培育居民主体性：我国城市社区建设的重要方向

2022-03-03张继军李康宁陈蓉蓉

领导科学论坛 2022年2期

张继军李康宁陈蓉蓉

摘要：随着社会的发展与进步，社区已经成为城市基层社会的基本组织形式。纵观全球社区建设的历史脉络，从“服务居民”到“培育居民主体性”是社区建设的一般经验和基本规律，也是中国城市社区建设的重要方向和发展趋势。城市社区建设不仅要服务居民，更要培育居民主体性，锻炼民众的沟通协商能力，培养社区公共精神和社区集体行动意识，构建公民社区。城市社区建设不仅仅是“物”的建设，更重要的是“人”的建设。

关键词：社区治理；社区建设；居民主体性；公民社区

基金项目：延安大学“疫情防控和经济社会发展”专项研究项目“韧性治理：疫情防控常态化下社区治理的模式选择”（YCX2022052）；“全周期管理视角下高校疫情防控研究”（YCX2022057）。

作者简介：张继军，延安大学政法与公共管理学院讲师，硕士生导师，陕西省公民科学素质与农村创新发展研究中心研究人员，博士（陕西延安716000）；李康宁，延安大学政法与公共管理学院（陕西延安716000）；陈蓉蓉，华中师范大学政治与国际关系学院博士研究生（湖北武汉430079）。

中图分类号：D669.3文献标识码：A文章编号：2095-5103（2022）02-0034-05

完善的社区建设和丰富的社区生活是一个国家社会生活的基本内容，也是这个国家的社会走向成熟的标志。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。这一文件的出台标志着我国城市社区建设工作开始进入规范化、系统化时代。经过从中央到各级地方政府的不懈努力，我国城市社区建设取得了显著成就，积累了诸多宝贵经验。我们经历了由政府主导社区建设向社会主导社区建设的转型，也即国家和地方政府通过一系列政策、制度、機制和工具推行社区建设，摒弃碎片化发展、倡导整体性建设，破除孤岛现象，从而促进城市社区建设的高质量发展。从社区建设实践来看，我国基层公共服务供给方式日渐多元化、多样化、多层次化，尤其在基础设施、活动设备及活动空间方面发展迅猛，有些甚至比发达国家的社区建设还要优越。回顾社区建设历程，无论从学理上还是实践上，在众多公共服务进入社区之后，社区居民的多元化诉求得到切实满足。然而，社区建设仅仅如此而已吗？我们的社区建设到底为了追求什么？这正是本文要探讨的核心内容，即中国城市社区建设的重要方向。

一、从服务公民到培育公民：世界社区建设的一般经验

马克思的世界历史理论告诉我们，在考察社会历史问题时，不能仅仅从一国的视野来考虑，而要以宽广的世界眼光敏锐把握当今国际发展形势[1]。也就是说，我们在讨论中国社区建设的时候，需要将其放置在世界社区建设的历史潮流中予以全面考察，从整体视角观察中国社区建设的全貌；同时，中国社区建设也是世界社区建设的重要构成，丰富甚至推进了世界社区建设的更好发展，两者之间密切相关，相互关联、相互借鉴。从历史角度来看，社区建设由来已久，且有着自身的演变过程、变迁逻辑与历史内涵。

社区建设初期的主要任务在于基础设施、生存诉求以及基本公共服务等物质方面。西方城市社区建设是基于当时西方工业化进程带来社会变迁的背景以及社区复兴、社区重建等理念而产生的[2]。18世纪后半叶开启的工业革命给西方社会带来了翻天覆地的利益格局变革。然而工业化并没有带来人与人的和谐，反而造成人与人的割裂，人们的社会支持网络被现实击碎。此时，民众的社会支持网络亟待构建，从而稳定普通成员的生存状态和关系状态。于是，德国汉堡市分区助人自助的救济制度和英国伦敦慈善事业组织应运而生。19世纪80年代，英、法、美等国相继出现社区睦邻组织。此后，欧美发达国家根据经济社会发展情况，积极探索城市改造计划，通过建立社区福利组织，照顾更多群体的基本利益。综上所述，历史进程中的复杂环境决定着社区建设的历史发展内容；社区建设内容则取决于历史经济社会的客观需要和自身发展的内在要求。

