介入；社会也要借此进行“自我增能”，并反向激发政府治理能力的提升，实现治理效能普惠性的根本目标。就此而言，正是政府与社会的“双向增能”推进了包容性治理的达成。

五、结论与讨论

在易地扶贫搬迁安置社区中实现包容性治理，不仅能有效回应搬迁居民的多元治理需求，化解“政府包揽”范式下政府单一主体在公共服务供给上的不足，更重要的是，这正契合于2021年中央一号文件所提出的“着力推进基层治理现代化”的任務目标。本文以一个国家级易地扶贫搬迁示范社区的治理实践为例，对Z社区中通过“政府正向增能社会”与“社会反向增能政府”形塑的“双向增能”进行了分析，研究表明，政社互动范式不再是过去的管控关系，实则为政府借政策之力赋权增能社会、社会凭政策之机实现自我增能的互动关系。与此同时，政府与社会互构互建、共同增能，达成多元主体共建共治共享的统一，进而推进包容性治理的达成。

第一，在政府层面上，中央与地方层面通过“政策吸纳”“激活权能”“监督评估”方面的制度安排，为“吸纳-激活”社会提供制度保障。这些政策设计本质上是一种促进“社会力量有序进场，政府避免直接介入”的行动逻辑，即基层政府从全能包揽向柔性引入和弹性退出转变，主动吸纳社会力量进入自身主导的治理网络中，并为社会的自治发展提供资源支持与监督引导，以扭转过去社会组织依附性发展与居民主体性丧失导致社区内生秩序难以形成的局面，同时激活社会力量参与基层治理的内生动力，推进社区自治共治。

第二，在社会层面上，为了实现对政府的增能，社会既凭借政策优势获得参与社区治理、表达主体诉求、落实自身权利的机会，也在需求表达、意愿凝练和参与治理的过程中实现“组织增能”与“居民增能”，并对政府实施反向“增能”。这种增能路径本质上是一种“重塑社区社会资本，构筑居民自治体系”的行动策略，即从社区社会资本视角出发，形塑政府增能所需的社会空间与资源，以发挥社会力量在公共服务供给上的“补位”作用，同时谋求更多的发展空间。

第三，在互动层面上，政府与社会相互依赖、共同构建“双向增能”的行动逻辑。在此情境下，治理主体从“政府一元”向“多元共治”转变，治理过程从“政府包揽”向“平等共治”转化，治理成果从“效能内卷”向“均等共享”演变，最终在基层治理场域中实现包容性治理。这意味着在政府与社会共同增能的同时，实现了治理成果的公平与普惠，即通过构建政社协商沟通平台，用以回应社会真实需求，确保治理策略人本化，从而实现公共服务均等化。

为了更好地在基层治理中推行包容性治理，需解决基层社区治理中政府行政力与社会自治力之间的平衡。一方面，政府行政力对基层社区治理的过度干预与介入，容易引发社区居民对于行政力量的过度依赖，既无法激发社区居民参与治理的主体意识，更不利于社区内生秩序的形成，从而难以转变为和谐社区的建设；另一方面，当前我国社会组织的资金保障、制度体系等基本条件仍相对欠缺，社会居民参与意识与参与能力普遍薄弱，如果基层社区治理完全依靠社会自治力，则难以应对社区发展中的治理困境，从而使社区陷入“无人管理”的混乱状态。因此，需要进一步平衡政府行政力与社会自治力之间的关系，确保两者在相互合作与互动中实现“共同增能”。

值得说明的是，本文仍存在待完善的空间：一是本文局限于单个案研究，缺乏对其他场景下的政府与社会之间的“双向增能”逻辑的研究，所得出的研究结论是否可以在更广阔的范围中推广仍有待考究；二是本文所剖析出的“双向增能”逻辑，是基于西南地区L县Z社区中的政社互动样态而提出，但包容性治理是否存在更多的生成逻辑，未来仍需在更多的案例场景下进行探究。

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责任编辑：钟雪

①益行组织是广西壮族自治区南宁市一家陪伴边缘弱势群体和公益伙伴前行的社工机构，核心团队成立于2009年，2013年8月在南宁市民政局登记注册。

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