随着资本主义经济危机的降临，西方各国的阶级矛盾更加尖锐，社会贫富差距巨大，普通民众生活在水深火热之中，社会更是面临着崩塌的潜在风险。1948年，英国首先宣布建成公民“从摇篮到坟墓”均有保障的“福利国家”；随后，西欧、北欧、北美洲、大洋洲、亚洲的经济发达国家陆续宣布实施普遍福利政策[3]。但是，无论哪个国家，无论哪个区域，其政府的财政资金总是有限的。财政危机、经济危机的接踵而来，给予现实重大冲击，这显然不是人们理想的国家制度安排。为了适应多元社会文化张力以及取得公众的政治认同和中产阶级的支持，西方各国开始构建的一种新的政治理念，即“第三条道路”。安东尼·吉登斯认为，第三条道路既需要有竞争力的市场，又需要政府扮演积极的角色，同时还需要有活跃积极的公民社会或者第三部门[4]。国家与社区的关系需要调整，人们需要不断提升家庭、个人的责任意识和公共意识，进而服务和培养社区公民，促使社区建设更好发展。综合来看，世界社区建设由服务民众向培养民众主体性转变，以此积极培养邻里互助精神和社区志愿精神，科学锻炼民众的沟通协商技能，有效促进社会发展和自我治理。20世纪70年代初，韩国政府推行“新村运动”，重心在于激发农民主体性，以内涵式发展突破现实困境，实现农村可持续性发展。20世纪80年代，美国若干大城市重新推行社区复兴计划，强调社区关系网络和广泛的社区参与，旨在提升社区居民的自我依赖、自我完善、自我发展的能力[5]，构建利益相关方的多层次参与体系。在这一过程中，不同地方的实践探索均以培育社区居民主体意识和有效实现集体行动为目标追求，从而唤醒人的主体性，以一种新的社会形象和社会认知应对错综复杂的社会现象和社会矛盾。

综上所述，世界社区建设在历史演进过程中有其自身的建设经验和发展规律：社区建设早期的主要内容包括政府救助、物质建设、基础建设等方面，重点在于“物”的建设；后期重点就放在了公民自立自强精神培育和文化建设方面，以民众的精神培育促进社区的进步和发展，重点在于“人”的建设。他山之石，可以攻玉。在适应本国国情发展的基础上，我们应当有效吸收、借鉴世界文明成果，同时摒弃糟粕内容，做到学以致用、为我所用，不断提升我国社区建设发展质量。正如邓小平同志所说：“社会主义要赢得与资本主义相比较的优势，就必须大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果。”[6]373

二、弱培育：中国城市社区建设的阶段性特征

我国的社区建设是由民政部在20世纪90年代提出的，并呈现出弱培育的阶段性特征，这是由当时社会发展客观环境所决定的。

1954年《城市居民委员会组织条例》和《城市街道办事处组织条例》的出台，标志着我国在城市基层社会逐步建立了以“单位制”为主、街居制为辅的管理体制[7]。在当时，为了实现既有胜利果实的存续，也为了社会秩序的稳定，国家通过不同类型的单位组织管理社会成员，社会成员则依附于各类单位组织，社会空间相对狭窄。改革开放初期，社会成员固定从属于各类单位组织的管理体制被打破，大量“单位人”转为“社会人”，人们游走在社会空间范围，各类原先由单位供给的绝大部分社会福利不复存在，转而需要向市场和社会找寻各种保障机制。也正是如此，原来“单位办社会”所负担的各种社会职能和事务逐步向社区回归[8]，社区建设迫在眉睫。1986年，为了配合国家经济体制改革和社会保障制度建设，民政部率先倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的社区服务活动。从这里来看，弥补社会服务空白、有效服务人民群众、构建社会保障体系以及为人们提供社会福利，是我国社区建设的初始目标和初始任务。

1987年，民政部在武汉召开会议，会议将“社区服务”作为一种在城市社区提供社会福利的潜在新形式，提出建立具有中国特色的社区服务系统。1989年，民政部在杭州召开全国城市社区服务工作座谈会，会上总结了武汉会议后社区服务开展的经验，明确了“坚持社会福利社会办”的工作方针，提出了全面推广社区服务的主要任务。1991年，民政部结合政府主动改善为所有居民提供服务的政府行为，启动社区建设活动。1993年8月，民政部等14个部委联合颁布了《关于加快发展社区服务业的意见》。《意见》明确了社区公共服务社会化、产业化和法制化的发展方向，鼓励多方筹集社区服务业发展资金，并提出建立合理的社区服务业价格体系，可根据社区服务业的不同服务对象和项目，采取无偿、低偿、有偿相结合的方式。

全国各地对城市社区建设的探索实践使人们逐步认识到社会建设必须以社区建设为基础，和谐社区建设是和谐社会建设的出发点和落脚点。2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，这一文件的出台标志着我国城市社区建设工作进入规范化、系统化时代。从“社区服务”到“社区建设”，社区不再局限于提供社会服务，而是成为一个将城市人口组织起来实现自我管理的平台。在大量公共资源下沉社区的过程中，一方面，政府职能社区化、公共服务直达基层，使社区居民享受到大量的优质服务；另一方面，社区居民委员会呈现出浓厚的行政化色彩，俨然成为政府延伸的“腿”，居民自治和基层民主仍未得到充分发展。在中国社区建设的过程中，行政力量是推进社区建设的关键主体，相比较而言，公益资源、志愿资源、互助资源等自治资源相对匮乏，社区居民更多是基层公共服务的接受者和享受者，而缺乏应有的参与渠道和参与机制，致使出现“社区居委会干、社区居民看”的基层怪象，背离了居民自治的实质要求。也就是说，社区建设要使居民转变为参与者、行动者和治理者，承担公民个体义务，增强公民社会责任意识，真正发挥居民主体性功能，使社区居民成为社区建设的核心主体。

从现实来看，从2000年开始，社区服务群体的基础设施、基本公共产品得到极大丰富，但是居民自治和基层民主仍有待加强。这里可以从两个方面得到验证：一是社区居民呈现出较强的“经济人”色彩。众所周知，社区已经成为居民获得利益的重要场所和多方利益主体博弈的关键场域。利益主体趋于多元化，利益联系趋于复杂性，每个主体都是理性的“经济人”[9]。人们更为关注经济利益的得失，作为“社会人”和“政治人”的角色淡化或缺失。社区居民多以考量自身利益为基本前提，有的逐渐升级为自私自利，淡忘公共责任和公共道德，以至于不顾其他人利益，个别人甚至损害集体利益和国家利益。二是社区居民呈现“旁观者”的角色。从现代公民理论来看，社区是培育居民主体性的有效场域，民众不仅是公共服务的消费者，也是治理者，有责任也有义务积极参与社区建设，承担社区治理的责任[10]。然而实际中，社区建设的多项工作只是把社区居民当作社区公共服务的接受者，而不是公共服务的参与者和行动者。换句话说，社区居民成为旁观者，缺失治理的责任和治理的意识，这与公民社区建设目标背道而驰。

社区建设的目标是培养社区公民，构建公民社区。确切地说，社区建设本质上不仅是“物”的建设，更在于“人”的建设。如今，“物”的建设阶段基本完成，社区组织结构也基本完成，现在需要迈向“人”的建设阶段，即培育居民主体性、构建公民社区。实践中，社区应构建良性的运行机制和完善的约束机制，使其在承接政府、学校或养老机构的公共服务项目时，把服务群体组织起来，实现服务对象的再组织化。其实，服务对象既是公益服务的消费者也是公益服务的行动者：一来可以实现彼此的互助，满足内部功能性需要；二来可以引导他们参与公益事业，发展公益服务，在公益行为过程中培养公益精神和责任感，进而培养社区公民。

三、培育居民主体性：我国城市社区建设的可行性路径

从我国社区建设实践来看，培育居民主体性的过程，是在政府层面的引导下社区居民不断参与治理的过程。为此，需要从角色、权利、技术和组织等维度，有序推进居民主体性培育过程，进而不断深化城市社区建设的高质量发展。

（一）唤醒居民的行动者角色

居民作为社区建设的主体，关乎城市社区建设的根本质量和最终发展。為此，需要明确社区居民的行动者角色，促使社区居民由旁观者、享受者向参与者、治理者转变，逐步唤醒社区居民的主体意识和责任意识，培育具有现代意义特征的公民。为此，需要坚持居民需求导向，以国家战略为指导思想，以社会行动为主导力量，以市场行动为辅助，在实践中夯实居民的行动者角色，改变之前“社区居民看、社区居委会干”的尴尬局面，逐步构筑多元主体参与社区建设的美好景观。

（二）实施多层次的赋权增能

培育居民主体性，需要对社区居民进行赋权增能，即要通过多层次、多方面的赋权机制，有效激发社区居民的主体意识和能动意识。在社区建设的过程中，必须坚持以居民诉求为导向，引导居民正确平衡个人利益和公共利益，不断深化自身参与社区发展的整个过程。

一是赋予居民充分的表达权，让居民自主地表达真实意愿，规避虚假需求，整合社区居民的公共需求，为决策实施奠定基础。二是赋予居民有效的决策权，凡是与居民利益相关的事务，都应当邀请社区居民参与讨论与决策，逐步形成高质量的决策建议，真正维护社区居民的切身利益。三是赋予居民充分的行动权，让社区居民成为社区发展的行动者和践行者，重塑社区居民的自主能力，切实打造“政府治理、社会协同、居民自治”的共治格局。四是赋予居民一定的评估权，对于居民不同意的或不通过的事务或项目，要及时进行整改或重新评估，把居民评价作为社区建设的监督力量。

（三）强化社会技术方法的应用

从实践中来看，居民有参与社区建设的意愿和参与公共事务治理的需要，且能够通过后期训练提升其治理能力和素质。为此，需要实施技术增能，通过社会技术引导使居民在享受服务的同时，也是服务的生产者和供给者，释放居民的内在潜力，不断构建社区命运共同体。例如，2015—2016年成都市成华区组织社工学习“开放空间会议+”社会技术体系，使社区的每一个参与“开放空间”的居民都有发表建议的机会，都能感受到被尊重，以此引导社区居民培育公共精神，实现居民主体性的生长，打造独具特色的中国社区建设模式。更为重要的是，通过向社区居民进行技术赋能，可培育具有现代意义上的公民个体，使其具有强烈的责任意识、对话意识和风险意识，关心并积极参与社区建设、推进社区发展，进而成为参与社区决策的“政治人”。“政治人”是建设公民社会的主体和主要力量，其价值取向对于建设民主政治和公民社会具有举足轻重的作用[11]。不难看出，社区居民的“政治人”角色有助于其克服政治冷漠的现象，进而有效催生对社区的认同和社会的信任。

（四）发挥基层党组织的引导功能

社区是社会结构中的基本单位和有机组成部分。社区治理得好坏，关乎社会治理的成效。从目前来看，社会建设、社区治理和公共服务存在一类现象，即治理所需的人财物、权责利等资源“横向不到边、纵向不到底”。“横向不到边”意味着在资源配置和调配过程中，各职能部门之间及参与主体之间各自为政，缺乏整体协调；“纵向不到底”意味着各种资源遭遇纵向截留，无法顺畅地输送到基层社区，治理和服务无法真正惠及群众[12]。社区治理，一个关键因素在于基层党组织。要充分发挥基层党组织的引导功能，协调好“一横一纵”的关系。一方面，强化基层党组织的横向统筹协调功能；另一方面，健全市、区、街道、社区等四级党组织联动体系。

此外，要发挥社会组织或社工机构专业、科学、灵活的功能作用，在精准服务社区居民的同时，培育社区居民的公共性、公益性和主观能动性，科学构建公民社区。一是实现社区居民由原子化向组织化转变，把社区居民有效组织起来，构筑基层发展的社会基础。同时，社会组织或社工机构在承接政府公共服务项目后，需要通过专业手段，把社区群体社团化，实现服务对象的再组织化。从功能角度看，社区居民的再组织化，能有效破解社区建设无组织化参与的困境，汇集社区群体的意见和智慧，进而获取社区建设的公共需求，凝聚社区建设的公共力量，为社区建设的可持续性发展提供源源不断的发展动能。二是扩展社区居民的活动空间，增强社区居民的主人翁意识。在已有的实践中，依赖于社会组织或社工机构的科学引导，居民之间不仅实现了彼此的互助，也满足了其内部的发展需要，更在某种程度上扩展了社区群体参与社区建设的广阔空间。而这种公共空间的持续供给，又为社区居民参与社区建设提供了有效场域，强化了社区居民的主体意识和主人翁意识。

现代社会是一种高度自治的公民社会，又是充满协商、对话、妥协的多元共治社会[13]。纵观全球社区建设的历史脉络，从“服务居民”到“培育居民主体性”是城市社区建设的一般经验和基本规律，也是中国城市社区建设的重要方向和发展趋势。进一步说，社会成员不仅是公共服务的接受者，也是公共服务的参与者，更是公共事务的治理者。城市社区建设不仅要服务居民，更要培育居民主体性，锻炼民众的沟通协商能力，培养社区公共精神和社区集体行动意识，使社区居民由“经济人”向“社会人”和“政治人”转变，构建公民社区。如此，城市社区建设才能得到实质性发展。

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